Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 июля 2017 г. N 66-АПГ17-26 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующим распоряжения Губернатора Иркутской области от 5 мая 2017 года N 61-р "Об отрешении от должности главы Вихоревского муниципального образования"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 июля 2017 г. N 66-АПГ17-26

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Пуляева Г.К. и администрации Вихоревского городского поселения на решение Иркутского областного суда от 25 мая 2017 года, которым отказано в удовлетворении административного иска Пуляева Г.К. об оспаривании распоряжения губернатора Иркутской области от 5 мая 2017 года N 61-р "Об отрешении от должности главы Вихоревского муниципального образования" и восстановлении в должности главы Вихоревского муниципального образования.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителей Пуляева Г.К. - Шободоева В.Е., Песецкой Д.И. и Плахотнюка В.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражение против удовлетворения апелляционных жалоб представителя губернатора Иркутской области - Ушаковой Т.В., а также заключения участвующего в административном деле прокурора Шебетниковой Ж.В. и прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавших, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

5 мая 2017 года губернатором Иркутской области издано распоряжение N 61-р "Об отрешении от должности главы Вихоревского муниципального образования", в соответствии с которым Пуляев Г.К. отрешен от должности главы Вихоревского муниципального образования. Данное распоряжение вступило в силу со дня его официального опубликования в общественно-политической газете "Областная" 10 мая 2017 года N 49.

Согласно указанному распоряжению Пуляев Г.К отрешен от должности главы Вихоревского муниципального образования на основании пункта 2 части 1 статьи 74 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с совершением действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, установленных вступившим в законную силу решением Братского районного суда Иркутской области от 29 декабря 2016 года, и непринятием в пределах своих полномочий мер по исполнению этого решения суда.

Не согласившись с таким распоряжением губернатора Иркутской области, Пуляев Г.К. обратился в Иркутский областной суд с административным иском о признании данного распоряжения недействующим и восстановлении его в должности главы Вихоревского муниципального образования с 10 мая 2017 года, ссылаясь в обоснование своих требований на противоречие указанного распоряжения Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставу Иркутской области, Закону Иркутской области от 12 января 2010 года N 1-ОЗ "О правовых актах и правотворческой деятельности в Иркутской области", а также правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 4 апреля 2002 года N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея".

Пуляев Г.К. утверждал, что не совершал действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, установленных вступившим в законную силу решением Братского районного суда Иркутской области от 29 декабря 2016 года о признании незаконным бездействия администрации Вихоревского муниципального образования. Данным решением суда установлено бездействие администрации Вихоревского городского поселения, выразившееся в ненадлежащей организации обеспечения теплоснабжения потребителей коммунальной услуги на территории Вихоревского муниципального образования, в том числе непринятие мер по организации обеспечения теплоснабжения указанных потребителей в случае неисполнения теплоснабжающей организацией обществом с ограниченной ответственностью "Тепловые сети" своих обязательств, в период с 21 сентября 2016 года по 13 декабря 2016 года; на администрацию Вихоревского городского поселения возложена обязанность устранить нарушения федерального законодательства путем принятия мер к надлежащей организации обеспечения теплоснабжения потребителей коммунальной услуги на территории города Вихоревка Братского района Иркутской области.

Во исполнение решения Братского районного суда Иркутской области администрацией Вихоревского городского поселения приняты исчерпывающие меры для надлежащей организации обеспечения теплоснабжения населения города Вихоревка Братского района Иркутской области. Приняты меры для обеспечения ремонта котельной "Водогрейная"; температура сетевой воды приведена в соответствие с температурным графиком системы теплоснабжения; создан нормативный запас топлива; в Арбитражный суд Иркутской области подано исковое заявление о расторжении концессионного соглашения с обществом с ограниченной ответственностью "Тепловые сети", судебное заседание было назначено на 1 июня 2017 года. В связи с исполнением решения суда у губернатора Иркутской области отсутствовали основания для отрешения от должности главы Вихоревского муниципального образования.

