Рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-членам N СМ/Rec(2017)2 "О правовом регулировании лоббистской деятельности в сфере принятия государственных решений" (принята Комитетом министров 22 марта 2017 г. на 1282-м заседании заместителей министров)

Комитет министров в соответствии со статьей 15.b Устава Совета Европы,

учитывая, что цель Совета Европы состоит в достижении бульшего единения между своими участниками, в частности, для охраны и реализации идеалов и принципов, которые являются их общим наследием,

полагая, что принятие общих правил по правовым вопросам может способствовать достижению вышеуказанной цели,

считая, что право участвовать в государственных делах является одним из демократических принципов, разделяемых всеми государствами - участниками Совета Европы,

признавая, что лоббирование может обеспечивать законный вклад в открытое государство и информированный процесс принятия государственных решений,

признавая, что рост прозрачности и ответственности при осуществлении лоббирования может укрепить общественное доверие к политическим системам,

признавая, что регулирование лоббирования может повысить его законность и добросовестность и обеспечить прозрачные нормы, в рамках которых заинтересованные лица могут участвовать в процессе принятия государственных решений,

признавая, что регулирование лоббистской деятельности не должно препятствовать рассмотрению технических рекомендаций или индивидуальных мнений в процессе принятия государственных решений,

признавая, что Европейский Суд по правам человека установил право на доступ к информации в качестве неотъемлемой части свободы выражения мнения, охраняемой статьей 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ETS N 5),

принимая во внимание Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173), Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS N 174), Рекомендацию N Rec (2000)10 Комитета министров государствам-участникам "О кодексах поведения для государственных служащих" и работу Группы государств против коррупции (GRECO),

принимая во внимание Конвенцию о защите физических лиц при автоматической обработке персональных данных (ETS N 108) и принципы защиты персональных данных, содержащиеся в ней,

напоминая Рекомендацию Парламентской Ассамблеи N 1908(2010) "Лоббирование в демократическом обществе (Европейский кодекс поведения при лоббировании)", упоминаемую в Резолюции N 1744(2010) "Внеинституциональные участники демократической системы" и Рекомендации N 2019(2013) "Коррупция как угроза верховенству права", в которой Ассамблея рекомендует, чтобы Комитет министров Совета Европы принял Европейский кодекс поведения при лоббировании,

принимая во внимание Рекомендацию Совета по принципам прозрачности и соблюдения этических норм в процессе лоббирования ОЭСР (C(2016)16),

признавая и высоко оценивая работу организаций гражданского общества и иных органов, стремящихся к повышению прозрачности в процессе лоббирования,

отмечая, что многие государства - участники Совета Европы располагают правилами, регулирующими конфликты интересов, доступ к государственным служащим и прозрачность законодательного процесса, но большинство из них не имеют подробных норм для регулирования лоббирования,

учитывая, что любое внутригосударственное регулирование лоббирования должно соответствовать национальному конституционному закону,

полагая, что существует необходимость в стимулировании принятия таких норм, основанных на общих принципах, в государствах-участниках,

рекомендует властям государств-участников:

- установить или дополнительно развить, в зависимости от ситуации, последовательные и подробные нормы в целях правового регулирования лоббистской деятельности в контексте процесса принятия государственных решений в соответствии с руководящими принципами, содержащимися в приложении к настоящей рекомендации, и с учетом их собственных внутригосударственных обстоятельств;

- обеспечить, чтобы настоящая рекомендация была переведена и получила как можно более широкое распространение, в частности, среди лоббистских групп, субъектов предпринимательской деятельности, профессиональных союзов, промышленных объединений, публичных органов, регулирующих органов, неправительственных организаций гражданского общества, политиков, научных работников.

Пояснительный меморандум
к Рекомендации N CM/Rec(2017)2 Комитета министров государствам-участникам "О правовом регулировании лоббистской деятельности в сфере принятия государственных решений"* 22 марта 2017 г.

* (* Документ подготовлен группой по подготовке докладов в сфере правового сотрудничества (GR-J) на ее встрече 16 марта 2017 г.)

Введение

1. Задачей настоящей рекомендации являются поощрение и рост прозрачности лоббистской деятельности в сфере принятия государственных решений. Она не затрагивает коммерческое лоббирование и касается всех форм лоббирования в сфере принятия государственных решений. Кроме того, предпосылка настоящей рекомендации является намного более широкой, признавая лоббирование в качестве легитимной, а никоим образом не противозаконной деятельности. Действительно, лоббирование рассматривается в качестве важной и правомерной части демократического процесса в рамках политических систем* (* "Политическая система" по определению Дэвида Истона включает четыре основных элемента. Первый представляет собой совокупность институтов, каждый из которых имеет определенные обязанности, такие как исполнительная власть, законодательная власть и государственный аппарат. Второй элемент относится к "вливаниям" в такие институты, к которым имеют отношение как политические партии, так и группы интересов. Третий элемент представляет собой "результаты", исходящие от этих институтов, в частности, государственная политика. Наконец, четвертый элемент - механизм обратной связи, в рамках которого "результаты", оказывающие социальное и экономическое воздействие на граждан, в конечном счете влияют на новые "вливания" в политическую систему. См.: David Easton. The Political System: An Inquiry into the State of Political Science. New York: Alfred A. Knopf, 1953.). Оно затрагивает деятельность всех социальных субъектов, публичных и частных. Это имеет важные последствия, поскольку означает, что рекомендация касается не только оплачиваемых профессиональных лоббистов, действующих в интересах частного бизнеса. Напротив, она охватывает деятельность гражданского общества и любого иного лица или органа, которые осуществляют лоббирование среди должностных лиц. Как указано Парламентской Ассамблеей Совета Европы, "внеинституциональные участники, включая группы интересов и давления, профсоюзы и организации потребителей являются частью демократического общества. Их лоббистская деятельность не является незаконной сама по себе и может быть полезна для функционирования демократической политической системы. Однако нерегулируемое и непрозрачное лоббирование может подрывать демократические принципы и надлежащее управление. Граждане должны знать, какие субъекты влияют на принятие политических решений_"* (* Резолюция Парламентской Ассамблеи N 2125(2016) "Прозрачность и открытость в европейских институтах".). Учитывая изложенное, определение того, что составляет лоббистскую деятельность для целей настоящей рекомендации, имеет ключевое значение для обеспечения соблюдения и содействия реализации законных прав на свободу выражения мнения в полном объеме.

