Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 июля 2017 г. N 47-АПГ17-4 О признании недействующим решения Совета депутатов муниципального образования Северный район Оренбургской области от 15 июля 2011 г. N 92-РС "О внесении изменений в приложение к решению Совета депутатов от 16 июня 2010 г. N 284-РС "Об установлении пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Северного района"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 июля 2017 г. N 47-АПГ17-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Антипова Л.Ф. о признании недействующим решения Совета депутатов муниципального образования Северный район Оренбургской области от 15 июля 2011 г. N 92-РС "О внесении изменений в приложение к решению Совета депутатов от 16 июня 2010 г. N 284-РС "Об установлении пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Северного района"

по апелляционной жалобе Антипова Л.Ф.

на решение Оренбургского областного суда от 21 марта 2017 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения на доводы апелляционной жалобы представителя Совета депутатов муниципального образования Северный район Оренбургской области Ульянова А.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

пунктом 1 решения Совета депутатов от 16 июня 2010 г. N 284-РС утверждено Положение "Об установлении пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Северного района" (далее - Положение об установлении пенсии).

Согласно пункту 4.1 Положения об установлении пенсии размер среднемесячного заработка, исходя из которого исчисляется пенсия за выслугу лет муниципальных служащих Северного района, не должен превышать 2,8 должностного оклада с учётом уральского коэффициента по замещаемой должности муниципального служащего в соответствующем периоде; для высшего должностного лица Северного района, оплата труда которого осуществляется за счёт средств муниципального бюджета, не должен превышать 0,8 среднемесячного заработка в соответствующем периоде.

Решением Совета депутатов муниципального образования Северный район Оренбургской области от 15 июля 2011 г. N 92-РС в приведённый пункт внесены изменения, в соответствии с которыми слова "для высшего должностного лица Северного района, оплата труда которого осуществляется за счёт средств муниципального бюджета, не должен превышать 0,8 среднемесячного заработка в соответствующем периоде" заменены словами "для главы района (главы администрации), замещавшего должность два срока и более, оплата труда которого осуществляется за счёт средств муниципального бюджета, не должен превышать 0,8 среднемесячного заработка в соответствующем периоде" (далее - Решение Совета от 15 июля 2011 г.).

Приведённые муниципальные правовые акты опубликованы на официальном сайте муниципального образования "Северный район": http://www.mo-se.orb.ru 16 марта 2017 г.

Антипов Л.Ф., являясь лицом, замещавшим муниципальную должность и получающим пенсию за выслугу лет в соответствии с Положением об установлении пенсии, назначенной ему 25 января 2012 г. исходя из среднемесячного заработка, который не превышает 2,8 должностного оклада с учётом уральского коэффициента по замещаемой муниципальной должности, обратился в Оренбургский областной суд с административным исковым заявлением (уточнив требования) о признании недействующим Решения от 15 июля 2011 г.

В обоснование позиции административный истец ссылался на то, что оспариваемый муниципальный правовой акт не соответствует статье 24 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе", статье 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", статье 5 Закона Оренбургской области от 27 ноября 1996 г. "Об установлении пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Оренбургской области", постановлению правительства Оренбургской области от 21 мая 2010 г. N 347-п "Об утверждении правил определения среднемесячного заработка, исходя из которого исчисляется размер пенсии за выслугу лет государственных гражданских служащих Оренбургской области", которые не предусматривают такого условия для назначения пенсии за выслугу лет как нахождение в той или иной выборной должности определённый срок.

Антипов Л.Ф. считает, что оспариваемый акт ограничивает его право на получение им пенсии по выслуге лет в надлежащем размере.

Решением Оренбургского областного суда от 21 марта 2017 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Антиповым Л.Ф. ставится вопрос об отмене решения суда, как постановленного с нарушением норм материального права и принятии нового судебного акта об удовлетворении его требований.

Относительно апелляционной жалобы административными ответчиками, участвующим в деле прокурором поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание Антипов Л.Ф. не явился, предварительно уведомил Судебную коллегию о невозможности личного присутствия в судебном заседании, просил о рассмотрении дела по его апелляционной жалобе в его отсутствие.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанного лица.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам приходит к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого судебного решения в связи со следующим.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что Решение Совета от 15 июля 2011 г. принято в пределах компетенции, предоставленной представительному органу местного самоуправления и не противоречит имеющему большую силу законодательству.

Суд первой инстанции сделал вывод о том, что Совет депутатов Северного района Оренбургской области вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещающим муниципальные должности Северного района Оренбургской области, поскольку финансирование этой пенсии осуществляется за счёт собственных доходов муниципального образования.

Судебная коллегия считает, что позиция суда основана на неправильном толковании норм материального права, регулирующих отношения в области назначения пенсии за выслугу лет лицам, замещающим муниципальные должности.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции законодателя (статья 7, части 1 и 2 статьи 39).

Из материалов дела следует, что Антипов Л.Ф. с 27 октября 2005 г. по 19 октября 2010 г. являлся главой муниципального образования, то есть замещал должность, которая Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) квалифицируется как муниципальная должность (статья 2).

Правовой статус лиц, замещающих муниципальные должности, установлен Федеральным законом N 131-ФЗ, согласно абзацу первому части 5.1 статьи 40 которого гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий вопрос о пенсиях по выслуге лет к страховой пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности, в отличие от муниципальных служащих (пункт 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", далее - Федеральный закон N 25-ФЗ).

