Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 ноября 2017 г. N 37-АПГ17-4 Решение суда первой инстанции о признании недействующим решения Знаменского районного Совета народных депутатов Орловской области от 23 ноября 2016 г. N 03-04-РС "О приостановлении выплат пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы Знаменского района Орловской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 ноября 2017 г. N 37-АПГ17-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Яценко Станислава Ярославовича и Третьяковой Натальи Александровны о признании недействующим решения Знаменского районного Совета народных депутатов Орловской области от 23 ноября 2016 года N 03-04-РС "О приостановлении выплат пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы Знаменского района Орловской области" по апелляционной жалобе Знаменского районного Совета народных депутатов Орловской области на решение Орловского областного суда от 18 июля 2017 года, которым удовлетворены заявленные требования.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., возражения на апелляционную жалобу Яценко С.Я. и Третьяковой Н.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Знаменского районного Совета депутатов Орловского области от 15 августа 2014 года N 30-05-PC утверждено Положение о порядке назначения, перерасчета, индексации, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы Знаменского района Орловской области.

Названным решением признаны утратившими силу:

- решение Знаменского районного Совета народных депутатов от 19 марта 2010 года N 26-04-РС "Об утверждении Положения о порядке назначения, перерасчета, индексации, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Знаменского района Орловской области";

- решение Знаменского районного Совета народных депутатов от 27 февраля 2012 года N 11-03-РС "О внесении изменений в Положение о порядке назначения, перерасчета, индексации, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Знаменского района Орловской области, утвержденное решением Знаменского районного Совета народных депутатов Орловской области от 19 марта 2010 года N 26-04-РС".

23 ноября 2016 года Знаменским районным Советом народных депутатов Орловской области принято решение N 03-04-РС "О приостановлении выплат пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы Знаменского района Орловской области", которым приостановлены выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы Знаменского района Орловской области на период с 1 декабря 2016 года по 31 декабря 2017 года в связи с низким уровнем бюджетной обеспеченности.

Яценко С.Я., замещавший должность главы Знаменского района и Третьякова Н.А., замещавшая главную должность муниципальной службы - начальника отдела по управлению муниципальным имуществом администрации Знаменского района, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании решения Знаменского районного Совета народных депутатов Орловской области "О приостановлении выплат пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы Знаменского района Орловской области" недействующим со дня его принятия, ввиду его противоречия законодательству, имеющему большую юридическую силу, указав, что они являются получателями пенсии за выслугу лет, однако, в соответствии с оспариваемым решением выплата пенсий за выслугу лет им прекращена с 1 декабря 2016 года.

Решением Орловского областного суда от 18 июля 2017 года административное исковое заявление удовлетворено. Признано недействующим со дня его принятия решение Знаменского районного Совета народных депутатов Орловской области от 23 ноября 2016 года N 03-04-РС "О приостановлении выплат пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы Знаменского района Орловской области".

Судом предписано опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в Знаменской районной газете "Земля родная" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Со Знаменского районного Совета народных депутатов Орловской области в пользу Третьяковой Н.А. взысканы расходы по оплате государственной пошлины в размере 300 рублей.

В апелляционной жалобе Знаменский районный Совет народных депутатов Орловской области просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска в связи с нарушением судом норм материального права.

Относительно доводов апелляционной жалобы Третьяковой Н.А., Яценко С.Я. и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Знаменский районный Совет народных депутатов Орловской области и представитель административных истцов - адвокат Журавлева Н.В. своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились. Адвокат Журавлева Н.В. обратилась с заявлением о рассмотрении административного дела по апелляционной жалобе Знаменского районного Совета народных депутатов Орловской области в своё отсутствие, в связи с занятостью в другом судебном заседании. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что орган местного самоуправления, установив муниципальным правовым актом социальную гарантию в виде доплаты к пенсии лицу, замещавшему муниципальную должность, не может произвольно отменить либо временно приостановить ее предоставление.

Такой вывод суда первой инстанции основан на правильном применении норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

На федеральном уровне в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, в отличие от муниципальных служащих (пункт 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации") отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий вопрос о доплатах по выслуге лет к трудовой (страховой) пенсии названной категории лиц.

Из системного толкования положений статьи 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", пункта 3.1 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", статьи 32 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" во взаимосвязи с нормами абзаца 1 части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) следует, что ежемесячная доплата к пенсии лица, замещающего муниципальную должность на постоянной основе, предоставляемая за счет средств местного бюджета, является дополнительной, помимо назначаемой на общих или льготных основаниях пенсии, гарантией осуществления его полномочий.