2. Лоббистская деятельность выглядит расширяющейся в государствах - участниках Совета Европы, а рост коммерческого лоббирования не вызывает сомнений. Попытки лоббистов влиять на государственные субъекты могут осуществляться различными способами, включая, например, письменные контакты с отдельными должностными лицами, презентации группам должностных лиц, проекты докладов в органы государственного управления или даже телефонные звонки. Целью лоббирования может быть стремление сформировать новую государственную политику, благоприятную для конкретной группы или интереса, или, напротив, воспрепятствовать формулированию или принятию новой политики для сохранения существующего положения. Попытка влияния может быть успешной или безуспешной, при этом имеет значение само действие частных субъектов, пытающих повлиять на государственных субъектов. Четко установлено, что во всех демократических политических системах лоббисты оказывают значительное влияние на процессы формирования государственной политики и принятия государственных решений* (* См., например: Dahl R. Who Governs // Yale University Press and Baumgartner, 1961; F.R., Berry J.M., Hojnacki M., Kimball D.C. and Leech B.L. Lobbying and Policy Change, Chicago: University of Chicago Press, 2009.). Количество лоббистов, действующих в рамках политической системы, будет отличаться в разных государствах с их различной политической культурой. Значение лоббистов обусловлено их доскональным знанием внутригосударственных политических процессов и способностью применять эти знания в интересах своих клиентов или представляемых ими интересов. Кроме того, сложность решений, которые должны приниматься должностными лицами в современном демократическом государстве, с точки зрения их экономического и социального воздействия, подчас затрагивающего многие миллионы людей, часто означает, что должностные лица могут активно консультироваться с различными группами интересов или запрашивать у них материалы. В результате в обществе возникают растущая озабоченность в отношении лоббистской деятельности и желание того, чтобы работа лоббистов была прозрачной.

3. С учетом законной роли лоббирования в публичной жизни правила лоббирования должны иметь целью рост его прозрачности и подотчетности. Задачи и воздействие процесса лоббирования в сфере принятия государственных решений значительны, и это неизбежно требует регулирования, которое на настоящий момент имеется лишь в ограниченном числе государств - участников Совета Европы. Ряд авторов высказывались по теме регулирования лоббирования* (* В качестве примеров различных публикаций, посвященных регулированию лоббирования, см.: Zeller B. Regulation of Pressure Groups and Lobbyists // Annals of the American Academy of Political and Social Sciences. 1958. Vol. 319. Pp. 94-103; Stark A. Political Discourse Analysis and the Debate over Canada's Lobbying Legislation // Canadian Journal of Political Science. 1992. Vol. 25. N 3. Pp. 513-534; Bouwen P. A Theoretical and Empirical Study of Corporate Lobbying in the European Parliament, European Integration online papers (EIoP). 2003. Vol. 7. N 11; Galkowski J. Poland's Experience of developing and implementing the Act on Legislative and regulatory lobbying in: Lobbyists, Government and Public Trust Paris: OECD, 2008.), и является общепринятым мнение о том, что термин "регулирование лоббирования" касается идеи о том, что политическими системами установлены "правила", которым должны следовать лоббисты, пытаясь повлиять на должностных лиц и на характер результатов государственной политики. Данные правила повышают прозрачность лоббирования. Демократические принципы и надлежащее управление могут быть подорваны в отсутствие регулирования. В рекомендации внимание привлекается к тому факту, что регулирование лоббирования, обрисованное в рекомендации, не затрагивает коррупцию. Коррупция является преступлением и поэтому выходит за рамки сферы ее действия. Кроме того, государства - участники Совета Европы уже имеют специальные нормы в этом отношении.

4. Улучшая осведомленность граждан относительно процесса принятия государственных решений в конкретных случаях и относительно того, какие воздействия применены для влияния на окончательные результаты, повышение прозрачности и подотчетности посредством регулирования лоббирования также может способствовать в более общем смысле укреплению общественного доверия к политическим системам. Такое регулирование может укрепить легитимность политической системы, противостоять снижению общественного доверия во многих странах и даже служить основой для более широкого участия граждан в общественной жизни и принятии государственных решений. Важно отметить, что организации гражданского общества сами также работают над повышением прозрачности в лоббистской деятельности* (* Недавний анализ организации "Трансперенси интернешнл" см. в докладе "Регулирование лоббирования в Европе" (2015 год). Другим примером организации, которая призывает к повышению прозрачности в лоббировании, является "Альтер ЕС", чье письмо в Европейскую комиссию в мае 2015 года также свидетельствует о наличии множества групп, призывающих к полной прозрачности.).

5. Регулирование лоббирования также может обеспечивать более справедливые условия для всех заинтересованных лиц. Хотя это необязательно означает, что все лоббисты будут иметь равное влияние в процессе формирования политик, раскрытие информации о лоббистской деятельности обеспечивает, что все субъекты, от граждан до заинтересованных лиц, политиков и гражданских служащих, в равной степени осведомлены о том, кто, кого и на какую тему лоббирует, когда формируется государственная политика. Это сделает политических игроков еще более ответственными.

6. Рекомендация дополняет Принципы прозрачности и соблюдения этических норм в процессе лоббирования ОЭСР, первый из которых предусматривает, что "государства обеспечивают справедливые условия путем предоставления всем заинтересованным лицам справедливого и равного доступа к разработке и реализации государственной политики". Второй принцип также устанавливает, что "руководства по лоббированию должны решать проблемы в области управления, связанные с лоббистскими практиками, и учитывать общественно-политический и административный контексты"* (* ОЭСР. 2013, "Прозрачность и соблюдение этических норм в процессе лоббирования", полный перечень 10 принципов на стр. 3-5.).

7. В 2010 году Парламентская Ассамблея Совета Европы призвала к "честному лоббированию_ чтобы улучшить публичный имидж лиц, занимающихся этой деятельностью"* (* Рекомендация Парламентской Ассамблеи N 1908(2010): "Лоббирование в демократическом обществе (Европейский кодекс поведения при лоббировании)".). В то же время она призвала Комитет министров разработать Европейский кодекс поведения при лоббировании, который должен предусматривать, что "должны быть введены правила, применимые к_ участникам групп давления и представителям бизнеса, включая принцип потенциальных конфликтов интересов". Настоящая рекомендация является реакцией Комитета министров на данный призыв.

8. Рекомендация адресована государствам - участникам Совета Европы и определяет принципы, касающиеся надлежащей общей сферы действия национального регулирования, участия в общественной жизни, прозрачности, реестров лоббистов, этичного поведения лоббистов, санкций, добросовестности в публичном секторе и контрольных механизмов. К сфере компетенции государств-участников относится решение о том, как наилучшим образом применить эти принципы с учетом их конкретного национального контекста и обстоятельств.

9. Рекомендация была подготовлена Европейским комитетом по правовому сотрудничеству (далее - CDCJ) по запросу Комитета министров Совета Европы. Эта работа включала консультации с соответствующими заинтересованными представителями групп лоббистов, регуляторов и гражданского общества, результаты которых были рассмотрены CDCJ до завершения его работы и представления рекомендации Комитету министров для утверждения. Данные консультации включали два элемента. Во-первых, письменные консультации с более чем 500 лицами из 24 государств - участников Совета Европы, от которых были получены ответы с обширным географическим разбросом, включая представителей национальных отделений организации "Трансперенси интернешнл" (Transparency International), лоббистов, профсоюзов и производственных объединений, ученых, регулятивных органов и неправительственных организаций гражданского общества. Во-вторых, CDCJ провел однодневное слушание представителей 12 ключевых действующих лиц из среды гражданского общества, бизнеса, лоббистов и государственных органов. Встреча прошла в г. Страсбурге 14 июня 2016 г. Это мероприятие позволило ключевым заинтересованным лицам обменяться мнениями и опытом в этой сфере и внести вклад в разработку настоящей рекомендации.

