Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 июня 2017 г. N 66-АПГ17-17 Решение суда первой инстанции о признании частично не действующим решения Думы Афанасьевского сельского поселения Тулунского района Иркутской области от 27 декабря 2013 г. N 22-РД "Об утверждении генерального плана Афанасьевского муниципального образования Тулунского района Иркутской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 июня 2017 г. N 66-АПГ17-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.,

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим в части решения Думы Афанасьевского сельского поселения Тулунского района Иркутской области от 27 декабря 2013 г. N 22-РД "Об утверждении генерального плана Афанасьевского муниципального образования Тулунского района Иркутской области" по апелляционной жалобе Думы Афанасьевского сельского поселения Тулунского района Иркутской области, главы Афанасьевского сельского поселения Тулунского района Иркутской области и Администрации Афанасьевского сельского поселения Тулунского района Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 7 февраля 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Федерального агентства лесного хозяйства Ибрагимова А.М., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Думы Афанасьевского сельского поселения Тулу некого района Иркутской области от 27 декабря 2013 г. N 22-РД утверждён генеральный план Афанасьевского муниципального образования Тулунского района Иркутской области (далее - решение N 22-РД, генеральный план Афанасьевского муниципального образования).

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим данного решения в части включения в границы Афанасьевского сельского поселения лесных участков, расположенных на землях лесного фонда: Иркутская область, Тулунский район, Тулунское лесничество, Будаговское участковое лесничество (технический участок N 3 "им. Кирова"), а именно: в границы дер. Афанасьева в квартале 32 выделы 64-66, 97, 108, 152, 153; в границы с. Никитаево в квартале 39 выдел 34, в квартале 41 выделы 10-12, 16.

В обоснование требований Рослесхоз указал на то, что в нарушение требований Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ), приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 г. N 69 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований" согласование проекта документа территориального планирования муниципального образования с Рослесхозом не было обеспечено. При этом изменено целевое назначение и правовой режим указанных земель, что препятствует осуществлению собственником (Российской Федерацией) функций управления землями лесного фонда, выполнению мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.

Решением Иркутского областного суда от 7 февраля 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе представитель Думы Афанасьевского сельского поселения Тулунского района Иркутской области, главы Афанасьевского сельского поселения Тулунского района Иркутской области и Администрации Афанасьевского сельского поселения Тулунского района Иркутской области просит решение суда отменить, как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по административному делу новое решение об отказе в иске.

Прокуратурой Иркутской области и Рослесхозом представлены возражения на апелляционную жалобу.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Как следует из пункта 1 части 1 статьи 8, пункта 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пункта 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населённых пунктов. При установлении или изменении границ населённых пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населённых пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов либо исключение земельных участков из границ населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов.

Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населённых пунктов (в том числе образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

В период подготовки генерального плана Афанасьевского муниципального образования действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утверждённый приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 27 февраля 2012 г. N 69 (далее - Порядок согласования).

Пунктом 2.1 названного Порядка предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ. Уведомление направляется в электронной форме и (или) посредством почтового отправления в трёхдневный срок со дня обеспечения такого доступа.

В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности (пункт 2.2 Порядка согласования).

В соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 до 1 января 2015 г. к полномочиям Рослесхоза относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населённых пунктов. Кроме того, подпунктом 5.4.3 Положения, также и в действующей редакции, за Рослесхозом сохранены полномочия на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции.

В данном случае в нарушение правил статьи 25 ГрК РФ проект генерального плана Афанасьевского муниципального образования не был согласован с Рослесхозом, который 17 декабря 2013 г. сообщил в Минрегион России и Минприроды России об отказе в согласовании названного проекта генерального плана.

Кроме того, в материалах дела отсутствуют доказательства того, что органами местного самоуправления направлялось в Минрегион России уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования в соответствии с требованиями пункта 2.1 Порядка согласования. Из имеющейся в материалах дела копии отчёта о проделанной работе по утверждению генеральных планов муниципальных образований Тулунского района усматривается только, что проект генерального плана Афанасьевского муниципального образования размещён 27 октября 2013 г. в ФГИС ТП. Следовательно, данный генеральный план утверждён 27 декабря 2013 г. Думой Афанасьевского сельского поселения Тулунского района Иркутской области до истечения трёхмесячного срока, предусмотренного для согласования частью 7 статьи 25 ГрК РФ, который, согласно названной норме, исчисляется со дня поступления уведомления об обеспечении доступа к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования.

Доводы апелляционной жалобы о том, что проектом генерального плана Афанасьевского муниципального образования не предусматривалось включение в границы населённых пунктов участков из земель лесного фонда и административным истцом не представлено доказательств нарушенного права, а именно, что в границах населённых пунктов имеются участки земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства, которые использовались по назначению как лесные участки, являются необоснованными.

Согласно статье 7 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) в редакции, действовавшей в период подготовки проекта генерального плана, лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 ЛК РФ.

Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади (часть 2 статьи 69 ЛК РФ).

В соответствии со статьёй 91 ЛК РФ государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках, в котором содержится документированная информация о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса, о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах, о лесных участках.

Как установлено судом первой инстанции и видно из материалов дела, по результатам выполненного ФГБУ "Рослесинфорг" совмещения рабочих материалов лесоустройства со схемой генерального плана Афанасьевского муниципального образования установлено, что земли лесного фонда частично включены в границы населённых пунктов дер. Афанасьева и с. Никитаево, входящих в состав названного муниципального образования. Спорные участки, вошедшие в границы населённых пунктов, являются лесными участками, относятся к землям лесного фонда и, соответственно, находятся в собственности Российской Федерации.

Указанные обстоятельства подтверждаются копией свидетельства о государственной регистрации права на лесной участок лесного фонда, выпиской из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выписками из государственного лесного реестра, копиями таксационных описаний и планшетов, планом лесонасаждений, картой-схемой административного деления Иркутской области с указанием лесничеств и лесопарков, выкопировкой из лесохозяйственного регламента Тулунского лесничества в отношении спорных участков, а также информацией Управления Росреестра по Иркутской области.

Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О. При этом вопросы фактического землепользования не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта - генерального плана муниципального образования.

Согласно части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Таким образом, установив, что при подготовке проекта генерального плана Афанасьевского муниципального образования нарушена предусмотренная ГрК РФ процедура согласования, а также документально подтверждён факт наложения границ населенных пунктов, входящих в состав указанного муниципального образования на участки лесного фонда, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о наличии оснований для признания решения N 22-РД не действующим в оспариваемой части.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 7 февраля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Думы Афанасьевского сельского поселения Тулунского района Иркутской области, главы Афанасьевского сельского поселения Тулунского района Иркутской области и Администрации Афанасьевского сельского поселения Тулунского района Иркутской области без удовлетворения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.