По мнению Пуляева Г.К., при принятии оспариваемого распоряжения губернатором Иркутской области не учтено то обстоятельство, что административный истец не является администрацией Вихоревского городского поселения, и в отношении него решением суда исковые требования прокурора Братского района не удовлетворялись. В администрации имеются должностные лица, которые в силу своих полномочий обязаны обеспечить решение вопросов местного значения. В соответствии с уставом Вихоревского муниципального образования на главу муниципального образования возложена обязанность организовать и обеспечить исполнение полномочий администрации муниципального образования по решению вопросов местного значения, что было сделано путем принятия муниципальных правовых актов, которые регламентируют деятельность специально уполномоченных должностных лиц местного самоуправления. Структурные подразделения администрации Вихоревского городского поселения вполне в состоянии самостоятельно обеспечивать исполнение судебного акта, что было сделано и привело к отмене режима функционирования "Чрезвычайная ситуация".

Кроме того, административный истец полагал, что нарушен порядок принятия оспариваемого распоряжения, поскольку отсутствует вступившее в законную силу решение суда, которым установлен факт неисполнения решения суда о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления. Административный истец является главой Вихоревского муниципального образования и не является главой администрации Вихоревского городского поселения, поэтому мотивировка ответственности перед государством, изложенная в оспариваемом распоряжении, не соответствует действительности. Также оспариваемый правовой акт должен быть издан в форме указа, а не в форме распоряжения.

Решением Иркутского областного суда от 25 мая 2017 года в удовлетворении административного иска Пуляева Г.К. отказано.

В апелляционных жалобах Пуляев Г.К. и администрация Вихоревского городского поселения просят решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и дополнения Пуляева Г.К. к своей апелляционной жалобе, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

Частью 1 и пунктом 2 части 2 статьи 36, частью 1 и абзацем первым части 2 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (пункт 5 части 4 этой же статьи).

15 сентября 2014 года Братская районная территориальная избирательная комиссия Иркутской области решила признать досрочные выборы главы Вихоревского муниципального образования 14 сентября 2014 года состоявшимися и действительными, а также считать избранным на должность главы Вихоревского муниципального образования Пуляева Г.К. На основании данного решения избирательной комиссии распоряжением администрации Вихоревского городского поселения от 17 сентября 2014 года Пуляев Г.К. назначен на должность главы администрации Вихоревского городского поселения с 17 сентября 2014 года.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения относится организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Пунктом 4.2 части 1 статьи 17 этого же федерального закона закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений обладают полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении".

В силу пунктов 1 и 4 части 1 статьи 6 Федерального закона "О теплоснабжении" к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относятся: организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств; выполнение требований, установленных правилами оценки готовности поселений к отопительному периоду, и контроль за готовностью теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, отдельных категорий потребителей к отопительному периоду.

Таким образом, глава Вихоревского муниципального образования Пуляева Г.К., как высшее должностное лицо Вихоревского муниципального образования и глава администрации Вихоревского городского поселения, осуществляющий руководство местной администрацией Вихоревского муниципального образования на принципах единоначалия, наделен полномочиями по организации обеспечения надежного теплоснабжения населения Вихоревского муниципального образования, и к данным полномочиям относится принятие мер по организации обеспечения надежного теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающей организацией своих обязательств.

Исходя из пунктов 1-3 части 1, частей 2 и 3 статьи 20 Федерального закона "О теплоснабжении", муниципальные образования, теплоснабжающие организации, теплосетевые организации и потребители тепловой энергии, теплопотребляющие установки которых подключены (технологически присоединены) к системе теплоснабжения, подлежат проверке готовности к отопительному периоду, которая в отношении муниципальных образований осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного энергетического надзора, а в отношении остальных из названных лиц - органами местного самоуправления в соответствии с правилами оценки готовности к отопительному периоду, которые утверждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, и которыми, в частности, устанавливаются категории потребителей тепловой энергии, подлежащие данной проверке, требования к указанным потребителям и критерии надежности их теплоснабжения с учетом климатических условий, требования к теплосетевым организациям, теплоснабжающим организациям о принятии ими мер по обеспечению надежности теплоснабжения потребителей. Такие правила утверждены приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 12 марта 2013 года N 103.