Определения

Лоббирование

10. Отсутствует общепризнанное определение лоббирования. Франк Р. Баумгартнер и Бет Л. Лич отмечали, что "понятие "лоббирование" редко используется дважды в одинаковом значении исследователями данной темы"* (* Frank R., Baumgartner and Beth L. Leech. Basic Interests: The Importance of Groups on Politics and in Political Science. Princeton, NJ: Princeton University Press. 1998, 33.). Они определяют лоббирование как "попытку повлиять на политический процесс"* (* Op. cit., 34.), тогда как Э. Дж. Ноунс утверждает, что "лоббирование - это усилия, призванные повлиять на то, что делает правительство"* (* A.J. Nownes. Total Lobbying: What Lobbyists Want (and How They Try to Get It) // Cambridge: Cambridge University Press. 2006, 5.).

11. Термин "лоббирование" понимается в данной рекомендации как продвижение конкретных интересов путем контактов с должностным лицом в рамках структурированной и организованной деятельности, направленной на влияние на процесс принятия государственных решений. Конкретный интерес может представлять собой "частный" интерес, такой как интерес корпорации, которая может желать увидеть свои политические предпочтения отраженными в законодательстве. В качестве альтернативы конкретный интерес может представлять проблему более "публичного" характера, например, что касается природоохранных вопросов. "Структурированная и организованная деятельность" может пониматься как намеренная, спланированная, упорядоченная или скоординированная стратегия, которую реализуют лоббисты с целью влиять на политику и продвигать свою политическую позицию обычно при поддержке инфраструктурного или организационного аппарата. Именно данный элемент принципиально отличает лоббирование от иных актов влияния или попыток влияния. Даже если такие акты могут касаться процесса принятия государственных решений, они отличаются от лоббирования, поскольку носят изолированный, неструктурированный и/или спонтанный характер, иными словами, они не являются частью заранее определенного плана.

12. Важно отметить, что настоящая рекомендация сфокусирована на действиях, составляющих лоббистскую деятельность, а не на личности того, кто может быть лоббистом. Это означает, что охвачены как коммерческие лоббисты, так и организации гражданского общества, осуществляющие лоббирование в общественных интересах, что иллюстрирует следующий пример строительства автомагистрали: в этом случае государственные органы, вероятно, будут подвергаться давлению как со стороны бизнеса, так и со стороны гражданского общества. Лоббистами со стороны бизнеса могут являться строительные компании, желающие получить строительный подряд, и представители местного бизнеса, которые получат выгоду от освоения территории. Обе эти бизнес-структуры будут осуществлять лоббирование в пользу строительства дороги в их собственных экономических интересах. Организации гражданского общества, с другой стороны, могут включать две противостоящие друг другу группы. Во-первых, местные жители, которые могут выиграть от улучшения транспортных связей и, таким образом, будут осуществлять лоббирование в пользу строительного проекта. Во-вторых, природоохранные организации, обеспокоенные воздействием на окружающую среду или дикую природу, которые могут лоббировать интересы против проекта. Во всех этих случаях и компании, и организации гражданского общества будут стремиться повлиять на процесс принятия решения, даже хотя целью компаний будет повышение их доходов, в то время как субъекты, связанные с гражданским обществом, будут защищать публичные или частные интересы.

13. Лоббирование может иметь множество форм. Некоторые их примеры приведены ниже:

- предложение консультаций или демонстрация презентаций должностным лицам на разовой или регулярной основе;

- представление докладов должностным лицам, в которых описаны конкретные подробности предлагаемой политики;

- осуществление неформальных контактов с политиками или государственными служащими (например, приглашения на обед, незапланированные визиты, телефонные звонки);

- направление адресных сообщений через социальные сети или направление иным способом запрошенных или незапрашиваемых сведений или документов;

- участие в публичных (открытых) или ограниченных (закрытых) консультациях;

- участие в официальных консультациях посредством институциализированных каналов;

- участие в заседаниях, например, парламентских комитетов;

- участие в делегации или конференции.

Лоббист

14. Общепринятое определение понятия "лоббист" отсутствует. Ученые, например, K.Г. Хантер и другие, утверждают, что лоббистом является лицо, которые пытается повлиять на деятельность законодателя"* (* См.: K.G. Hunter, L.A. Wilson and G.G. Brunk. Societal Complexity and Interest-Group Lobbying in the American States // The Journal of Politics. 1991. Vol. 53. N 2. 490.), в то время как Радж Чари, Джон Хоган и Гари Мерфи определяют лоббистов как "отдельных лиц или группы, имеющие различные конкретные интересы, которые стремятся повлиять на решения на политическом уровне"* (* Raj Chari, John Hogan and Gary Murphy. Regulating Lobbying a Global Comparison // Manchester: Manchester University Press, 2012, 4.).

15. Термин "лоббист" понимается в данной рекомендации как любое физическое или юридическое лицо, участвующее в лоббировании при принятии государственных решений. Это определение охватывает лоббистскую деятельность в частных, публичных или коллективных целях, платную или бесплатную, как это определено организацией "Трансперенси интернешнл" в ее международных стандартах по регулированию лоббирования* (* "Трансперенси интернешнл". Международные стандарты по регулированию лоббирования: в сторону роста прозрачности, добросовестности и участия.).

Существует несчетное множество лоббистов и интересов, отстаиваемых ими. Часто встречающимися примерами являются лоббист-консультант, действующий от имени третьего лица, которое стремится к росту либерализации телекоммуникационного сектора, корпорация (при поддержке "штатного" лоббиста), которая непосредственно лоббирует уменьшение корпоративных налоговых ставок, фермерское объединение, лоббирующее предоставление максимальных субсидий для сельскохозяйственных товаров, или природоохранная группа, лоббирующая принятие законодательства, ограничивающего выбросы углерода.

16. Следует отметить, что в некоторых случаях публичные корпорации, такие как энергетические и топливные компании, авиакомпании, которые полностью или частично находятся в собственности государства, также могут быть вовлечены в лоббирование при принятии государственных решений, например, касающихся инициатив по либерализации в секторе или одобрения слияний и поглощений. К компетенции каждого государства будет относиться определение того, необходимо ли распространять на эти интересы национальное правовое регулирование лоббирования.

