Рекомендации Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 19 сентября 2017 г. N 26-4 "Развитие системы дополнительного образования детей через интеграцию с другими формами и уровнями образования"

<...> Заслушав и обсудив выступления по проблематике "круглого стола", его участники - члены Совета Федерации ФС РФ, депутаты Госдумы ФС РФ..., ученые, педагоги, специалисты, работающие в системе дополнительного образования детей... отмечают следующее.

Сфера дополнительного образования детей создает особые возможности для развития и образования подрастающего поколения граждан Российской Федерации в целом, а персонализация дополнительного образования детей определяется как ведущее направление развития образования в XXI веке.

За последние годы в системе дополнительного образования детей Российской Федерации произошли серьезные изменения. Отправной точкой стал Указ от 07.05.2012 N 599 Президента РФ "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки"*(1) в рамках которого была поставлена цель к 2020 году обеспечить в Российской Федерации охват дополнительными общеобразовательными программами не менее 75 процентов детей в возрасте от 5 до 18 лет. В соответствии с Указом Президента РФ от 01.06.2012 N 761*(2) к 2018 году доля школьников, вовлеченных в освоение дополнительных образовательных программ на бесплатной основе, должна составить не менее 60 процентов.

Уже в 2014 году в Концепции развития дополнительного образования*(3) ставятся более широкие задачи, касающиеся обновления содержания и технологий дополнительного образования детей. Расширяя основные характеристики дополнительного образования детей как особого вида образования, зафиксированные в Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации", Концепция делает акцент на его миссии в процессе обучения и воспитания подрастающего поколения и необходимости "общественного признания ценностного статуса дополнительного образования" в современном российском обществе.

Принятые федеральные нормативные правовые акты уже сегодня позволяют обеспечить право ребенка на развитие и личностное самоопределение, расширить возможности его развития. Важность этой задачи обозначена в приоритетном проекте "Доступное дополнительное образование для детей", который нацелен на вовлечение ребят в технические и естественно-научные программы, выявление одаренности и профориентацию школьников. Предлагается создание в субъектах РФ технопарков, модельных центров дополнительного образования детей, а на федеральном уровне общего навигатора программ.

И, безусловно, подписанный Президентом Российской Федерации указ об учреждении проекта "Десятилетие детства"*(4) в очередной раз показал преимущественную заботу нашего государства о подрастающем поколении страны.

Самой актуальной проблемой современного общества становится создание необходимых материальных, финансовых, кадровых условий для раскрытия способностей детей независимо от их места жительства и социального положения их родителей.

Обновления системы дополнительного образования детей должно вестись с опорой на лучшие практики, те инновации, которые возникают и реализуются в образовательных организациях на территориальном и региональном уровнях Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации" полномочия по организации предоставления дополнительного образования детей отнесены к ведению органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации. Выполнение поставленной Правительством Российской Федерации серьезной задачи по развитию системы дополнительного образования детей на практике во многом зависит от возможностей муниципалитетов.

Государственные органы, осуществляющие проверки на местах, отмечают, что в настоящее время система дополнительного образования не обеспечивает полный охват детского населения услугами такого образования, особенно это характерно для сельских поселений, небольших городов; в больших городах отмечается повышенный спрос на определенные направления дополнительного образования детей в школы искусств, физкультурно-спортивные секции. Серьезной проблемой является то, что в два раза ниже доля занятий по программам дополнительного образования среди детей из семей, где родители не имеют высшего образования, отмечается низкий социально-культурный статус семьи. В настоящее время разрыв в охвате детей программами дополнительного образования между регионами-лидерами и регионами, которые не достигли таких показателей, - в 2,6 раза.

Кроме того, практически во всех субъектах РФ органами прокуратуры выявлены факторы недостаточного финансирования организаций, неудовлетворительное состояние используемых ими зданий и помещений, осуществление образовательной деятельности в отсутствии лицензии с нарушением лицензионных требований и условий, необходимость обновления материально-технической базы и приведения ее в соответствие с нормами СанПиН и современными требованиями.

В некоторых организациях, реализующих программы дополнительного образования детей, выявлены случаи включения в норматив финансирования на одного обучающегося только расходов на коммунальные услуги и заработную плату, а в условиях ненадлежащего финансирования допускается привлечение средств родителей обучающихся для осуществления уставной деятельности под видом благотворительной помощи, добровольных пожертвований.