Согласно частям 4 и 5 статьи 20 Федерального закона "О теплоснабжении" проверка готовности к отопительному периоду муниципальных образований осуществляется, в частности, в целях определения наличия плана действий по ликвидации последствий аварийных ситуаций с применением электронного моделирования аварийных ситуаций, системы мониторинга состояния системы теплоснабжения, механизма оперативно-диспетчерского управления в системе теплоснабжения. Проверка готовности к отопительному периоду теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций осуществляется в целях определения соответствия источников тепловой энергии и тепловых сетей требованиям, установленным правилами оценки готовности к отопительному периоду, наличия соглашения об управлении системой теплоснабжения, готовности указанных организаций к выполнению графика тепловых нагрузок, поддержанию температурного графика, утвержденного схемой теплоснабжения, соблюдению критериев надежности теплоснабжения, установленных техническими регламентами, а источников тепловой энергии также в целях подтверждения наличия нормативных запасов топлива.

Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 года N 170 утверждены правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, которыми установлено, что техническая эксплуатация жилищного фонда включает в себя техническое обслуживание и ремонт строительных конструкций и инженерных систем зданий, в том числе подготовку к сезонной эксплуатации (пункт 1.8). Целью подготовки объектов жилищно-коммунального хозяйства к сезонной эксплуатации является обеспечение сроков и качества выполнения работ по обслуживанию (содержанию и ремонту) жилищного фонда, обеспечивающих нормативные требования проживания жителей и режимов функционирования инженерного оборудования в зимний период (пункт 2.6.1).

Пунктом 2.6.3 названных правил и норм технической эксплуатации предусмотрено, что сроки начала и окончания подготовки к зиме каждого жилого дома, котельной, теплового пункта и теплового (элеваторного) узла утверждаются органом местного самоуправления (по предложению организации, обслуживающей указанный жилищный фонд) с учетом завершения всех работ в северных и восточных районах - до 1 сентября, включая проведение пробных топок центрального отопления и печей. Контроль за ходом работ по подготовке к зиме осуществляют органы местного самоуправления, собственники жилищного фонда и их уполномоченные и главные государственные жилищные инспекции.

Как видно из материалов настоящего административного дела, теплоснабжение объектов жилищного фонда, объектов социально-культурного назначения и иных объектов недвижимости, расположенных на территории Вихоревского муниципального образования, осуществляется от трех источников тепловой энергии, основной из которых - угольная котельная "Водогрейная", к которой подключено 190 многоквартирных домов, в которых проживает 13 200 человек; другие объекты теплоснабжения - это котельная на Байкальской улице, к которой подключено 10 домов, в которых проживает 418 человек, а также котельная на улице Нефтяников, к которой подключено 25 домов, в которых проживает 199 человек.

Постановлением главы Вихоревского муниципального образования Пуляева Г.К. от 25 мая 2016 года N 120 "О подготовке предприятий и организаций Вихоревского муниципального образования к работе в осенне-зимний период 2016-2017 годов" в целях централизованного контроля за проведением своевременной и эффективной подготовки объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурного назначения и иных объектов недвижимости, расположенных на территории Вихоревского муниципального образования, к работе в осенне-зимний период 2016-2017 годов, с учетом постановления главы Вихоревского муниципального образования от 4 сентября 2013 года N 159/1 "О проверке готовности Вихоревского муниципального образования к осенне-зимнему периоду", для контроля за проведением работ по подготовке в отопительному сезону 2016-2017 годов предприятиями и организациями Вихоревского муниципального образования создана комиссия по подготовке к отопительному сезону (в ее составе - глава Вихоревского муниципального образования Пуляев Г.К., председатель комиссии).

Распоряжением администрации Вихоревского городского поселения от 30 июня 2016 года N 160 для осуществления контроля за выполнением работ по муниципальным контрактам в 2016 году создана рабочая группа.

