Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 сентября 2017 г. N 50-АПГ17-14 Решение суда о частичном удовлетворении иска о признании недействующим приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утв. решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. N 201, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 сентября 2017 г. N 50-АПГ17-14

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Терентьева Е.В. о признании недействующим приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденным решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. N 201 в части, по апелляционной жалобе представителя административного истца Ковригиной М.Ю. на решение Омского областного суда от 5 мая 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., возражения представителя Омского городского Совета по доверенности Тарасенко В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Хвалиной Е.А., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. N 201 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области (далее - Правила землепользования и застройки), которые включают в себя карту градостроительного зонирования территорий города Омска (приложение N 1).

Терентьев Е.В. обратился в Омский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Правила землепользования и застройки в части установления в приложении N 1 к Правилам территориальных зон: городского наземного транспорта (ИТ-2) и жилой застройки средней этажности (ЖЗ-1451) в отношении земельного участка с кадастровым номером ..., площадью 517 кв.м, расположенного по адресу: г. ..., и территориальной зоны городского наземного транспорта (ИТ-2) в отношении земельного участка с кадастровым номером ... площадью 424 кв.м, расположенного по адресу: г. ..., с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на противоречие нормативного правового акта положениям части 4 статьи 30, пунктам 1, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пунктам 2, 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), полагал, что установление территориальных зон в отношении спорных земельных участков нарушает его права собственника и препятствует реконструкции жилых домов, расположенных на земельных участках.

Решением Омского областного суда от 5 мая 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено частично. Приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки признано не действующим в части установления двух территориальных зон в границах земельного участка с кадастровым номером ... В удовлетворении требования о признании не действующим приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к территориальной зоне городского наземного транспорта (ИТ-2) отказано.

В апелляционной жалобе представитель административного истца Ковригина М.Ю., ссылаясь на неправильное определение и недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение норм материального и процессуального права, просит отменить решение суда в части, в которой отказано в заявленных требованиях, и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления в полном объёме.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Омской области и Омским городским Советом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Из взаимосвязанных положений пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 3 ГрК РФ следует, что утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 названного федерального закона).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме (пункт 26 части 1 статьи 9, часть 1 статьи 10 Устава города Омска), подписан главой муниципального образования, официально опубликован для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспаривается.

В соответствии со статьёй 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования. Частью 4 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ также предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

В данном случае в соответствии с картой градостроительного зонирования территорий города Омска (приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки) земельный участок с кадастровым номером ... полностью располагается в зоне городского наземного транспорта (ИТ-2).

Как следует из статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Судебная коллегия полагает правильным вывод суда первой инстанции, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать её фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Согласно пункту 2 части 3, подпункту "б" пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ генеральный план должен содержать, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа, на которой отображаются автомобильные дороги местного значения.

Из фрагмента карт (схем) территориального планирования N 2 и N 11.2 Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утверждённого решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 г. N 43, следует, что земельный участок с кадастровым номером ... отнесён к зоне инженерной и транспортной инфраструктуры и отражён как магистраль общегородского значения регулируемого движения по ул. ...

Следует согласиться с суждением суда о том, что отсутствие отражения границ территориальной зоны городского наземного транспорта (ИТ-2) на данной территории в Правилах землепользования и застройки города Омска означало бы несоответствие нормативного правового акта Генеральному плану города Омска и противоречило бы требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Суд первой инстанции, установив данные обстоятельства, проанализировав в системном единстве положения приведённого федерального и регионального законодательства, обоснованно пришёл к выводу, что приложение N 1 Правилам землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к зоне городского наземного транспорта (ИТ-2) не противоречит положениям части 4 статьи 30 ГрК РФ и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы о противоречии оспариваемого нормативного правового акта фактическому использованию земельного участка и невозможности реконструкции объекта капитального строительства не могут быть приняты во внимание, поскольку пункт 1 части 1 статьи 34 ГрК РФ указывает на возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков, но не содержит соответствующего императивного предписания. Вместе с тем исходя из положений части 3 статьи 9, пункта 9 статьи 1, части 1 статьи 36 ГрК РФ, частей 2, 3 статьи 85 ЗК РФ территориальные зоны и устанавливаемые градостроительные регламенты не могут противоречить документам территориального планирования. Таким образом, федеральным законодательством предусмотрена возможность ограничения права собственника земельного участка осуществлять его использование в целях соблюдения требований градостроительного регламента.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применён закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Омского областного суда от 5 мая 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Терентьева Е.В. без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.