Недостаточность финансирования приводит зачастую к тому, что в целях поддержки образовательного процесса администрации организаций идут на совершение нарушений, вплоть до преступлений. Имеют место случаи завышения фактического количества обучающихся, в результате чего из бюджета в виде субсидий выделяются излишние денежные средства. Отмечаются нарушения, касающиеся ненадлежащего уровня материально-технического обеспечения образовательной деятельности, неукомплектованности организаций.

Следует признать, что условия, гарантирующие охрану и укрепление здоровья обучающихся, в подавляющем большинстве организаций, реализующих программы дополнительного образования детей, не созданы. Не во всех образовательных организациях субъектов РФ, реализующих программы дополнительного образования детей, обеспечивается надлежащая организация по оказанию медицинской помощи детям, получившим травму во время обучения. В ряде организаций медпункты вообще отсутствуют либо осуществляют деятельность без соответствующих лицензий.

Необходимо отметить, что недостаточно уделяется внимание вопросам финансового и организационного обеспечения условий для посещения и занятия в данных организациях детей с ограниченными возможностями здоровья и Детей-инвалидов (нет пандусов, отсутствует необходимое оборудование и технические возможности).

Очень велика роль дополнительного образования детей в сфере реализации Закона "Об основах системы профилактики, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"*(5). Но сегодня не во всех субъектах Российской Федерации организована и систематически ведется работа с детьми, преступившими закон, с детьми, состоящими на учетах в комиссии по делам несовершеннолетних в органах внутренних дел. Следует признать, что система дополнительного образования в большинстве сбоем работает с благополучными детьми. Но таких детей становится все меньше, и игнорировать этот факт при планировании работы сети организаций, реализующих программы дополнительного образования детей, нельзя. Эта практика должна измениться в соответствии с существующими реалиями, должны быть разработаны программы, направленные на формирование социальной компетентности.

Очевидно, что в различных субъектах РФ есть глубокая дифференциация неравенства в доступе к обучению по программам дополнительного образования детей. Вместе с тем, согласно прогнозным данным Росстата численность детей в возрасте от 5 до 18 лет увеличилась с 19,9 млн человек в 2014 году до 20,9 млн человек в 2017 году, что требует увеличение числа ввода новых мест, в том числе путем замещения площадей, требующих капитального ремонта и реконструкции. Изменений, в том числе в качественном состоянии, потребуют средства и программы обучения.

Поэтому в современной ситуации возрастает роль проведения своевременных мониторингов среди населения страны в целях проведения своевременной и точной корректировки развития системы дополнительного образования детей. Необходимо на всех уровнях государственной власти регулярно проводить мониторинг общественной оценки качества дополнительного образования детей.

Рекомендовать контролирующим органам упорядочить систему мониторинговой деятельности в отношении учреждений дополнительного образования детей, учитывать в мониторинговой оценке развитие сетевых форм взаимодействия организаций, реализующих программы дополнительного образования детей. Признать одним из важнейших направлений мониторинговой деятельности контроль за воспроизводством кадров и повышением квалификации работников системы дополнительного образования детей, что должно быть неразрывно связано с задачами по повышению социального статуса и материального положения педагога.

В Концепции дополнительного образования детей предусмотрен переход на нормативно-подушевое финансирование в системе дополнительного образования детей. В настоящее время разработана вся нормативно-правовая база для этого перехода. Но этот процесс не очень простой. На практике возникает много вопросов, которые затрагивают интересы и права обучающихся и педагогических работников, в целом всех участников образовательного процесса. Главной задачей при создании новых финансовых механизмов# - сохранение многообразия форм и направлений дополнительного образования детей, возможности выполнения различных функций российской системы дополнительного образования детей.

С 2017 года введен специальный код бюджетной классификации, который позволяет увидеть объем средств, который направляется на развитие системы дополнительного образования детей. До этого средства передавались, как правило, в муниципалитеты через дотацию, и трудно было оценить объем участия государства в поддержке и развитии организаций, реализующих программы дополнительного образования детей. Сегодня уровень финансирования системы дополнительного образования детей сопоставим с уровнем финансирования системы среднего профессионального образования в субъектах РФ.

Много остается нерешенных вопросов по процедуре разработки и внедрения механизма персонифицированного учета в системе дополнительного образования через введение именных сертификатов. Контроль за количеством детей, охваченных услугами дополнительного образования, должен осуществляться через автоматизированную систему управления.