С 6 июля 2016 года единственной теплоснабжающей организацией на территории Вихоревского муниципального образования являлось общество с ограниченной ответственностью "Тепловые сети".

11 июля 2016 года между Вихоревским муниципальным образованием (заказчик), от имени которого выступала администрация Вихоревского городского поселения в лице главы Вихоревского муниципального образования Пуляева Г.К., и обществом с ограниченной ответственностью "Транспортное управление" (подрядчик) был заключен муниципальный контракт о том, что заказчик поручает, а подрядчик принимает на себя обязательство выполнить работы по капитальному ремонту котельного и котельно-вспомогательного оборудования водогрейных котлов на котельной "Водогрейная" в городе Вихоревке Братского района Иркутской области до 25 августа 2016 года. 26 августа 2016 года между администрацией Вихоревского городского поселения и обществом с ограниченной ответственностью "КарелСпецСтрой" (подрядчик) был заключен муниципальный контракт о выполнении работ по ремонту инженерных (тепловых) сетей, находящихся в собственности Вихоревского муниципального образования, до 26 сентября 2016 года.

6 сентября 2016 года между Вихоревским муниципальным образованием (концедент), от имени которого выступала администрация Вихоревского городского поселения в лице главы Вихоревского муниципального образования Пуляева Г.К., и обществом с ограниченной ответственностью "Тепловые сети" (концессионер) было заключено концессионное соглашение N 1 о том, что концессионер обязуется за свой счет создать, реконструировать и модернизировать имущество, составляющее объект настоящего соглашения, право собственности на которое принадлежит и (или) будет принадлежать концеденту, а также осуществлять производство, транспортировку и распределение тепловой энергии и горячего водоснабжения (теплоснабжение), подъем, очистку, транспортировку и распределение холодной воды на хозяйственно-питьевые нужды (холодное водоснабжение), сбор, транспортировку и очистку бытовых и производственных стоков (водоотведение) с использованием объекта настоящего соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный настоящим соглашением, права владения и пользования объектом соглашения для осуществления названной деятельности (пункт 1.1). Объектом соглашения является система коммунальной инфраструктуры, в том числе объекты теплоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, расположенные на территории Вихоревского муниципального образования и указанные в приложении N 1, предназначенные для осуществления вышеназванной деятельности и подлежащие созданию, реконструкции и модернизации (2.1). Концедент обязан предоставить концессионеру во временное владение и пользование имущество, которое образует единое целое с объектом соглашения и предназначено для использования по общему назначению с объектом соглашения, в целях осуществления концессионером вышеназванной деятельности (иное имущество). Состав иного имущества и его описание, в том числе технико-экономические показатели, приведены в приложении N 1 (пункт 3.2). Концессионное соглашение было заключено на пятнадцать лет (пункт 9.1).

Исходя из постановления главы Вихоревского городского поселения от 6 сентября 2016 года N 224 Пуляева Г.К., общество с ограниченной ответственностью "Тепловые сети" является единой теплоснабжающей организацией в системе теплоснабжения на территории Вихоревского муниципального образования.

Согласно абзацу первому пункта 5 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 года N 354, если тепловая энергия для нужд отопления помещений подается во внутридомовые инженерные системы по централизованным сетям инженерно-технического обеспечения, то исполнитель начинает и заканчивает отопительный период в сроки, установленные уполномоченным органом. Отопительный период должен начинаться не позднее и заканчиваться не ранее дня, следующего за днем окончания 5-дневного периода, в течение которого соответственно среднесуточная температура наружного воздуха ниже 8 градусов Цельсия или среднесуточная температура наружного воздуха выше 8 градусов Цельсия.

Предоставление коммунальных услуг потребителю осуществляется круглосуточно (коммунальной услуги по отоплению - круглосуточно в течение отопительного периода), то есть бесперебойно либо с перерывами, не превышающими продолжительность, соответствующую требованиям к качеству коммунальных услуг, приведенным в приложении N 1 (подпункт "в" пункта 3 названных Правил предоставления коммунальных услуг).