Процесс принятия государственных решений

17. Термин "процесс принятия государственных решений" в рекомендации означает любое решение, принимаемое законодательной или исполнительной ветвями власти. В этом контексте исполнительная ветвь власти включает не только правительство, но и отдельных министров, а также региональные и местные органы. Процесс принятия государственных решений, который обычно является объектом лоббирования, включает, в частности:

- разработку любой законодательной инициативы;

- введение, изменение, принятие или отмену закона или подзаконного акта;

- разработку или изменение стратегической программы;

- предоставление или прекращение контракта, гранта, лицензии, пожертвования или иного преимущества (например, финансового или натурального, такого как выдвижение для назначения на государственную должность).

18. Лоббирование может осуществляться в любой области политики, в которой принимаются государственные решения. Эти решения могут приниматься на национальном, региональном или местном уровне, и лоббирование может быть направлено на различные должностные лица. На местном уровне, например, может возникать необходимость в формировании важных политик в отношении землеустройства или зонирования.

Должностное лицо

19. Для целей настоящей рекомендации термин "должностное лицо" означает любое лицо, осуществляющее государственную функцию, избранное, нанятое или иным образом замещающее должность. Это широкая группа, включающая служащих исполнительной ветви власти, членов парламента или законодательного собрания, государственных служащих и советников, избранных должностных лиц (которые являются лицами, определяющими политику, хотя и не имеющими статуса государственных служащих).

Правовое регулирование

20. К компетенции каждого государства-участника относится определение подходящего типа схемы и законодательного подхода к регулированию лоббистской деятельности в свете их конкретного национального контекста и обстоятельств.

21. Схемы "законодательного регулирования" включают нормы, предусмотренные законодательством, которые являются обязательными для лоббистов и, если необходимо, для должностных лиц, которые контактируют с ними. Такие системы включают санкции на случай нарушения норм, носящие административный или уголовно-правовой характер и способные варьироваться от предупреждений до штрафов и, возможно, до лишения свободы в некоторых случаях. Для государств, которые ввели регулирование лоббирования, нормой являются схемы законодательного регулирования.

22. Схемы "саморегулирования" позволяют лоббистам регулировать свое поведение и предусматривать санкции. Угроза санкций, налагаемых на членов объединений, содействует соблюдению таких схем. Кодексы поведения, принимаемые объединениями профессиональных лоббистов, являются типичной чертой политических систем, которые не избрали регулятивную схему. Санкции в рамках схемы саморегулирования в целом будут носить менее суровый характер, чем санкции в рамках законодательной схемы, и могут принимать форму ограничений на занятие профессиональной деятельностью или исключения из профессионального объединения.

23. На практике в большинстве государств имеет место комбинация обоих типов с разнообразным сочетанием законодательного и добровольного регулирования. Даже схемы с высоким содержанием регулятивных компонентов обычно включают некоторые добровольные компоненты. Это разнообразие иллюстрируется разнообразным подходом кодексов поведения в различных национальных схемах, как можно видеть в следующих примерах:

- в Соединенном Королевстве существует комбинация законодательного регулирования* (* Закон о прозрачности лоббирования, внепартийной агитации и управления профессиональными союзами (2014 год).) и саморегулирования в отношении лоббирования. Имеются три саморегулируемых органа для профессионалов в области публичной политики: Ассоциация профессиональных политических консультантов (APPC), Ассоциация консультантов по связям с общественностью (PRCA) и Сертифицированный институт по связям с общественностью, - в которые входят консультанты, торговые объединения, штатные команды по публичной политике и связям с общественностью и индивидуальные лоббисты;

- в Германии, с одной стороны, существует регулятивная схема лоббистской деятельности в отношении федерального парламента. С другой стороны, профессиональные ассоциации ввели в действие на уровне страны добровольные кодексы поведения для лоббистов ("Дойче гезелльшафт фюр политикбератунг" (Германская ассоциация политических консультантов)), предполагающие, что лоббирование является существенной частью взаимодействия между гражданами и их правительством, и необходимо, чтобы оно было открытым и прозрачным.

Соответственно, она требует, чтобы все ее члены обязались соблюдать ее кодекс поведения* (* Информацию о Германской ассоциации политических консультантов см.: http://www.degepol.de/eng/);

- в Австрии, чтобы стимулировать лоббистов поддерживать этические ценности, основные стандарты предусмотрены законом, и лоббисты обязаны включать эти стандарты в свой кодекс поведения;

- в Литве законодательное регулирование охватывает все нормы, посвященные лоббированию, включая необходимость принятия и содержание кодексов поведения* (* См. статью 13(1)(4) Закона Литвы о лоббировании.).

24. Регулирование лоббирования государственным законом может отражать один из двух подходов. Первый подход заключается в наличии специального законодательства о лоббировании, такого как закон о лоббировании (см., например, "бывшую югославскую республику Македония"). Второй подход представляет собой ненацеленное регулирование, рассеянное по относимым законам. Например, нормы о конфликтах интересов содержатся в законодательстве о государственных служащих, парламентский регламент включает реестр лоббистов, а правила министерств регулируют контакты между правительственными чиновниками и лоббистами. Кроме того, положения, имеющие отношение к регулированию лоббирования, могут существовать на четырех уровнях: на конституционном уровне, например, в виде норм о деятельности, несовместимой со служебными обязанностями (Черногория), или о прозрачности законодательного процесса (Германия); на подконституционном уровне в виде официальных законов, например, законов в сфере государственной службы о конфликтах интересов (Польша); на уровне саморегулирования государственных органов, таких как парламентский регламент (Франция, Германия) или постановления правительства для министерств (Венгрия); на уровне норм, исходящих от правительственных агентств, например, кодекс поведения, принятый антикоррупционной комиссией (Черногория). С точки зрения властей власти, регулирование может охватывать все сектора, или может существовать специальное регулирование для различных секторов, например, исполнительных (Венгрия) или законодательных органов (Франция)* (* См. Закон Франции о прозрачности, борьбе с коррупцией и экономической модернизации, принятый 8 ноября 2016 г., который распространяется на все государственные органы.).

A. Задача правового регулирования

Принцип 1

25. Основной целью настоящей рекомендации является повышение прозрачности в лоббировании. Она признает легитимность лоббирования, но также и необходимость обеспечивать, чтобы, насколько это возможно, оно не осуществлялось "за закрытыми дверями". "Прозрачность" позволит общественности отслеживать контакты и коммуникации между лоббистами и должностными лицами и их участие в процессе принятия государственных решений. В результате все интересы, оказавшие влияние на исход процесса, должны быть ясно распознаваемыми. Прозрачность не только повышает отзывчивость должностных лиц к общественным нуждам, но и помогает предотвратить злоупотребления и бороться с коррупцией. Основным косвенным преимуществом прозрачности являются улучшение демократического качества жизни и равный доступ к процессу принятия государственных решений. Чем более вовлечены граждане, тем более вероятно, что они будут признавать легитимность государственных институтов. Обязательный реестр (описанный в части E) в совокупности с раскрытием информации (описанным в части D) являются основными инструментами для достижения прозрачности лоббистской деятельности. Совместно они представляют собой краеугольный камень данной рекомендации.

