Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 ноября 2017 г. N 2-АПГ17-17 Решение суда об удовлетворении иска о признании недействующим решения Совета Тарногского сельского поселения Тарногского муниципального района Вологодской области от 18 ноября 2016 г. N 135 "О приостановлении выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности глав преобразованных сельских поселений" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 ноября 2017 г. N 2-АПГ17-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Карандашева Николая Алексеевича, Пристая Андрона Юрьевича о признании недействующим решения Совета Тарногского сельского поселения Тарногского муниципального района Вологодской области от 18 ноября 2016 года N 135 "О приостановлении выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности глав преобразованных сельских поселений" по апелляционной жалобе главы Тарногского сельского поселения Тарногского муниципального района Вологодской области на решение Вологодского областного суда от 9 августа 2017 года, которым требования административных истцов удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда первой инстанции законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета Тарногского сельского поселения Тарногского муниципального района Вологодской области (далее - Совет Тарногского сельского поселения) от 25 апреля 2008 года N 152 утверждён Порядок обращения, назначения и выплаты доплаты к государственной пенсии лицу, замещавшему должность главы Тарногского сельского поселения.

Постановлением Совета Кокшеньгского сельского поселения этого же муниципального района от 8 мая 2008 года N 157 утверждён Порядок обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицу, замещавшему должность главы Кокшеньгского сельского поселения.

Законом Вологодской области от 8 апреля 2009 года N 1989-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований Тарногского муниципального района Вологодской области" преобразованы путём объединения Кокшеньгское, Озерецкое, Тарногское, Шебеньгское сельские поселения, входящие в состав Тарногского муниципального района, в Тарногское сельское поселение, которое наделено статусом сельского поселения.

Совет Тарногского сельского поселения определён правопреемником Совета Кокшеньгского сельского поселения (решение от 26 октября 2009 года N 9).

Решением Совета Тарногского сельского поселения от 18 ноября 2016 года N 135, текст которого опубликован в официальном вестнике газеты "Кокшеньга" 30 ноября 2016 года, N 92, в связи с ограниченностью бюджета приостановлена с 1 января 2017 года по 31 декабря 2017 года выплата доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности глав преобразованных сельских поселений (далее - доплата к пенсии замещавшим муниципальные должности лицам), в том числе главам Кокшеньгского и Тарногского сельских поселений (далее - Решение Совета от 18 ноября 2016 года).

Пристай А.Ю. и Карандашев Н.А, получавшие названную доплату на основании распоряжений администрации Тарногского сельского поселения от 13 сентября 2012 года N 78 и от 10 марта 2016 года N 65, как занимавшие должности главы муниципального образования Тарногское сельское поселение Тарногского муниципального района Вологодской области и главы муниципального образования Кокшеньгское сельское поселение указанного района соответственно, каждый в отдельности, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Решения Совета от 18 ноября 2016 года ввиду его противоречия имеющему большую силу законодательству, указав, что в связи с принятием оспариваемого муниципального правового акта они лишены права на получение дополнительного пенсионного обеспечения.

Определением суда от 9 августа 2017 года административные дела объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

Решением Вологодского областного суда от 9 августа 2017 года заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе глава Тарногского сельского поселения просит решение суда отменить, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвовавшим в деле прокурором представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями законодательства.

Удовлетворяя административные иски, суд первой инстанции верно исходил из того, что орган местного самоуправления, установив муниципальным правовым актом социальную гарантию в виде доплаты к пенсии лицу, замещавшему муниципальную должность, не может произвольно отменить либо временно приостановить её предоставление.

Позиция суда первой инстанции основана на правильном применении норм материального права, регулирующих возникшие отношения.

На федеральном уровне в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, в отличие от муниципальных служащих (пункт 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации") отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий вопрос о доплатах по выслуге лет к трудовой пенсии названной категории лиц.

Из системного толкования положений статьи 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", пункта 3.1 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", статьи 32 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" во взаимосвязи с нормами абзаца первого части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) следует, что ежемесячная доплата к пенсии лица, замещающего муниципальную должность на постоянной основе, предоставляемая за счёт средств местного бюджета, является дополнительной, помимо назначаемой на общих или льготных основаниях пенсии, гарантией осуществления его полномочий.

Правовой статус лиц, замещающих муниципальные должности, установлен Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, согласно абзацу первому части 5.1 статьи 40 которого гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ принят Закон Вологодской области от 26 декабря 2007 года N 1728-ОЗ "О некоторых гарантиях осуществления полномочий глав муниципальных образований Вологодской области", определяющий условия предоставления отдельных гарантий осуществления полномочий глав муниципальных образований области.

Поименованным законом области предписано, что в соответствии с ним уставом муниципального образования могут быть установлены в определённом размере доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности глав муниципальных образований области, порядок обращения, назначения и выплаты которых регламентируется нормативным правовым актом представительного органа соответствующего муниципального образования области с учётом положений названного закона (пункт 1 статьи 1, статья 4).

Статьёй 5 этого же закона закреплён исчерпывающий перечень оснований приостановления выплаты доплаты к пенсии (часть 1), не предусматривающий в качестве такового ограниченные возможности бюджета.

Уставом Тарногского сельского поселения для главы названного сельского поселения установлена доплата к пенсии за счёт средств местного бюджета (пункт 10 статьи 26).

Проанализировав приведённые правовые нормы в системном единстве с положениями части 9 статьи 34 и части 2 статьи 53 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которым финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счёт собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований, а также с учётом требований статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации о том, что расходные обязательства муниципального образования, возникающие в том числе в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета, суд первой инстанции сделал правильное заключение, что федеральное и региональное законодательство не ставят реализацию права на дополнительное пенсионное обеспечение в зависимость от ограниченности средств местного бюджета и отсутствие источников дохода местного бюджета в качестве основания приостановления осуществления названной доплаты.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно выраженной в решениях и применимой к правоотношениям, участником которых выступает представительный орган местного самоуправления при формировании и исполнении бюджета муниципального образования, Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, в силу чего законодатель вправе приостанавливать выплату компенсаций, одновременно предусмотрев при этом надлежащий механизм соответствующего возмещения. Формы и способы такого возмещения могут быть различными, однако объём социальных гарантий не должен уменьшаться (постановления от 19 июня 2002 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения от 15 февраля 2005 года N 17-О, от 5 июля 2005 года N 246-О и N 303-О).

В связи с изложенным суд первой инстанции правомерно констатировал, что ограниченность бюджета Тарногского сельского поселения не может являться основанием для некомпенсируемого в иной форме приостановления действия муниципального правового акта, которым определены порядок обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы поселения, являющейся установленной в соответствии с федеральным и региональным законодательством социальной гарантией.

Самостоятельность местного самоуправления и местного бюджета не является абсолютной, поскольку органы местного самоуправления обязаны принимать муниципальные нормативные правовые акты, которые не должны противоречить федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Установив противоречие Решения Совета от 18 ноября 2016 года имеющим большую силу нормативным правовым актам, суд первой инстанции законно признал его недействующим.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают и не влекут отмену правильного судебного акта.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Вологодского областного суда от 9 августа 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу главы Тарногского сельского поселения Тарногского муниципального района Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.