С советских времен и по настоящее время в системе дополнительного образования ребенку дано право заниматься одновременно в нескольких объединениях. Необходимо разработать четкий механизм контроля исполнения обязательств муниципальных образований при реализации исключительной компетентности по организации дополнительного образования в организациях, реализующих программы дополнительного образования детей; механизм использования сертификата при реализации препрофессиональных программ.

На практике существует опасность подмены сертификата в дополнительном образовании внеурочной деятельностью в школе, поскольку в общеобразовательном учреждении имеются рычаги воздействия для того, чтобы ребенок принес сертификат в школу. Результатом может стать значительное снижение охвата детей, осваивающих общеразвивающие образовательные программы в муниципальных организациях, реализующих программы дополнительным образования.

Но при этом необходимо признать, что в современных условиях развитие школьного дополнительного образования является перспективным и необходимым. Особенно это актуально для сельских школ. Значительные преобразования, происходящие в системе образования России, приводят к тому, что общее и дополнительное образование детей становятся частями цельного процесса, являясь взаимодополняющими компонентами единого образовательного процесса. Интеграция общей и дополнительной образовательной системы должна явиться средством реализации вариативного обучения детей, включающего овладение ими универсальными компетенциями, развитие творческих способностей и задатков, удовлетворение индивидуальных потребностей, социальную адаптацию и становление личности.

Поэтому участники заседания круглого стола рассмотрели вопрос о необходимости в рамках сетевого взаимодействия разграничения видов деятельности учащихся. В действующих нормативных актах эти понятия размыты и во многом пересекаются. Основные принципы реализации внеурочной деятельности - количество часов, реализуемые на каждом уровне общего образования, - заложены в нормативных правовых актах федерального уровня.

Предлагается рассмотреть возможность предоставления права образовательным организациям, реализующим программы среднего общего образования, засчитывать обучающимся результаты освоения дополнительных общеобразовательных программ в качестве внеурочной деятельности. Это потребует внесения изменений в федеральные законы в части уточнения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по финансовому обеспечению образовательного процесса за счет средств региональных бюджетов, отдельно обозначив обязательства по финансовому обеспечению внеурочной деятельности в соответствии с нормативами, утверждаемыми органами государственной власти субъектов РФ. Эти изменения позволят нормативно и финансово обеспечить комплексное развитие дополнительного образования в интеграции с общим образованием, с решением задачи увеличения охвата детей дополнительным образованием в интеграции с другими уровнями образования.

Очевидно, что программы дополнительного образования детей могут быть стабильными и востребованными только тогда, когда они являются социально значимыми. В современных социально-экономических условиях возрастает потребность в технологическом образовании, связанном с информатикой, технологиями, механикой и другими инженерными специальностями.

Сегодня, наряду с развитием сетевого взаимодействия традиционных участников социальной сферы, необходимо отметить рост негосударственного сектора в сфере дополнительного образования, развитие сетевого взаимодействия с промышленными предприятиями. Федеральный закон от 25.11.2013 N 313-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации" обеспечил участие негосударственных организаций в реализации программ дополнительного образования детей. Предлагаемые ими программы являются наиболее гибкими по сравнению с традиционными программами муниципальных учреждений.

Это новые системные ресурсы, которые позволяют говорить о становлении новой системы дополнительного образования в России: центры молодежного инновационного творчества, "Лига Роботов" и кванториумы, ЦМИТы и "Города мастеров", которые сегодня завоевывают пространство России, развиваясь в разных субъектах РФ на принципах частно-государственного партнерства, на принципах участия негосударственного сектора в реализации этих программ. Помимо задач воспитания и социализации личности развитие инновационных площадок дает возможность реализовать практико-ориентированный компонент системы дополнительного образования детей; учащимся в детских технопарках научиться работать с информацией, решать реальные производственные задачи, которые стоят перед предприятиями, получать практический опыт деятельности в разных сферах жизни. Это и взаимодействие кванториумов в Калининграде с янтарным заводом, технопарков с "Атомэнергомашем", реальные заказы от ОРКК, Сибур Холдинг, Ростех, ОАК, Intel, КамАЗ и других промышленных объединений. К концу 2017 года более 50 детских центров будет работать в Российской Федерации, в которых на постоянной основе будут проходить обучение более 12 тыс. детей. Целью новых проектов является подготовка будущих инженерных кадров, которая должна начинаться задолго до поступления в высшие учебные заведения.