B. Деятельность, подлежащая правовому регулированию

Принцип 2

26. Принцип 2 раскрывает три категории лиц или организаций, участвующих в лоббировании, деятельность которых должна быть охвачена правовым регулированием, а именно лоббисты-консультанты, штатные лоббисты и организации, представляющие профессиональные или отраслевые интересы. Примеры того, что могут собой представлять эти категории, приведены ниже.

A. Лоббисты-консультанты действуют от имени третьего лица и получают от него плату. К третьим лицам, привлекающим консультантов, относятся, например, корпорации, профессиональные объединения и неправительственные организации. В некоторых случаях лоббист-консультант может отказываться от своего вознаграждения, например, в целях благотворительности, но любое лоббирование, которое может осуществляться от имени благотворительных организаций, все равно должно подлежать регулированию.

B. Штатные лоббисты действуют от имени своего работодателя или организации. Типичным примером являются корпорации, у которых имеются отделы по связям с общественностью и представители по публичной политике. Неправительственные организации, а также организации гражданского общества, также могут иметь штатных лоббистов из числа персонала или волонтеров, задачи которых могут быть разовыми или структурными в зависимости от объема и характера лоббистской деятельности организации.

С. Организации или органы, представляющие профессиональные объединения или иные отраслевые интересы, также участвуют в лоббировании для защиты или продвижения таких интересов. Эти организации включают профсоюзы, организации работодателей, а также неправительственные организации и, в более общем смысле, гражданское общество, включая профессиональные сообщества.

27. Данные три категории, упомянутые в настоящей рекомендации, охватывают подавляющее большинство различных типов лоббистов, если не все эти типы, и отражают широкий спектр их деятельности в демократических обществах, в том числе:

- профессиональные консалтинговые компании, юридические фирмы, самозанятые консультанты;

- штатные лоббисты, торговые, предпринимательские и профессиональные объединения;

- неправительственные организации и организации гражданского общества (такие как правозащитные группы и природоохранные группы);

- экспертно-аналитические центры, исследовательские и научные учреждения;

- организации, представляющие религиозные институты* (* Объединенный реестр прозрачности Европейского союза.).

Принцип 3

28. Государства-участники могут принять решение об исключении из сферы регулирования определенных категорий лоббистской деятельности при условии, что они ясно определены и это является оправданным. Недавний закон Ирландии о лоббировании дает такой пример: он не распространяется на лоббирование, осуществляемое другим государством, Европейским союзом и ООН или от их имени, а также на обращения в целях запроса фактической информации или обращения, связанные с вопросами безопасности* (* См. статью 5.5 Закона о регулировании лоббирования.). В Австрии, как и в Австралии, Канаде и Соединенных Штатах Америки регулирование лоббирования также не распространяется на дипломатическую и консульскую деятельность (то есть на контакты от имени правительства иной страны).

29. Исключения должны быть четко предусмотрены, поскольку в противном случае лоббисты и/или должностные лица могут злоупотреблять исключениями. Например, в ряде государств имеется исключение, предусматривающее, что приглашение со стороны правительства обращаться к должностным лицам не рассматривается в качестве лоббирования, и соответствующее лицо, таким образом, не должно включаться в реестр. Если такое лицо злоупотребляет исключением, пользуясь приглашением обращаться к должностному лицу и используя эту возможность, чтобы также продвинуть свою программу действий, то соображения, лежащие в основе исключения, подрываются, и фактический акт лоббирования остается скрытым под видом контакта с должностным лицом, не подлежащим регулированию* (* Такая ситуация наблюдалась, например, в Канаде, где имелось множество лоббистов на федеральном уровне, которые заявляли, что им не нужно регистрироваться, так как законы 1989 и 1995 годов предусматривали, что только лоббисты, "стремящиеся к влиянию", подлежат включению в реестр, а те, у которых правительство запрашивает информацию, не обязаны это делать. В этом отношении имелась очевидная лазейка для лоббистов, позволяющая говорить, что правительство "запрашивало" у них информацию, когда принималось решение, таким образом, лоббисты могли утверждать, что они не стремились оказывать влияние сами по себе. В результате Закон N C-15 закрыл эту лазейку, установив, что все формы контактов, инициированные или нет правительством, требуют регистрации всеми лоббистами.).

C. Свобода выражения мнения, политической деятельности и участия в общественной жизни

Принцип 4

30. Основополагающее значение имеет тот факт, что регулирование не должно каким бы то ни было образом, в какой бы то ни было форме или манере вмешиваться в право гражданина, взятого отдельно или выступающего как часть коллектива, выражать свои мнения и обращаться к должностным лицам, в органы или учреждения. Данное право также включает право агитации за политические изменения в законодательстве, политике или практике (а также право агитации за сохранение существующего положения). Это должно быть прямо предусмотрено правилами, регулирующими лоббирование. В противном случае может иметь место сдерживание людей от осуществления своих демократических прав на выражение мнения и участие в политической жизни государства из-за опасения, что это запрещено нормами о лоббировании. Если такие права прямо не защищаются законодательством, то потенциально это может подорвать деятельность гражданского общества и, в более общем смысле, демократический диалог и обмен мнениями по важным вопросам.

D. Прозрачность

Принцип 5

31. Раскрытие информации о лоббистской деятельности имеет фундаментальное значение. Оно обеспечивает прозрачность процесса принятия решений. Своевременное раскрытие данных о лоббировании имеет критическое значение для того, чтобы сделать возможным значимый общественный контроль и вмешательство. Эта информация должна быть легкодоступной. Государства-участники вправе самостоятельно определить, кто несет бремя раскрытия информации, связанной с лоббированием. Государства-участники также по своему усмотрению избирают те методы, которые они считают наиболее эффективными и подходящими в их национальном контексте и обстоятельствах. Хотя Принцип 5 не определяет различные способы, которыми деятельность лоббистов может быть сделана прозрачной для общественности, они, возможно, так же важны, как и реестр лоббистов (часть E).

32. Раскрытие информации может осуществляться несколькими способами в зависимости от конкретного процесса и предмета, а также от политической культуры и традиций. Они включают, например, установление "законодательных следов", которые отражают все внешние вмешательства в разработку и принятие нового законодательства, "открытые дневники" должностных лиц, реестры лоббистов, регулярную отчетность лоббистов и публикацию, как правило, на официальных веб-сайтах, сведений обо всех коммуникациях, полученных государственными органами в отношении конкретного процесса принятия решения. В Германии, например, Министерство юстиции и защиты потребителей публикует все заявления, полученные в процессе публичных консультаций относительно законопроектов. В Австрии все заявления, полученные в процессе публичных консультаций относительно законопроектов, публикуются на веб-сайте Парламента Австрии. Не все эти инструменты или механизмы необходимо отражать в правилах лоббирования, хотя данные правила могут предоставлять возможность напомнить об их важности и при необходимости разъяснить, как они должны работать.

