Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 июня 2017 г. N 4-АПГ17-17 О признании частично не действующим решения Совета депутатов городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области от 15 ноября 2012 г. N 378/39 "Об утверждении Генерального плана городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 июня 2017 г. N 4-АПГ17-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Меркулова В.П.

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства, Комитета лесного хозяйства Московской области о признании частично не действующим решения Совета депутатов городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области от 15 ноября 2012 г. N 378/39 "Об утверждении Генерального плана городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области"

по апелляционной жалобе Совета депутатов городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области на решение Московского областного суда от 28 декабря 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Совета депутатов городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области и администрации городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Кеповой Н.Г. и представителя Совета депутатов городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области Назаровой В.Н., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителей Федерального агентства лесного хозяйства Буслаевой О.В. и Атаманенко А.О., представителя Комитета лесного хозяйства Московской области Михайлюк И.Г., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда изменить в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета депутатов городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области от 15 ноября 2012 г. N 378/39 утверждён Генеральный план городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области (далее - решение N 378/39, Генеральный план).

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) и Комитет лесного хозяйства Московской области обратились в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим решения N 378/39 в части включения в границы населённых пунктов городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области земель лесного фонда Ступинского, Туровского, Щелкановского участковых лесничеств, Ступинского сельского участкового лесничества, Городищенского и Жилевского участковых лесничеств.

В обоснование требований административные истцы указали, что решение N 378/39 принято в нарушение норм земельного, лесного и градостроительного законодательства, в частности Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ), приказа Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 27 февраля 2012 г. N 69 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований", поскольку названным решением в границы населённых пунктов городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области включены находящиеся в федеральной собственности лесные участки с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана. Кроме того, оспариваемым решением нарушены права и законные интересы Российской Федерации, изменено целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, что препятствует осуществлению полномочий органов федеральной власти по управлению землями лесного фонда, защите и воспроизводству лесов.

Решением Московского областного суда от 28 декабря 2016 г. административное исковое заявление удовлетворено. Суд признал не действующим решение N 378/39 в оспариваемой части со дня его принятия.

В апелляционной жалобе Совет депутатов городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по административному делу новое решение. По мнению подателя жалобы, судом не было учтено, что при принятии Генерального плана границы г. Ступино, установленные решением Московской областной Думы от 25 января 1995 г. N 6/40 "Об установлении границ города Ступино", и границы городского поселения Ступино, утверждённые Законом Московской области от 28 февраля 2005 г. N 68/2005-ОЗ "О статусе и границах Ступинского муниципального района и вновь образованных в его составе муниципальных образований", не изменялись. Следовательно, процедура принятия муниципального правового акта была полностью соблюдена.

Прокуратурой Московской области представлены возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Как следует из пункта 1 части 1 статьи 8, пункта 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ, пункта 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населённых пунктов. При установлении или изменении границ населённых пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населённых пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населённых пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов либо исключение земельных участков из границ населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населённого пункта.

Вместе с тем если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населённых пунктов (в том числе образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований установлен приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 г. N 69 (далее - Порядок согласования), действовавшим в период подготовки Генерального плана.

Пунктом 2.1 Порядка согласования предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным подготовить документ территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ. В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных осуществлять функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности. До 1 января 2015 г. в соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 к полномочиям Рослесхоза относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населённых пунктов.

Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О.

Как установлено судом и следует из материалов дела, на территории городского поселения Ступино расположены земли лесного фонда, относящиеся к Ступинскому, Туровскому, Щелкановскому участковым лесничествам, Ступинскому сельскому участковому лесничеству, Городищенскому и Жилевскому участковым лесничествам. Согласно заключению филиала ФГБУ "Рослесинфорг" "Центрлеспроект", основанного на результатах картографического наложения материалов лесоустройства на карту (схему) границ населённых пунктов, входящих в состав городского поселения Ступино, установлены пересечения земель лесного фонда с землями населённого пункта г. Ступино и иных населённых пунктов, входящих в состав городского поселения Ступино. Указанное обстоятельство подтвердил в судебном заседании суда первой инстанции сотрудник названного учреждения.

Однако в деле отсутствуют доказательства того, что органами местного самоуправления направлялось в Минрегион России уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в соответствии с требованиями пункта 2.1 Порядка согласования, проект Генерального плана с Рослесхозом не согласовывался, что является нарушением положений статьи 25 ГрК РФ.

