Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 августа 2017 г. N 5-АПГ17-86 О признании недействующим пункта 4.3 Инструкции о порядке формирования и расходования, формах учёта и отчётности денежных средств избирательных фондов кандидатов при проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, утв. решением Московской городской избирательной комиссии от 11 июня 2015 года N 109/2

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 августа 2017 г. N 5-АПГ17-86

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Буркова А.Л. на решение Московского городского суда от 18 июля 2017 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании пункта 4.3 Инструкции о порядке формирования и расходования, формах учёта и отчётности денежных средств избирательных фондов кандидатов при проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, утверждённой решением Московской городской избирательной комиссии от 11 июня 2015 года N 109/2, а также строки 5 приложения N 7 "Финансовый отчёт" к названной инструкции.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение Буркова А.Л., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражение против удовлетворения апелляционной жалобы представителя Московской городской избирательной комиссии Рыкунова М.А., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит частичной отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

11 июня 2015 года Московской городской избирательной комиссией принято решение N 109/2, которым утверждена Инструкция о порядке формирования и расходования, формах учёта и отчётности денежных средств избирательных фондов кандидатов при проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления.

Данная инструкция была опубликована в "Вестнике Московской городской избирательной комиссии" от 30 июня 2015 года N 1.

Согласно пункту 4.3 указанной инструкции расчёты между кандидатом в депутаты представительного органа местного самоуправления и юридическими лицами по гражданско-правовым договорам осуществляются только в безналичном порядке.

Приложением N 7 к названной инструкции является "Финансовый отчёт (первый, итоговый, сводные сведения) о поступлении и расходовании средств избирательного фонда кандидата", строкой 5 которого предусмотрено указание суммы остатка средств фонда в рублях на дату сдачи отчёта, при этом данная сумма должна быть заверена банковской справкой; также в этой строке приведена формула проверки соответствия равенства этой строки разнице других строк отчёта.

Бурков А.Л. обратился в суд с административным иском о признании пункта 4.3 и строки 5 приложения N 7 "Финансовый отчёт" вышеназванной инструкции недействующими со дня её утверждения, ссылаясь в обоснование своих требований на противоречие пункта 4.3 оспариваемой инструкции пункту 4 статьи 59 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и части 2 статьи 60 Закона города Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы", а строки 5 приложения N 7 "Финансовый отчёт" оспариваемой инструкции - пункту 9 статьи 59 указанного федерального закона и пункту 5 части 5 статьи 35 указанного закона города Москвы.

Решением Московского городского суда от 18 июля 2017 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Бурков А.Л. просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы Московской городской избирательной комиссией и прокурором, участвовавшим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

Согласно пункту 11 статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" все денежные средства, образующие избирательный фонд, перечисляются на специальный избирательный счёт, открытый с разрешения соответствующей комиссии кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения в филиале публичного акционерного общества "Сбербанк России".

Статьёй 59 этого же федерального закона закреплено, что право распоряжаться средствами избирательных фондов принадлежит создавшим их кандидатам, избирательным объединениям (пункт 1). Средства избирательных фондов имеют целевое назначение. Средства избирательных фондов могут использоваться кандидатами, избирательными объединениями только на покрытие расходов, связанных с проведением своей избирательной кампании (пункт 2). Средства избирательных фондов могут использоваться на: а) финансовое обеспечение организационно-технических мер, направленных на сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, в том числе на оплату труда лиц, привлекаемых для сбора подписей избирателей; б) предвыборную агитацию, а также на оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера; в) оплату других работ (услуг), выполненных (оказанных) гражданами или юридическими лицами, а также на покрытие иных расходов, непосредственно связанных с проведением кандидатами, избирательными объединениями своей избирательной кампании (пункт 3).

В соответствии с пунктом 4 статьи 59 указанного федерального закона договоры (соглашения) с гражданами и юридическими лицами о выполнении определённых работ (об оказании услуг), связанных с избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения, заключаются лично кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения. Расчёты между кандидатом, избирательным объединением и юридическими лицами за выполнение указанных работ (оказание услуг) осуществляются только в безналичном порядке, за исключением случая, если в соответствии с пунктом 11 статьи 58 этого же федерального закона избирательный фонд создан без открытия специального избирательного счёта. Норма, аналогичная приведённой, содержится в части 2 статьи 60 Закона города Москвы "Избирательный кодекс города Москвы".