Принцип 6

33. Большинство регулятивных систем предусматривают стандартную информацию, которая подлежит раскрытию государственным органом или лоббистом. Государства-участники могут вводить более высокие уровни раскрытия в случаях, когда предмет процесса принятия решений признается имеющим существенное значение. И наоборот, если предмет процесса принятия государственных решений рассматривается как незначительный или второстепенный, с точки зрения, например, сферы его применения (количества затронутых лиц) или экономического масштаба, уровни раскрытия могут быть ниже. То же самое может быть верно для определенной лоббистской деятельности, такой как общественные слушания или открытые письма законодателю, которые сами по себе являются прозрачными и могут не требовать дополнительного раскрытия. Соразмерное регулирование должно быть разработано, в частности, для добровольного и некоммерческого лоббирования.

34. Ссылка на конституционные гарантии принимается во внимание в некоторых политических системах, например, в Германии, которые установили гарантированные конституцией каналы или "связи" для коммуникаций между членами парламента и их избирателями без государственного вмешательства* (* Основной закон Германии о независимом мандате членов парламента защищает конфиденциальность контактов между членами парламента и их партией, объединениями и "неорганизованными гражданами", в частности, в их собственном избирательном округе. В отношении Германии см. статью 47 Основного закона и http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/201 3/09/rs20130917_2bvr243610en.html, §§ 91-99.). Задачей указанных гарантий является укрепление демократических связей между парламентариями и населением избирательных округов, интересы которого они представляют, путем защиты конфиденциальности информации, которой они обмениваются. По тем же причинам, которые названы в связи с Принципом 4 (о свободе выражения мнения), важно, чтобы правила лоббирования не подрывали косвенно демократический канал коммуникаций между избирателями и их представителями.

E. Государственные реестры лоббистов

Принцип 7

35. Реестр лоббистов должен вестись государственными органами. В рамках схемы саморегулирования государство-участник может также наделить определенного частного субъекта обязанностями и ответственностью в отношении реестра лоббистов. Принцип 7 использует множественное число "органы" или "субъекты" с целью отразить реальность различных политических систем. Он не предполагает, что они обязаны вести отдельные реестры. В федеративных системах (Соединенные Штаты Америки, Канада и Австралия) реестры существуют как на федеральном уровне, так и на уровне штата или провинции. Это означает, что лоббист, который осуществляет лоббирование по вопросу федерального значения на уровне федерации, обязан зарегистрироваться в компетентном федеральном органе и, аналогично, в органе штата или провинции, если речь идет о вопросе на уровне штата или провинции. В унитарных государствах, таких как Соединенное Королевство, предусмотренный законом реестр был учрежден Правительством Соединенного Королевства. Автономные администрации могут создавать собственные реестры лоббистов, и Шотландия приняла для этого законодательство в апреле 2016 года. Некоторые государства (например, Ирландия) также решили требовать единой регистрации для лоббирования независимо от того, направлено ли оно на центральное правительство, местные органы или членов Европейского парламента от страны. Важно иметь как можно меньшее количество реестров как в интересах лоббистов, так и в интересах лиц, которые желают к ним обратиться.

36. Государства-участники могут решать, какие категории лоббистов подлежат регистрации, и европейский опыт отражает разнообразие имеющихся моделей. Например, возвращаясь к категориям, выделенным в Принципе 2, в Соединенном Королевстве и Литве лишь определенные категории консультантов подлежат регистрации. В Ирландии подлежат регистрации различные категории консультантов, штатные корпоративные лоббисты, неправительственные организации или организации гражданского общества, а также добровольные организации. В Германии реестр Бундестага является добровольным и предусмотрены меры стимулирования регистрации (такие как возможность лиц, включенных в реестр, быть приглашенными на слушания), но лишь объединения могут регистрироваться. В случае Польши любое лицо (включая профессионального лоббиста), желающее участвовать в разработке законодательства, обязано декларировать свой интерес в форме, предусмотренной законом. Профессиональное лоббирование (то есть от имени третьего лица за вознаграждение) может осуществляться только после регистрации, носящей декларативный характер. Лоббист несет ответственность за поддержание в актуальном состоянии информации в реестре. Любой государственный институт обязан публиковать годовой отчет о профессиональном лоббировании в отношении этого института.

Принцип 8

37. Во всех политических системах, где лоббисты подлежат регистрации, такие субъекты несут ответственность за обеспечение точности и актуальности информации в реестре, уведомляя компетентный регистрационный орган о любых изменениях, внесенных в их регистрацию. Периодичность осуществления перерегистрации может отличаться в зависимости от юрисдикции (и, возможно, от типа лоббиста). В Соединенных Штатах Америки лоббист должен зарегистрироваться (у секретаря Сената и клерка Палаты представителей) и затем подавать раз в полугодие отчеты о раскрытии информации. В Литве регистрация лоббиста (который обязан подавать ежегодный отчет о лоббистской деятельности) является однократным актом и действует до приостановления или прекращения лоббистской деятельности. Пример хорошей практики в части регистрации можно видеть в Ирландии, где действует упрощенный, удобный в использовании процесс регистрации* (* См.: https://www.lobbying.ie/umbraco/Surface/AccountSurface/Register). Согласно Закону Австрии о лоббировании лоббист обязан информировать реестр об изменении зарегистрированных данных в течение трех недель. Даже хотя лоббисты несут ответственность за регистрацию и поддержание актуальности информации, государственный орган, ответственный за контроль реестра, также должен иметь возможность проверять точность информации (см. Принципы 18 и 19).

Принцип 9

38. Исходя из того, что основной задачей реестра лоббистов является обеспечение прозрачности, в отношении субъектов, стремящихся влиять на должностных лиц, реестр должен быть легко доступен общественности и удобен для пользователя. Действующая система в Ирландии является примером хорошей практики в этом отношении: она предоставляет общественности бесплатный онлайн-доступ к базе данных о регистрациях с возможностью осуществления поиска и позволяет пользователям с применением подробных запросов искать, кто и в отношении каких должностных осуществляет лоббирование* (* См.: https://www.lobbying.ie/).

Принцип 10

39. Обработка персональных данных из реестра должна соответствовать применимым стандартам по защите персональных данных. В этом отношении важно отметить Конвенцию Совета Европы о защите физических лиц при автоматической обработке персональных данных (CETS N 108) и относимые правовые документы Европейского союза.