Правовой статус лиц, замещающих муниципальные должности, установлен Федеральным законом N 131-ФЗ, согласно абзацу 1 части 5.1 статьи 40 которого гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно с пунктом 4 статьи 88.1 Устава Орловской области от 26 февраля 1996 года N 7-ОЗ, ранее действовавшего Закона Орловской области от 11 июня 2004 года N 409-ОЗ "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления Орловской области" (пункт 2 статьи 1), статьей 3, пунктом 1 статьи 12 Закона Орловской области от 04 июля 2013 года N 1499-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления в Орловской области" гарантии осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и настоящим Законом.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "пунктом 4 статьи 88.1 Устава Орловской области" имеется в виду "пунктом 4 статьи 88 Устава Орловской области"

Финансирование реализации гарантий осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица осуществляется за счет средств местного бюджета с учетом ограничений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Порядок предоставления гарантий, установленных уставом муниципального образования, а также порядок их финансирования и размеры денежных выплат, связанных с обеспечением гарантий осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица, устанавливаются нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Депутату, выборному должностному лицу, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, уставом муниципального образования может устанавливаться ежемесячная доплата к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Размер, порядок и условия назначения ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности) указанным в настоящей части лицам устанавливаются нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Возможность приостановления выплаты доплаты к пенсии указанное региональное законодательство не предусматривает.

Уставом Знаменского муниципального района для главы названного муниципального образования установлена ежемесячная доплата к пенсии (статья 19).

Проанализировав приведенные правовые нормы в системном единстве с положениями части 9 статьи 34 и части 2 статьи 53 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которым финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований, а также с учетом требований статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации о том, что расходные обязательства муниципального образования, возникающие в том числе в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что федеральное и региональное законодательство не ставят реализацию права на дополнительное пенсионное обеспечение в зависимость от ограниченности средств местного бюджета и отсутствие источников дохода местного бюджета в качестве основания приостановления осуществления названной доплаты.

При этом суд учел также правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно выраженную в решениях и применимую к правоотношениям, участником которых выступает представительный орган местного самоуправления при формировании и исполнении бюджета муниципального образования, в соответствии с которой Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, в силу чего законодатель вправе приостанавливать выплату компенсаций, одновременно предусмотрев при этом надлежащий механизм соответствующего возмещения. Формы и способы такого возмещения могут быть различными, однако объем социальных гарантий не должен уменьшаться (постановления от 19 июня 2002 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения от 15 февраля 2005 года N 17-О, от 5 июля 2005 года N 246-О и N 303-О).

В связи с изложенным суд первой инстанции правомерно констатировал, что ограниченность бюджета Знаменского муниципального района Орловской области не может являться основанием для некомпенсируемого в иной форме приостановления действия муниципального правового акта, которым определены порядок назначения, перерасчета, индексации, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы, являющейся установленной в соответствии с федеральным и региональным законодательством социальной гарантией.

Самостоятельность местного самоуправления и местного бюджета не является абсолютной, поскольку органы местного самоуправления обязаны принимать муниципальные нормативные правовые акты, которые не должны противоречить федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Установив противоречие решения Совета народных депутатов Знаменского района Орловской области от 23 ноября 2016 года имеющим большую силу нормативным правовым актам, суд первой инстанции законно признал его недействующим.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда первой инстанции не опровергают и отмену обжалуемого решения суда не влекут.

В апелляционной инстанции административными истцами заявлены ходатайства о возмещении судебных расходов, связанных с рассмотрением дела в апелляционном порядке. В ходатайстве Третьяковой Н.А. содержится просьба о взыскании с административного ответчика - расходов, связанных с оформлением доверенности на имя представителя в размере 1700 рублей;

- услуг представителя, в том числе по подготовке возражений на апелляционную жалобу - 5000 рублей;

- транспортные расходы по оплате проезда от места проживания - 259 рублей 94 коп.;

- транспортные расходы по оплате железнодорожных билетов для проезда от г. Орла до г. Москвы и обратно в размере 1780 рублей 40 коп., а всего 8740 рублей 34 коп. В ходатайстве Яценко С.Я. содержится просьба о взыскании судебных расходов, связанных с проездом к месту рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции и обратно в сумме 2780 рублей 32 коп.

С учетом положений статьи 111, части 4 статьи 311 КАС РФ, Судебная коллегия находит ходатайство Яценко С.Я. подлежащим удовлетворению полностью, а ходатайство Третьяковой Н.А. - частичному удовлетворению, за исключением расходов, связанных с оформлением доверенности на представителя административных истцов и расходов на участие в рассмотрении дела представителя, поскольку представитель административных истцов в судебном заседании апелляционной инстанции участия не принимал, остальные расходы подтверждены документами (чеками, проездными билетами), в связи с чем подлежат взысканию с административного ответчика.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 111, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Орловского областного суда от 18 июля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Знаменского районного Совета народных депутатов Орловской области - без удовлетворения.

Заявление Яценко Станислава Ярославовича о взыскании судебных расходов удовлетворить, взыскать со Знаменского районного Совета народных депутатов Орловской области судебные расходы, связанные с апелляционным рассмотрением настоящего дела, в пользу Яценко Станислава Ярославовича в размере 2780 (Две тысячи семьсот восемьдесят) рублей 00 коп.

Заявление Третьяковой Натальи Александровны о взыскании судебных расходов удовлетворить частично. Взыскать со Знаменского районного Совета народных депутатов Орловской области судебные расходы, связанные с апелляционным рассмотрением настоящего дела, в пользу Третьяковой Натальи Александровны в размере 2280 (Две тысячи двести восемьдесят) рублей 00 коп. В остальной части в удовлетворении заявления Третьяковой Н.А. о взыскании судебных расходов отказать.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.