На территории Вихоревского муниципального образования администрацией Вихоревского городского поселения отопительный период 2016-2017 годов постановлено начать с 21 сентября 2016 года.

Постановлением администрации Вихоревского городского поселения от 30 сентября 2016 года N 243 на основании многочисленных жалоб граждан на нарушения теплового режима в жилых помещениях многоквартирных домов и дошкольных общеобразовательных учреждениях, находящихся на территории Вихоревского городского поселения, согласно решению комиссии по чрезвычайным ситуациям и обеспечению пожарной безопасности Вихоревского городского поселения, утвержденному постановлением администрации Вихоревского городского поселения от 2 сентября 2016 года N 220, в целях стабилизации обстановки по сложившейся ситуации по подготовке к отопительному сезону 2016-2017 годов на территории Вихоревского муниципального образования создан оперативный штаб по вопросу прохождения отопительного сезона 2016-2017 года на территории Вихоревского муниципального образования (в составе штаба - глава Вихоревского муниципального образования Пуляев Г.К.).

28 октября 2016 года комиссией, образованной Енисейским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, составлен акт проверки готовности Вихоревского муниципального образования к отопительному периоду 2016-2017 годов, согласно которому Вихоревское муниципальное образование к отопительному периоду 2016-2017 годов не готово по причине отсутствия паспортов готовности к отопительному периоду у теплоснабжающих организаций.

31 октября 2016 года комиссией, образованной администрацией Вихоревского городского поселения (в ее составе - глава Вихоревского муниципального образования Пуляев Г.К., председатель комиссии), составлен акт проверки готовности общества с ограниченной ответственностью "Тепловые сети" к отопительному периоду 2016-2017 годов, согласно которому общество с ограниченной ответственностью "Тепловые сети" к отопительному периоду 2016-2017 годов не готово по причине ненадлежащего состояния котельных.

Таким образом, из изложенного следует, что органами местного самоуправления Вихоревского муниципального образования требования, установленные правилами оценки готовности поселений к отопительному периоду, не выполнены, и контроль за готовностью единой теплоснабжающей организации к отопительному периоду не осуществлен.

Из материалов настоящего административного дела следует, что в целях реализации полномочий по организации обеспечения надежного теплоснабжения населения, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 14, пунктом 4.2 части 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пунктом 1 части 1 статьи 6 Федерального закона "О теплоснабжении", Вихоревским муниципальным образованием, от имени которого выступала администрация Вихоревского городского поселения в лице главы Вихоревского муниципального образования Пуляева Г.К., были заключены муниципальные контракты о выполнении работ по капитальному ремонту котельного и котельно-вспомогательного оборудования водогрейных котлов на котельной "Водогрейная" и работ по ремонту инженерных (тепловых) сетей, находящихся в собственности Вихоревского муниципального образования, а также вышеназванное концессионное соглашение.

Однако, указанные работы в установленные сроки ни обществом с ограниченной ответственностью "Транспортное управление", ни обществом с ограниченной ответственностью "КарелСпецСтрой" выполнены не были, а общество с ограниченной ответственностью "Тепловые сети" свои обязательства по концессионному соглашению исполняло ненадлежащим образом, а именно: температурный режим горячего водоснабжения (теплоснабжения) не соответствовал нормам действующего законодательства, отсутствовали нормативный запас топлива и аварийно-технические запасы, систематически выходили из строя котельная и вспомогательная часть оборудования котельной. За период с октября по декабрь 2016 года имелись многочисленные факты снижения температуры теплоносителя в подающем трубопроводе тепловой сети в отопительный период на 30 процентов и более по сравнению с температурным графиком системы теплоснабжения котельной "Водогрейная".