Принцип 11

40. Принцип 11 касается информации, которая должна как минимум систематически вноситься в реестр. Данная информация предоставляется лоббистом в момент регистрации и затем при необходимости обновляется. Эта информация может включать:

а) имя и контактные данные лоббиста:

- имя лоббиста;

- контактные данные (адрес, телефон и интернет-сайт лоббиста);

- корпоративное обозначение;

- правовая форма;

- регистрационный номер;

- сферы деятельности (включая при необходимости описание бизнеса или деятельности лоббиста);

b) предмет лоббистской деятельности:

- предмет контактов и коммуникаций при лоббировании (то есть подробности относительно целевых сфер государственной политики или законодательства);

- представляемые или продвигаемые интересы;

- государственный департамент и, если необходимо, соответствующее должностное лицо (то есть должность, а не человека), с которым осуществляются контакты;

с) личность клиента или работодателя, если применимо:

- личность клиента или работодателя, чьи интересы представляет лоббист (включая в случае независимых лоббистов-консультантов контактные данные организаций, в которых они работают).

41. Реестры могут быть организованы различными способами. Примеры демонстрируют разграничение лоббистов по типам, как это можно видеть в Объединенном реестре прозрачности Европейского союза (то есть разграничение лоббистов-консультантов, штатных лоббистов и неправительственных организаций в реестре), или по области государственной политики, на которую лоббист намеревается оказывать влияние, в соответствии с данными, предоставленными лоббистами при регистрации.

Принцип 12

42. Государства-участники призваны рассмотреть вопрос о том, должна ли требоваться дополнительная информация при регистрации лоббистов. Например:

- указание количества лоббистов, работающих в фирме, в случае лоббистов-консультантов;

- указание имени бывших должностных лиц (то есть политиков или государственных служащих, работавших на государство), в настоящее время работающих в качестве лоббистов в организации, особенно в случае, когда действуют "периоды охлаждения" или положения о "вращающейся двери" (см. Принцип 17);

- предоставление финансовой информации об объеме и цене контрактов на лоббирование в отношении лоббистов-консультантов или декларирование издержек на лоббирование в случае штатных лоббистов.

43. Австрия является примером государства, требующего указания финансовой информации в реестре лоббистов. Лоббисты должны указать в течение девяти месяцев после завершения каждого финансового года объем их лоббистской деятельности и количество лоббирований. В отношении штатных лоббистов работодатель должен указать, превысили ли издержки на лоббистскую деятельность в предыдущем финансовом году 100 000 евро. Организации или органы (см. Принцип 2(c)) должны указывать издержки на представление их соответствующих профессиональных интересов.

Принцип 13

44. Принцип 13 является исключением и затрагивает только те государства, в которых имеются сложившиеся традиции эффективного открытого правительства, поддерживаемые относимыми политиками и политической культурой открытости в государственных делах. В этих государствах закон будет регулировать и облегчать доступ к информации, принадлежащей государственным административным органам, и любое лицо сможет получить доступ к данной информации. Для этой цели будут существовать правила, касающиеся ведения официальной документации, и в большинстве случаев органы государства будут обязаны регистрировать входящую и исходящую корреспонденцию и документы. В этих государствах реестр лоббистов может играть меньшую роль в достижении цели прозрачности в отношении внешних влияний на процесс принятия государственных решений. Реестр все же может служить для того, чтобы предоставлять общественности информацию о существовании конкретных лоббистов, действующих в определенных сферах. Однако фокус политической системы открытого правительства будет сосредоточен на раскрытии "следов" конкретного процесса принятия государственных решений, а не на простом обозначении активных лоббистов. В этом контексте следует напомнить, что с точки зрения настоящей рекомендации реестр и раскрытие информации являются дополняющими друг друга принципами, когда сильные качества одного компенсируют слабость другого.

F. Стандарты этического поведения лоббистов

Принцип 14

45. Принцип 14 устанавливает четыре основных принципа этического поведения лоббистов (открытость, прозрачность, честность и добросовестность). Эти принципы совместно с примерами конкретного поведения, о которых идет речь в параграфе, являются типичными профессиональными ценностями. Конкретно в связи с лоббированием они отражают Сообщение Европейского комиссии от 27 мая 2008 г., озаглавленное "Основы отношений с представителями интересов (реестр и кодекс поведения) (SEC(2008)1926)"* (* См.: COM(2008)323, final.), в котором также указано на ожидание того, что такие лица будут "применять принципы открытости, прозрачности, честности и добросовестности, как правомерно ожидают от них граждане и иные заинтересованные лица". В отношении конфликта интересов Принцип 14 направлен на исключение конфликтов интересов между лоббистом и должностным лицом, с которым он или она поддерживает контакт или коммуникацию. Данный принцип также направлен на обеспечение того, чтобы лоббисты избегали конфликтов со своим клиентом или работодателем.

G. Санкции

Принцип 15

46. Чтобы укрепить общественное доверие к демократическому функционированию органов управления, регулирование лоббирования должно быть эффективным. Для этого правовые нормы должны содержать эффективные, пропорциональные и оказывающие сдерживающее воздействие санкции уголовного или неуголовного характера. Государства-участники определят подходящий тип механизма реагирования на правонарушения в свете их конкретного национального контекста и обстоятельств. Примеры правонарушений включают уклонение от регистрации до контактов с должностными лицами или предоставление ложной или вводящей в заблуждение информации при регистрации.

47. В государствах, регулирующих лоббирование, наиболее распространенными формами санкций являются штрафы, исключение из реестра и/или утрата привилегированного доступа, а также лишение свободы.

Штрафы

Профессиональная лоббистская деятельность, нарушающая относимый закон о лоббировании, наказывается штрафом до 60 000 евро в Австрии и до 16 000 евро в Польше, в зависимости от тяжести правонарушения. В Соединенных Штатах Америки должностные лица Конгресса США информируют прокуратуру США (округ Колумбия) о нарушениях правил лоббирования, допущенных в любой из двух законодательных палат. Прокуратура может поддержать обвинение и просить о назначении штрафа в размере до 50 000 долларов США. Помимо штрафов в отношении физических лиц во Франции могут налагаться штрафы в размере до 1% оборота на юридических лиц* (* См. Закон Франции о прозрачности, борьбе с коррупцией и экономической модернизации.).

Исключение из реестра и/или утрата привилегированного доступа

В Австрии регистрирующий орган в качестве санкции может принять решение об исключении лоббиста из государственного реестра в случае серьезного несоблюдения правил лоббирования.

Лишение свободы

В Ирландии несоблюдение правил лоббирования наказывается штрафом в размере до 2 500 евро или лишением свободы на срок до двух лет. В Канаде на федеральном уровне нарушения правил лоббирования наказываются лишением свободы на срок от шести месяцев до двух лет. В Соединенных Штатах Америки лоббист может быть приговорен к лишению свободы на срок до пяти лет за заведомое и умышленное уклонение от раскрытия информации в полном объеме.