В силу части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Таким образом, суд первой инстанции, установив, что при подготовке проекта Генерального плана не соблюдена предусмотренная ГрК РФ процедура его согласования, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также имеется документально подтверждённое наложение границ населённых пунктов, входящих в состав указанного поселения, и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, пришёл к обоснованному выводу о наличии оснований для признания решения N 378/39 не действующим в оспариваемой части.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны приводимым в суде первой инстанции и им дана надлежащая правовая оценка в решении суда.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Вместе с тем исходя из положений приведенной нормы и пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" и учитывая, что оспариваемое решение N 378/39, применялось в течение значительного времени, почти пяти лет, и на его основе реализованы права граждан и организаций, Судебная коллегия полагает, что решение суда первой инстанции подлежит изменению в части признания оспариваемого правового акта не действующим со дня его принятия.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Московского областного суда от 28 декабря 2016 г. изменить.

Признать не действующим с момента вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области от 15 ноября 2012 г. N 378/39 "Об утверждении Генерального плана городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области" в части включения в границы городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области и границ г. Ступино земель лесного фонда, расположенных: Московская область, Ступинский район, Ступинское участковое лесничество, Туровское участковое лесничество, Щелкановское участковое лесничество, Ступинское сельское участковое лесничество, Городищенское участковое лесничество, Жилевское участковое лесничество, а именно в населённых пунктах:

В населённом пункте в г. Ступино: в кварталах 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 82 Городищенского участкового лесничества, площадь наложения 1 539,4 га; в квартале 42 выделах 20, 22, 23; в квартале 48 выделах 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 37; в квартале 49 выделах 51, 64, 65, 75, 76, 77, 78, 79 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 57,9 га.

В населённом пункте Ситне-Щелканово: в квартале 34 выделах 24, 25, 26, 27 и в квартале 41 выделе 8 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 15,3 га.

В населённом пункте Савино: в квартале 35 выделах 27, 31 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 8,3 га и в квартале 72 выделах 8, 10, 11, 16 Жилевского участкового лесничества, площадь наложения 1,5 га.

В населённом пункте Псарево: в квартале 35 выделах 36, 37, 38, 39 и в квартале 42 выделах 1,12 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 20,8 га.

В населённом пункте Тростники: в квартале 49 выделах 7, 8, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 22,8 га.

В населённом пункте Старая Ситня: в квартале 49 выделах 18, 19, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 50 Ступинского сельского участкового лесничества площадь наложения 32,9 га; в квартале 14 выделах 1, 7, 11; в квартале 17 выделах 5, 10, 11 и в квартале 28 выделе 4 Городищенского участкового лесничества, площадь наложения 1,8 га.

В населённом пункте Вальцово: в квартале 28 выделах 4, 13, 16; в квартале 41 выдел 1; в квартале 42 выделах 1, 2, 13 Городищенского участкового лесничества, площадь наложения 1,7 га.

В населённом пункте Гладково: в квартале 45 выделах 8, 10, 13, 14, 15, 18, 19, 21 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 20,1 га.

В населённом пункте Родоманово: в квартале 50 выделе 9 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 2,6 га.

В населённом пункте Куртино: в квартале 50 выделе 1 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 2,9 га.

В населённом пункте Старое: в квартале 49 выделах 21, 22, 23, 24 и в квартале 50 выделах 15, 16 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 6,3 га.

В населённом пункте Сенькино: в квартале 49 выделах 43, 44 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 6,4 га.

В населённом пункте Кондрево: в квартале 49 выделе 11 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 1,3 га.

В населённом пункте Каменка: в квартале 50 выделе 22 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 10,7 га.

В населённом пункте Зыбино: в квартале 49 выделе 73 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 0,2 га и в квартале 52 выделе 14 Городищенского участкового лесничества, площадь наложения 0,6 га.

В населённом пункте Нивки: в квартале 51 выделе 19 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 4,6 га.

В населённом пункте Батайки: в квартале 52 выделах 13, 28, 29 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 1,6 га; в квартале 74 выделах 1, 3, 4, 6, 7 Городищенского участкового лесничества, площадь наложения 0,9 га.

В населённом пункте Суково: в квартале 52 выделах 7, 12, 13, 16, 19, 20, 21, 22, 23, 26 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 15 га; в квартале 65 выделах 3, 4, 7, 8, 10, 11; в квартале 66 выделах 1, 2, 3, 9, 15, 16, 18, 20, 21, 22 Городищенского участкового лесничества, площадь наложения 9,0 га.