Специалистами областного государственного казенного учреждения "Центр энергоресурсосбережения" установлено, что котельная "Водогрейная" работает без водоподготовки, что привело к активизации процесса отложения солей жесткости в трубной части котлов и увеличению гидравлического сопротивления при одновременном снижении теплопроизводительности. Тепловые сети Вихоревского муниципального образования разрегулированы, установленные ранее балансировочные клапаны частично уничтожены, частично разграблены. Был проведен осмотр объектов социально-культурного назначения бюджетной сферы Вихоревского муниципального образования и рассмотрена возможность установки электрических тепловентиляционных приборов в школах и дошкольном детском учреждении.

В результате с 22 ноября 2016 года в связи со сложившейся ситуацией на котельной "Водогрейная" комиссией по чрезвычайным ситуациям и обеспечению пожарной безопасности Вихоревского городского поселения на территории Вихоревского муниципального образования введен режим функционирования "Чрезвычайная ситуация" до стабилизации обстановки на котельной "Водогрейная", а также создан межведомственный оперативный штаб (в его составе - глава Вихоревского муниципального образования Пуляев Г.К., председатель штаба). Решение об этом утверждено постановлением администрации Вихоревского городского поселения от 22 ноября 2016 года N 290.

В соответствии с указанным решением комиссии по чрезвычайным ситуациям и обеспечению пожарной безопасности Вихоревского городского поселения поводом для введения на территории Вихоревского муниципального образования режима функционирования "Чрезвычайная ситуация" послужили многочисленные аварии на предприятии обособленного подразделения "Вихоревское" общества с ограниченной ответственностью "Тепловые сети", а также снижение температуры в жилых домах и учреждениях до 10 градусов Цельсия и ниже, а именно: за период с 5 сентября 2016 года по 16 ноября 2016 года произошло 38 аварий на котельной "Водогрейная", 13 аварий на сетях горячего и холодного водоснабжений, 8 аварий на сетях канализации и 1 авария в системе углеподачи.

Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (часть 1 статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

28 ноября на заседании межведомственного оперативного штаба принято решение об ограничении подачи горячего водоснабжения в жилые дома Вихоревского муниципального образования для поддержания температуры теплоносителя на котельной "Водогрейная" до 10 декабря 2016 года (с учетом решения этого же штаба от 5 декабря 2016 года).

Вступившим в законную силу решением Братского районного суда Иркутской области от 29 декабря 2016 года установлено, что теплоснабжение населения Вихоревского муниципального образования в отопительный период 2016-2017 годов не соответствовало требованиям законодательства Российской Федерации и было организовано неэффективно, недостаточно, поскольку режим функционирования "Чрезвычайная ситуация" не отменен, в отопительный период температура сетевой воды не соответствует температурному графику системы теплоснабжения, систематически выходит из строя котельная и вспомогательная часть оборудования котельной, отсутствует нормативный запас топлива, что свидетельствует о некачественном предоставлении коммунальной услуги по теплоснабжению и ненадлежащей организации обеспечения надежного теплоснабжения населения Вихоревского муниципального образования.

Таким образом, из установленных по настоящему административному делу обстоятельств следует, что главой Вихоревского муниципального образования Пуляевым Г.К., как высшим должностным лицом Вихоревского муниципального образования и главой администрации Вихоревского городского поселения, осуществляющим руководство местной администрацией Вихоревского муниципального образования на принципах единоначалия, вопрос местного значения по организации обеспечения надежного теплоснабжения населения Вихоревского муниципального образования решен не был.

В этой связи суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что совершаемые главой Вихоревского муниципального образования Пуляевым Г.К. действия не только не привели к обеспечению надлежащего теплоснабжения населения муниципального образования, а, наоборот, повлекли нарушение прав граждан, работающих и проживающих в экстремальных природно-климатических условиях Севера, что установлено решением Братского районного суда Иркутской области от 29 декабря 2016 года.

Также из материалов настоящего административного дела следует, что Пуляевым Г.К. в пределах полномочий главы Вихоревского муниципального образования и главы администрации Вихоревского городского поселения не были приняты меры, в результате которых население Вихоревского муниципального образования было бы обеспечено надежным теплоснабжением и режим функционирования "Чрезвычайная ситуация" в Вихоревском муниципальном образовании был бы отменен, тем самым, было бы исполнено названное решение Братского районного суда Иркутской области.