Руководствуясь вышеназванными нормами, суд первой инстанции пришёл к выводу об отсутствии противоречия пункта 4.3 оспариваемой инструкции нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку, по мнению суда, федеральным законодательством и законодательством города Москвы так же, как в указанной норме оспариваемой инструкции, предусмотрен только безналичный порядок расчёта по всем договорам (соглашениям) между кандидатом и юридическими лицами о выполнении работ (оказании услуг), связанных с избирательной кампанией кандидата, при этом федеральным законодательством и законодательством города Москвы установлен перечень расходов, связанных с проведением избирательной кампании кандидата, на покрытие которых могут использоваться средства избирательного фонда.

Также суд первой инстанции учёл, что пункт 4.3 оспариваемой инструкции находится в системной связи с пунктами 4.1 и 4.2 этой инструкции, согласующимися с пунктом 4 статьи 59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и частью 2 статьи 60 Закона города Москвы "Избирательный кодекс города Москвы".

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с такими выводами суда первой инстанции в полной мере согласиться не может.

Действительно, выполнение платных работ, оказание платных услуг, связанных с избирательной кампанией кандидата, в обязательном порядке оформляются договором в письменной форме с указанием, в том числе, сведений о порядке оплаты. Расчёты по таким договорам с юридическими лицами осуществляются только в безналичном порядке.

Однако при заключении иных видов договоров, связанных с избирательной кампанией кандидата, но по которым осуществляется оплата иных расходов, не связанных с выполнением работ (оказанием услуг), осуществить безналичный расчёт с юридическими лицами не всегда представляется возможным. В случае использования средств избирательного фонда на покрытие иных расходов, связанных с проведением избирательной кампании кандидата, но не связанных с оплатой выполненных работ (оказанных услуг), необходимость в заключении письменного договора между кандидатом и юридическими лицами может отсутствовать, в связи с чем предусматривается возможность оплаты данных расходов наличными денежными средствами (например, в случае заключения договора розничной купли-продажи, договора перевозки груза или пассажира).

Так, исходя из указания Центрального банка Российской Федерации от 7 октября 2013 года N 3073-У "Об осуществлении наличных расчётов", наличные расчёты в валюте Российской Федерации между участниками наличных расчётов в рамках одного договора могут производиться в размере, не превышающем 100 тысяч рублей (пункт 6).

В этом случае кандидат или уполномоченный представитель кандидата по финансовым вопросам проводит расходную операцию по снятию наличных денежных средств с избирательного счёта. Подотчётные суммы подтверждаются после оплаты иных расходов, связанных с проведением избирательной кампании кандидата, но не связанных с оплатой выполненных работ (оказанных услуг), товарными или кассовыми чеками, квитанциями к приходному кассовому ордеру, а также бланками строгой отчётности.

Таким образом, осуществление наличных расчётов между кандидатом и юридическими лицами по договорам, связанным с избирательной кампанией кандидата, но по которым осуществляется оплата иных расходов, не связанных с выполнением работ (оказанием услуг), не исключается, что свидетельствует о противоречии пункта 4.3 оспариваемой инструкции нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вышеназванные обстоятельства, как видно из обжалуемого решения суда, не были в полном объёме учтены судом первой инстанции при рассмотрении и разрешении административного дела, что повлекло за собой необоснованный вывод суда о том, что пункт 4.3 оспариваемой инструкции нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

При этом суд первой инстанции исходил из того, пункт 4.3 оспариваемой инструкции находится в системной связи с пунктами 4.1 и 4.2 этой инструкции.