Те субъекты Российской Федерации, которые сегодня апробируют новые механизмы ресурсного обеспечения, новые модели организации дополнительного образования детей, решают задачи подготовки будущих кадров производственных предприятий, планируют, по существу, инвестиционное развитие своего региона, обеспечивая тем самым инновационное развитие страны. Таким образом, программы дополнительного образования детей становятся одним из серьезных факторов развития территорий Российской Федерации.

Однако при реализации всех этих проектов на практике встает проблема лицензирования учебных центров, готовых принимать детей и реализовывать программы дополнительного образования, но расположенных на территории промышленных предприятий либо в промышленной зоне, Участники заседания предлагают Правительству Российской Федерации внести соответствующие изменения в нормативные акты, регулирующие работу с детьми старшего школьного возраста.

Внимательного отношения в изучении опыта работы требует и организация высшими учебными заведениями страны реализации общеразривающих программ дополнительного образования детей.

При выборе программ критериями для большинства родителей становятся прежде всего педагоги и их квалификация, то, что они готовы передать детям, то, каким образом они способны раскрыть талант творчества и способности каждого из детей. Приходится признать, что общеразвивающие дополнительные программы для детей сегодня реализуются не по федеральным государственным стандартам, а в большинстве своем опираются на авторство, на инициативу тех педагогов, которые их реализуют.

В целях повышения статуса педагогических работников дополнительного образования детей Министерством образования и науки Российской Федерации подготовлен проект распоряжения Правительства Российской Федерации "Об установлении профессионального праздника - Дня работника дополнительного образования", но в настоящее время этот проект не согласован Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации.

Необходимо отметить, что на практике сложно решаются вопросы, связанные с правоприменением профессионального стандарта педагога дополнительного образования, утвержденного в 2015 году. Одно из серьезных затруднений в работе педагогов связано с предложенным в профессиональном стандарте определением квалификации, которая должна быть у педагога дополнительного образования.

Требует решения на федеральном уровне вопрос использования опыта работы и учета лиц, имеющих стаж работы в организациях, реализующих программы дополнительного образования детей, федерального уровня (например, вожатые, относящиеся к категории учебно-вспомогательного персонала).

В современных условиях существования общества возникает ряд объективных проблем, которые влияют на функционирование и развитие системы дополнительного образования детей: противоречивая законодательная база в части дополнительного образования детей; отсутствие социальных гарантий, обеспечивающих доступность качественного дополнительного образования детей для всех слоев населения; отсутствие систематизации на федеральном и региональном уровнях и доступности программ дополнительного образования детей нового поколения, направленных на развитие инновационной деятельности, информационных технологий; неразвитость механизмов государственно-общественного контроля за качеством дополнительного образования детей; дефицитом профессиональных кадров педагогов; остаточный принцип финансирования учреждений дополнительного образования детей из бюджетов всех уровней; неготовность учреждений дополнительного образования детей в нынешнем виде к работе в новых социально-экономических условиях.

Участники круглого стола рекомендуют.

1. Правительству Российской Федерации

1. Внести изменения в действующие нормативные акты в части закрепления механизмов межведомственного взаимодействия систем образования, культуры, спорта, здравоохранения, охраны правопорядка.

2. Организовать работу по уточнению лицензионных требований к новым видам организаций, реализующих образовательные программы дополнительного образования детей.

3. Внести изменения в действующие СанПиН для организаций, реализующих программы дополнительного образования детей.

4. Организовать работу по приведению социальных гарантий педагогических работников организаций, реализующих программы дополнительного образования детей, в соответствие с социальными гарантиями, закрепленными в пункте 5 статьи 47 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

5. Разработать единую методику расчета показателя "Численность детей в возрасте от 5 до 18 лет, занимающихся по дополнительным общеобразовательным программам для детей".

6. Рассмотреть вопрос о подготовке и принятии распоряжения Правительства РФ "Об установлении профессионального праздника - Дня работника дополнительного образования".

2. Министерству образования и науки Российской Федерации

1. Продолжить организационно-методическую работу по развитию межведомственного взаимодействия при реализации программ дополнительного образования детей в субъектах РФ.

2. Продолжить работу по созданию и развитию модельных центров в субъектах РФ в рамках реализации приоритетного проекта "Доступное дополнительное образование для детей".