Так, по информации областного государственного казенного учреждения "Аналитическая оперативная диспетчерская служба жилищно-коммунального хозяйства Иркутской области" на котельной "Водогрейная" в период с 29 декабря 2016 года по 3 мая 2017 года было зафиксировано более 70 случаев выхода из строя котлов, несколько случаев полной остановки котельной, из них два по причине нарушения подачи угля.

С 30 апреля 2017 года котельная "Водогрейная" полностью остановлена, в связи с чем, подогрев воды перестал осуществляться. Полная остановка котельной имеет существенное значение, поскольку Вихоревское муниципальное образование находится в местности, приравненной к районам Крайнего Севера, а температура наружного воздуха в период с 30 апреля по 3 мая 2017 года составляла от плюс 2 до плюс 10 градусов Цельсия, поэтому обеспечение теплом является жизненно необходимым для существования в условиях местности, приравненной к районам Крайнего Севера.

Принятие главой Вихоревского муниципального образования Пуляевым Г.К. неэффективных, недостаточных мер в области защиты населения и территории от чрезвычайной ситуации и объявление на территории поселения чрезвычайной ситуации, отсутствие сформированного в муниципальном образовании в необходимым объеме собственного аварийно-технического запаса в нарушение требований законодательства, связанных с реализацией возложенных на органы местного самоуправления полномочий, вызвали необходимость выделения из аварийно-технического запаса Иркутской области угля на сумму 16,7 млн. рублей. В целях недопущения нарушения функционирования систем жизнеобеспечения населения Вихоревского муниципального образования и устранения причин режима чрезвычайной ситуации также приняты меры к пополнению аварийно-технического запаса Иркутской области дополнительным перечнем материальных ресурсов для последующей передачи Вихоревскому муниципальному образованию. Заключено два государственных контракта на поставку двух котлов (основного и вспомогательного) на сумму 19 040,7 тыс. рублей и на поставку двух водогрейных котлов для блочно-модульных котельных Вихоревского муниципального образования на сумму 1 660,0 тыс. рублей. Также в период прохождения отопительного сезона из аварийно-технического запаса Иркутской области Вихоревскому муниципальному образованию выделены трубы, запорная арматура (задвижки, краны шаровые) и насосы на общую сумму 995,171 тыс. рублей. Для стабилизации системы теплоснабжения в Вихоревском муниципальном образовании на выполнение аварийно-восстановительных работ в котельной из областного бюджета выделено дополнительных средств на сумму 5,4 млн. рублей. Всего Вихоревскому муниципальному образованию только в 2016 году предоставлено более 61,4 млн. рублей.

Ситуация, связанная с отсутствием надежного теплоснабжения населения Вихоревского муниципального образования, продолжала сохраняться и на момент издания оспариваемого распоряжения губернатора Иркутской области "Об отрешении от должности главы Вихоревского муниципального образования".

Представленные административным ответчиком доказательства направления в командировку должностных лиц органов государственной власти Иркутской области, а также проведения оперативных совещаний, совершение иных действий по предоставлению субсидий, угля и котлового оборудования Вихоревскому муниципальному образованию свидетельствуют о принятии органами государственной власти Иркутской области комплекса мер, направленных на предотвращение угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан Вихоревского муниципального образования, которая была реальной в условиях местности, приравненной к районам Крайнего Севера, где температура воздуха опускалась в течение отопительного сезона до минус 40 градусов Цельсия, ввиду ненадлежащего исполнения главой Вихоревского муниципального образования Пуляевым Г.К. полномочий по обеспечению бесперебойного теплоснабжения и надлежащего функционирования систем жизнеобеспечения города.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что при прохождении отопительного периода 2016-2017 годов в Вихоревском муниципальном образовании сложилась критическая ситуация, которая привела к нарушению режима теплоснабжения и введению режима чрезвычайной ситуации. Принимаемые Пуляевым Г.К. меры были неэффективными, носили формальный характер и не были направлены на достижение конкретного результата. Данные меры свидетельствуют о ненадлежащем хозяйственном подходе к разрешению ситуации, приведшей к нарушению режима теплоснабжения и срыву отопительного сезона в Вихоревском муниципальном образовании.