В этой части Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает, что пункт 4.3 оспариваемой инструкции является самостоятельной нормой, регулирующей расчёты между кандидатом и юридическими лицами по гражданско-правовым договорам, отсылок к другим нормам не содержит, поэтому суждение суда первой инстанции о том, что пункт 4.3 оспариваемой инструкции находится в системной связи с пунктами 4.1 и 4.2 этой инструкции, нельзя признать правомерным. Такое суждение суда порождает правовую неопределённость и ошибочное толкование норм, регулирующих порядок расчётов между кандидатом и юридическими лицами по гражданско-правовым договорам, в том числе ошибочное толкование данных норм о безналичном порядке расчёта между кандидатом и юридическими лицами по всем гражданско-правовым договорам.

Относительно строки 5 приложения N 7 "Финансовый отчёт" оспариваемой инструкции суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что предоставление заверенной банковской справки с указанием суммы остатка средств избирательного фонда в рублях на дату сдачи финансового отчёта вопреки мнению административного истца его прав и законных интересов, иных участников избирательного процесса нарушать не может. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований не согласиться с таким выводом суда не находит и считает данный вывод суда законным и обоснованным.

Доводы апелляционной жалобы Буркова А.Л. в этой части повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции и основаны на неверном толковании норм материального права, поскольку, как верно указал суд в обжалуемом решении, строка 5 приложения N 7 "Финансовый отчёт" оспариваемой инструкции пункту 12 статьи 58 и пункту 9 статьи 59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также пункту 5 части 5 статьи 35, части 6 статьи 58 и части 1 статьи 62 Закона города Москвы "Избирательный кодекс города Москвы" не противоречит.

Исходя из пункта 12 статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и части 6 статьи 58 Закона города Москвы "Избирательный кодекс города Москвы", порядок открытия, ведения и закрытия специальных избирательных счетов устанавливается Московской городской избирательной комиссией по согласованию с Главным управлением Центрального банка Российской Федерации по Центральному федеральному округу в городе Москве. Порядок и формы учёта и отчётности о поступлении средств избирательных фондов и расходовании этих средств, в том числе по каждой операции, устанавливаются Московской городской избирательной комиссией.

Руководствуясь частью 6 статьи 58 Закона города Москвы "Избирательный кодекс города Москвы", Московская городская избирательная комиссия утвердила инструкцию о порядке формирования и расходования, формах учёта и отчётности денежных средств избирательных фондов кандидатов при проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, приложением N 7 к которой является "Финансовый отчёт (первый, итоговый, сводные сведения) о поступлении и расходовании средств избирательного фонда кандидата". Строкой 5 этого отчёта предусмотрено указание суммы остатка средств фонда в рублях на дату сдачи отчёта, при этом данная сумма должна быть заверена банковской справкой. Запрета на заверение банковской справкой суммы остатка средств фонда в рублях на дату сдачи финансового отчёта ни федеральное законодательство, ни законодательство города Москвы не содержит.

Ссылка Буркова А.Л. на правовую позицию Судебной коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в апелляционном определении от 9 сентября 2016 года N 69-АПГ16-9, является несостоятельной в виду неверного понимания административном истцом тех правоотношений, которые исследовались судом в указанном административном деле. Данный спор имел место быть в связи с оценкой достаточности представленных документов для регистрации кандидата и учитывал особенности регулирования объёма таких документов законодательством иного субъекта Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского городского суда от 18 июля 2017 года, которым отказано в удовлетворении административного иска Буркова А.Л. в части оспаривания пункта 4.3 Инструкции о порядке формирования и расходования, формах учёта и отчётности денежных средств избирательных фондов кандидатов при проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, утверждённой решением Московской городской избирательной комиссии от 11 июня 2015 года N 109/2, отменить.

Принять по административному делу новое решение.

Пункт 4.3 Инструкции о порядке формирования и расходования, формах учёта и отчётности денежных средств избирательных фондов кандидатов при проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, утверждённой решением Московской городской избирательной комиссии от 11 июня 2015 года N 109/2, признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой указанная норма не допускает возможности осуществления наличных расчётов между кандидатом и юридическими лицами по иным гражданско-правовым договорам, кроме гражданско-правовых договоров (соглашений) о выполнении определённых работ (об оказании услуг), связанных с избирательной кампанией кандидата.

В остальной части решение Московского городского суда от 18 июля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Буркова А.Л. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.