H. Добросовестность в государственном секторе

Принцип 16

48. Внутригосударственные обстоятельства, имеющие значение с точки зрения Принципа 16, включают, в частности, национальную правовую основу в целях предотвращения коррупции и упрочения добросовестности. Данный принцип напоминает о необходимости установить национальные стандарты добросовестности в государственном секторе и предоставляет государствам-участникам свободу усмотрения при определении подходящих мер. Они могут включать обеспечение того, чтобы относимые кодексы поведения должностных лиц включали подходящие стандарты и рекомендации о том, как отвечать на контакты и коммуникации со стороны лоббиста, а также введение механизмов или процедур, к которым должностные лица могут прибегнуть в сложных ситуациях, когда надлежащая реакция должностного лица может быть не ясна или не очевидна. Принцип 17 предусматривает более конкретные подробности в этом отношении. В рассматриваемом контексте следует напомнить, что должностные лица включают не только государственных служащих, но и министров, парламентариев или иных избранных должностных лиц и их советников (см. § 19).

Принцип 17

49. Принцип 17 дополняет Принцип 16 предложением устанавливать период охлаждения и обеспечивать должностных лиц руководствами.

Период охлаждения

50. Эта мера направлена на уменьшение возможного негативного воздействия на надлежащее управление со стороны бывших должностных лиц, приступающих к лоббистской деятельности сразу после того, как они покинули государственную службу или должность. Обоснованием данной меры является воспрепятствование бывшим должностным лицам в использовании своих привилегированных знаний о государственной администрации, в которой они работали (включая личные контакты и внутренние процедуры), в качестве лоббиста в интересах клиента или работодателя, желающего повлиять на процесс принятия решений в рамках конкретной администрации. Примером может служить министр обороны, покидающий свой пост и затем сразу же устраивающийся работать лоббистом в организацию оборонной промышленности, который осуществляет лоббирование в отношении своего бывшего министерства. В Германии каждый случай потенциального конфликта интересов для должностных лиц подлежит оценке на индивидуальной основе, что касается государственных служащих, а также бывших членов федерального правительства (канцлера, министров и государственных секретарей парламента). Если период охлаждения применим в отношении членов федерального правительства и государственных секретарей парламента, он обычно составляет 12 месяцев, но в исключительных случаях может быть продлен до 18 месяцев. Законодательство Литвы предусматривает, что бывшие политики должны ожидать истечения одного года, прежде чем они могут стать лоббистами и зарегистрироваться в таком качестве. Канада является примером государства с различными периодами охлаждения вследствие ее федеративного устройства: федеральное законодательство предусматривает, что к лицам, занимающим государственные должности, применяется обязательный пятилетний период охлаждения, тогда как провинции, такие как Квебек, Онтарио и Новая Шотландия, установили двухлетний, годовой и шестимесячный периоды охлаждения соответственно. Запрет должностным лицам на работу в качестве лоббиста до истечения определенного периода охлаждения может включаться в более общие нормативные акты, касающиеся занятости должностных лиц после увольнения с государственной службы, как в случае с Норвегией* (* Закон Норвегии о занятости после увольнения с государственной службы (Закон от 19 июня 2015 г. N 70).).

Руководства для должностных лиц в сфере их отношений с лоббистами

51. Должны быть доступны средства для предложения должностным лицам руководств в сфере их отношений с лоббистами. Такие меры, обеспечивающие этичное поведение должностных лиц, могут включать, в частности, предложение руководств, касающихся того, как отвечать на коммуникации со стороны лоббистов, защиты конфиденциальности данных (чтобы информация была защищена от ненадлежащего использования) и сообщения о нарушениях, когда существуют правила поведения при лоббировании. В принципе должностные лица также должны отказываться от получения подарков и знаков внимания, предложенных лоббистом, или раскрывать информацию о них. В Германии действуют кодексы поведения для членов Бундестага и ландтагов (законодательных органов земли), которые требуют сообщать о различных подарках, транспортных расходах и сборах средств в рамках кампаний свыше определенных порогов и запрещают принятие каких-либо благ, если они предоставляются в ожидании политического преимущества. В этом отношении другие государства, такие как Ирландия, разрабатывают "законодательство в сфере этики", согласно которому политики и государственные служащие должны сообщать, например, о полученных подарках, если они превышают по стоимости определенную установленную сумму* (* См.: http://www.per.gov.ie/en/minister-howlin-announces-reforms-to-irelan ds-public-sector-standards-regime/).

I. Контроль, консультирование и информированность

Принцип 18

52. Контроль в сфере правил лоббистской деятельности должен быть поручен назначенному государственному органу с целью обеспечения соблюдения данных правил. Учитывая возможность наличия у государств-участников различных реестров на различных уровнях управления, в рамках одной политической системы могут действовать различные государственные органы, реализующие контрольную функцию. Государствам-участникам необязательно создавать новый государственный орган, наделенный контрольной функцией, эта задача может быть возложена на существующие органы.

Принцип 19

53. Данный принцип устанавливает возможные задачи контрольной деятельности в сфере правил лоббирования. Государства-участники, разумеется, могут рассмотреть необходимость решения иных задач. Даже хотя лоббисты отвечают за предоставление точной информации (Принцип 8), мониторинг соблюдения означает, что государственные органы должны иметь возможность убедиться в том, что информация, предоставленная при регистрации, является верной, и, если имеются изменения в информации, изначально предоставленной при регистрации, о которой не было сообщено, что она должна быть изучена. В этом смысле "мониторинг соблюдения" может также пониматься как "мониторинг несоблюдения". Предоставление руководств лоббистам и должностным лицам по применению правил также может дополняться повышением осведомленности посредством кампаний в средствах массовой информации среди профессионалов и общественности относительно того, чему посвящены правила, к кому они применяются (Принцип 7), и каковы потенциальные санкции за нарушение правил (Принцип 15). Такие кампании в средствах массовой информации могут также помогать общественности повысить информированность относительно возможности поиска в реестре.

54. Например, Франция наделила функцией надзора за соблюдением правил лоббирования существующий независимый орган, Высший совет по прозрачности общественной жизни* (* См. Закон Франции о прозрачности, борьбе с коррупцией и экономической модернизации.). Данный орган уполномочен требовать у представителей заинтересованных групп предоставления ему любой информации или документов в рамках его компетенции без права возражать со ссылкой на профессиональную конфиденциальность. Кроме того, может запрашиваться мнение Высшего совета относительно характера деятельности физического или юридического лица с целью определить, может ли эта деятельность быть отнесена к лоббированию. Если Высший совет заключает по собственной инициативе или на основании сообщения, что имеет место нарушение обязанностей, предусмотренных правилами лоббирования, он выдает представителю заинтересованной группы уведомление, которое он вправе опубликовать, о необходимости соблюдения обязательств, возложенных на него или на нее, после предоставления ему или ей возможности выступить с комментариями.

J. Пересмотр

Принцип 20

55. Поскольку правила лоббирования являются сравнительно новым инструментом для большинства государств и формы лоббирования могут изменяться с течением времени, их эффективность должна подвергаться проверке. Государства-участники могут принять решение относительно периодичности и типа оценки, которую они будут осуществлять, и определить, какие органы или организации должны быть наделены функцией проверки системы регулирования.