3. Рассмотреть возможность внесения изменений в:

- понятийный аппарат ФГОС, разграничив внеурочную деятельность, внеклассную деятельность и внешкольную работу, утвердить порядок организации внеурочной деятельности, в том числе посредством сетевых форм реализации образовательных программ;

- профессиональный стандарт педагога дополнительного образования с учетом спецификации системы дополнительного образования.

4. Разработать нормативную базу по расширению проектов и творческих инициатив при реализации программ дополнительного образования детей в образовательных организациях, реализующих программы высшего образования.

5. Продолжить работу по созданию единой базы интегрированных образовательных программ (в рамках предпрофильного и профильного обучения) и программ дополнительного образования, направленных на формирование ключевых компетенций обучающихся.

6. Рассмотреть вопрос о возможности создания банка данных о педагогических работниках дополнительного образования, имеющих опыт работы в организациях федерального уровня.

7. Разработать методические рекомендации по вопросам создания разных моделей интеграции дополнительного образования детей с другими формами и уровнями системы образования.

8. При апробации модели персонифицированного финансирования услуги дополнительного образования детей установить для субъектов Федерации и муниципальных образований средний норматив финансирования сертификата.

9. Разработать методику проведения мониторинга и установить регулярность его проведения в субъектах РФ в целях контроля исполнения законодательства Российской Федерации о доступности и бесплатности дополнительных общеобразовательных программ для детей.

10. Разработать комплекс мер по повышению статуса работников организаций, реализующих программы дополнительного образования детей.

3. Органам законодательной и исполнительной власти субъектов РФ

1. Планировать региональные программы развития образования субъекта РФ с учетом современных требований общества к системе дополнительного образования детей, межведомственной координации организаций социальной сферы по развитию системы дополнительного образования детей и особенностей социально-экономического развития региона.

2. Принять меры, направленные на развитие сети муниципальных организаций, реализующих программы дополнительного образования детей; сохранение организаций дополнительного образования детей в сельской местности.

3. Разработать меры по созданию на региональном уровне банка данных о педагогических работниках дополнительного образования, повышении их квалификации и профессионального роста.

4. При формировании бюджетов на очередной финансовый год предусмотреть средства на исполнение социальных гарантий педагогических работников муниципальных организаций, реализующих программы дополнительного образования детей.

5. Ввести практику проведения регулярных мониторингов среди населения субъекта РФ о доступности и бесплатности дополнительных общеобразовательных программ для детей в целях внесения необходимой корректировки в развитие системы дополнительного образования для детей на территории субъекта РФ.

6. Разработать меры по доступности для населения субъекта РФ информации о развитии системы дополнительного образования детей на территории субъекта и возможностях освоения ими общеразвивающих программ дополнительного образования.

7. Активнее использовать возможности системы дополнительного образования для детей при организации летних оздоровительных периодов и каникул.

8. Рассмотреть возможности привлечения к участию в развитии системы дополнительного образования детей субъекта социально ориентированных некоммерческих организаций, негосударственного сектора в развитии дополнительного образования детей субъекта, в том числе на основе государственного (муниципального) заказа, государственно-частного партнерства.

4. Комитету Государственной Думы по образованию и науке

1. Продолжить практику проведения мероприятий в субъектах Российской Федерации по вопросам развития системы дополнительного образования детей.

2. В рамках парламентского контроля рассмотреть на заседании в период весенней сессии 2018 года вопрос о ходе реализации Концепции развития дополнительного образования детей.

5. Средствам массовой информации

1. Регулярно публиковать материалы:

- по научно-техническому просвещению населения;

- о создании и популяризации коммуникационной среды для детей и подростков, имеющих интерес к научно-техническому творчеству;

- о проведении конкурсов авторских дополнительных общеобразовательных программ для детей в субъектах РФ;

- о развитии научно-технического творчества детей и молодежи Российской Федерации;

- о расширении международных связей в сфере научно-технического творчества детей.

2. Расширить практику проведения встреч и круглых столов в редакциях изданий с представителями организаций, реализующих программы дополнительного образования детей, органов государственной власти всех уровней Российской Федерации по вопросам развития системы дополнительного образования детей в Российской Федерации.

Председатель Комитета

В.А. Никонов

______________________________

*(1) См. Официальные документы в образовании. - 2012. - N 17.

*(2) См. Образование в Документах. - 2012. - N 10.

*(3) См. Образование в Документах. - 2014. - N 12.

*(4) См. Образование в Документах. - 2017. - N 15.

*(5) См. Официальные документы в образовании. - 2013. - N 31, 32.