Из анализа предписаний статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ и статьи 6 Федерального закона N 25-ФЗ в их системном единстве следует, что муниципальные служащие обеспечивают деятельность органов местного самоуправления и способствуют выполнению обязанностей лиц, замещающих муниципальные должности, то есть их совместная деятельность направлена на решение вопросов местного значения, следовательно, социальные гарантии, к которым относится право на дополнительное обеспечение в виде пенсии за выслугу лет, предусмотренные для муниципальных служащих, должны предоставляться и лицам, замещавшим муниципальные должности в муниципальном образовании, а правовое регулирование отношений в сфере пенсионного обеспечения (включая доплаты за выслугу лет) лиц, замещающих муниципальные должности, не может содержать условия, ухудшающие их положение, по сравнению с муниципальными служащими.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, по вопросу о пенсии по выслуге лет муниципальным служащим, изложенной в определении от 10 октября 2013 г. N 1591-О, федеральный законодатель должен гарантировать соблюдение минимального правового стандарта пенсионного обеспечения всех муниципальных служащих, поскольку право муниципального служащего на пенсионное обеспечение включено в круг его основных прав (пункт 12 части 1 статьи 11 Федерального закона N 25-ФЗ), а пенсионное обеспечение за выслугу лет отнесено к числу гарантий муниципального служащего (пункт 5 части 1 статьи 23 этого же закона).

Конституционным Судом Российской Федерации также обращено внимание на то обстоятельство, что отношения в области пенсионного обеспечения муниципальных служащих строятся с учётом принципиального единства природы муниципальной службы и государственной гражданской службы, обусловленной объективной схожестью условий и порядка их прохождения, что также предполагает общность основных условий их государственного пенсионного обеспечения (статья 5 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", статья 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Именно поэтому федеральный законодатель в части 1 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусмотрел распространение прав государственного гражданского служащего, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объёме на муниципального служащего. Это законоположение, находящееся в системном единстве с пунктом 6 статьи 5 этого же закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путём введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих.

Приведённые положения, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, свидетельствуют о том, что условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всём тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Пунктом 11 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищённости гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных данным федеральным законом и другими федеральными законами, гражданским служащим гарантируются, в том числе государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.

Такой федеральный закон до настоящего времени не принят, в связи с чем условия предоставления права на пенсию государственных служащих субъектов Российской Федерации за счёт средств субъектов Российской Федерации определяются законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В пункте 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" закреплено, что условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" (далее - Федеральный закон "О страховых пенсиях") либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к поименованному федеральному закону.

Федеральный закон "О страховых пенсиях" также содержит норму, согласно которой правовое регулирование отношений, связанных с пенсионным обеспечением граждан за счёт средств местных бюджетов, регулируются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 6 статьи 2).

Законом Оренбургской области от 27 ноября 1996 г. "Об установлении пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Оренбургской области" закреплено право государственных гражданских служащих на пенсию за выслугу лет при наличии стажа государственной гражданской службы, продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (статья 5).

Региональный законодатель, регламентируя вопросы о размере пенсии за выслугу лет названной категории граждан, иных условий, кроме общего стажа государственной службы, не установил, предусмотрев для лиц, замещающих государственные должности Оренбургской области, максимальный размер среднемесячного заработка, исходя из которого исчисляется пенсия за выслугу лет, 0,8 среднемесячного заработка в соответствующем периоде (статьи 8 и 11 поименованного регионального закона).

Права, обязанности и ответственность выборного должностного лица местного самоуправления в Оренбургской области, правовые и социальные гарантии при осуществлении ими полномочий определяет Закон Оренбургской области от 12 сентября 1997 г. N 130/32-ОЗ "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления", который в статье 15 предусмотрел распространение на выборных должностных лиц местного самоуправления гарантий, установленных областным законодательством для муниципальных служащих.

Законом Оренбургской области от 10 октября 2007 г. N 1611/339-IV-ОЗ "О муниципальной службе в Оренбургской области" муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (часть 1 статьи 13).

Таким образом, из приведённых предписаний следует, что ни федеральный, ни региональный законодатель, устанавливая дополнительное обеспечение в виде пенсии за выслугу лет при наличии определённого стажа на гражданской или муниципальной службе, не ставят назначение пенсии за выслугу лет и её размер в зависимость от количества сроков исполнения обязанностей на конкретных должностях.

Напротив, федеральный законодатель, определяя условия назначения пенсий федеральным государственным гражданским служащим, замещавшим должность федеральной государственной гражданской службы категорий "руководитель" или "помощник (советник)" при увольнении в случае истечения срока действия срочного служебного контракта, установил право на пенсию за выслугу лет, если непосредственно перед увольнением они замещали должности федеральной государственной гражданской службы не менее одного полного месяца, при этом суммарная продолжительность замещения таких должностей составляет не менее 12 полных месяцев (абзац третий пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации").

Суд первой инстанции, признавая заявленные требования необоснованными, не учёл, что глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, то есть продолжение деятельности на муниципальной должности зависит не только от лица, претендующего на её замещение, следовательно, такое условие как замещение должности главы района два срока и более, предусмотренное в норме об определении размера среднемесячного заработка, из которого исчисляется пенсия за выслугу лет, фактически лишает главу муниципального образования, замещавшего муниципальную должность один срок, получать пенсию за выслугу лет в размере, установленном для лиц, замещающих муниципальные должности.

Приведённые законоположения судом первой инстанции не были применены при рассмотрении заявленных требований, что повлекло принятия незаконного судебного акта, который подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований и признании Решения Совета от 15 июля 2011 г. не действующим с момента вынесения настоящего апелляционного определения.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Оренбургского областного суда от 21 марта 2017 г. отменить и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления Антипова Л.Ф.

Признать не действующим с момента вынесения настоящего апелляционного определения решение Совета депутатов муниципального образования Северный район Оренбургской области от 15 июля 2011 г. N 92-РС "О внесении изменений в приложение к решению Совета депутатов от 16 июня 2010 г. N 284-РС "Об установлении пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Северного района".

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.