Федеральным законом от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ Российской Федерацией ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года.

Статья 8 Европейской Хартии местного самоуправления устанавливает возможность административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при следующих условиях.

Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом.

Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.

Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

В соответствии со статьей 70 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий (статья 72 этого же федерального закона).

В силу пункта 2 части 1 статьи 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Статьей 2 Конституции Российской Федерации провозглашено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства.

Согласно части 1 статьи 17 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции Российской Федерации).

Частью 1 статьи 20 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый имеет право на жизнь.

Частями 1 и 2 статьи 21 Конституции Российской Федерации закреплено, что достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления.

Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию.

В соответствии частью 1 статьи 40 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на жилище.

Каждый имеет право на охрану здоровья (часть 1 статьи 41) Конституции Российской Федерации).

Исходя из части 1 статьи 45 и части 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации, государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции Российской Федерации не подлежат ограничению.

Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года в статье 13 предусматривает право на эффективное средство правовой защиты и провозглашает, что каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве.

Согласно перечню районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на которые распространяется действие Указов Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 года и от 26 сентября 1967 года о льготах для лиц, работающих в этих районах и местностях, утвержденному постановлением Совета Министров от 10 ноября 1967 года N 1029, Братский район Иркутской области, на территории которого образовано Вихоревское муниципальное образование со статусом городского поселения, отнесен к местностям, приравненным к районам Крайнего Севера.

Проанализировав представленные по настоящему административному делу доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о нарушении прав граждан на жизнь, в том числе на достойную жизнь, на здоровье из-за проживания в экстремальных природно-климатических условиях Севера в жилище, которое не отвечает требованиям законодательства Российской Федерации.

Отмена режима функционирования "Чрезвычайная ситуация" в Вихоревском муниципальном образовании произошла только 12 мая 2017 года, а отопительный сезон закончился 21 мая 2017 года. При этом отмена режима функционирования "Чрезвычайная ситуация" состоялась в связи с наступлением теплого периода времени года, что подтверждается материалами настоящего административного дела.

При таких обстоятельствах, учитывая сложившуюся ситуацию после вынесения решения Братского районного суда Иркутской области от 29 декабря 2016 года, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что вмешательство губернатора Иркутской области в деятельность главы Вихоревского муниципального образования, избранного на данную должность населением, не являлось чрезмерным, а было необходимым в целях защиты прав и свобод населения Вихоревского муниципального образования, поскольку граждане должны иметь возможность на эффективное средство правовой защиты в государственном органе. Степень вмешательства контролирующего органа, учитывая значимость интересов, которые он намерен защищать, является соразмерной.

Также, отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что права, свободы и законные интересы Пуляева Г.К., как избранного главы Вихоревского муниципального образования, оспариваемым правовым актом губернатора Иркутской области не нарушены, равно как и права, свободы и законные интересы жителей Вихоревского муниципального образования.

По поводу довода административного истца о форме оспариваемого правового акта Судебная коллегия административным делам Верховного Суда Российской Федерации, как и суд первой инстанции, исходит из того, что Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" форма правового акта об отрешении от должности главы муниципального образования не установлена, и одно лишь несоблюдение формы такого правового акта не может служить основанием для признания этого правого акта недействующим.

Таким образом, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, а оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционных жалобах и дополнении к апелляционной жалобе, не имеется. Данные доводы исследовались судом первой инстанции и обоснованно признаны несостоятельными, позиция Пуляева Г.К. и администрации Вихоревского городского поселения излагалась в возражениях на административный иск. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с оценкой судом данных доводов согласна. Каких-либо иных доводов, опровергающих выводы суда, в апелляционных жалобах и дополнении к апелляционной жалобе не содержится.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 25 мая 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Пуляева Г.К. и администрации Вихоревского городского поселения - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Горчакова Е.В.