В населённом пункте Алешково: в квартале 67 выделах 10, 15, 20, 21 и в квартале 68 выделах 1, 2 Городищенского участкового лесничества, площадь наложения 3,1 га.

В населённом пункте Возцы: в квартале 81 выделах 3, 8 Городищенского участкового лесничества, площадь наложения 0,4 га.

В населённом пункте Кременье: в квартале 78 выделах 5, 7, 12 Городищенского участкового лесничества, площадь наложения 0,4 га и в квартале 52 выделах 44, 45, 46 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 7,0 га.

В населённом пункте Городище: в квартале 60 выделах 16, 17, 18, 19, 20 и в квартале 71 выделах 11, 12, 48, 49 Городищенского участкового лесничества, площадь наложения 5,1 га.

В населённом пункте Старая Кашира: в квартале 49 выделах 84, 85 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 4,8 га.

В населённом пункте Хочема: в квартале 49 выделах 61, 62 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 5,8 га.

В населённом пункте Лужники: в квартале 48 выделах 34, 36, 38 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 16,1 га.

В населённом пункте Соколова Пустынь: в квартале 48 выделе 32 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 1,2 га.

В населённом пункте Тутыхино: в квартале 48 выделе 17 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 1,5 га.

В населённом пункте Головлино: в квартале 48 выделе 21 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 8,1 га.

В населённом пункте Вихорна: в квартале 42 выделе 33 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 13,2 га.

В населённом пункте Матвейково: в квартале 47 выделах 21, 29, 30, 31 Ступинского сельского участкового лесничества, площадь наложения 6,9 га.

В населённом пункте Лаптево: в квартале 49 выделах 53, 54, 56 Ступинского сельского участкового лесничества площадь наложения 10,6 га; в квартале 51 выделах 1, 5, 9 Городищенского участкового лесничества, площадь наложения 0,7 га.

В населённом пункте г. Ступино: в квартале 70 выделах 33, 34, 37, 38, 39, 40, 41; в квартале 78 выделах 6, 7, 8, 18, 19, 21, 22; в квартале 79 выделах 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29; в квартале 80 выделах 1, 2, 3, 4, 5 Щелкановского участкового лесничества, площадь наложения 102,8 га; в квартале 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 17, 18, 19, 23, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 62, 63, 64, 65, 66 Ступинского участкового лесничества, площадь наложения 2 725,9 га.

В населённом пункте Ситне-Щелканово: в квартале 47 выделе 50; в квартале 50 выделы 3, 5, 7, 11, 21; в квартале 54 выделе 1; в квартале 55 выделах 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 14, 19, 23, 28, 29; в квартале 61 выделах 4, 5, 6, 10, 31, 32, 33, 35, 36, 37 Щелкановского участкового лесничества, площадь наложения 11,6 га.

В населённом пункте Лужники: в квартале 63 выделах 34, 35; в квартале 69 выделах 1, 7, 8, 9, 13, 16 Ступинского участкового лесничества, площадь наложения 1,2 га.

В населённом пункте Соколова Пустынь: в квартале 60 выделах 23, 24, 28, 29; в квартале 68 выделах 11, 13, 33, 34, 37 Ступинского участкового лесничества, площадь наложения 4,2 га.

В населённом пункте Сайгатово: в квартале 36 выделах 14, 24; в квартале 38 выделах 24, 25, 32 Ступинского участкового лесничества, площадь наложения 0,2 га.

В населённом пункте Тутыхино: в квартале 34 выделе 24; в квартале 45 выделах 4, 8, 9 Ступинского участкового лесничества, площадь наложения 1,5 га.

В населённом пункте Кошелевка: в квартале 72 выделах 43, 46, 47 Туровского участкового лесничества, площадь наложения 1,6 га.

В населённом пункте Малюшина Дача: в квартале 70 выделах 24, 26, 27, 28, 29 Туровского участкового лесничества, площадь наложения 6,6 га.

В населённом пункте Вихорна: в квартале 14 выделе 1 Ступинского участкового лесничества, площадь наложения 0,8 га.

В населённом пункте Матвейково: в квартале 23 выделах 9, 12; в квартале 31 выделе 5; в квартале 32 выделах 1, 12, 13, 14 Туровского участкового лесничества, площадь наложения 3,1 га.

Общая площадь наложения 4729 га.

В остальной части решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.