Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 декабря 2017 г. N 60-АПГ17-11 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании не действующим в части решения Собрания депутатов Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района Камчатского края от 29 декабря 2015 г. N 26 "Об утверждении материалов корректировки генерального плана Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 декабря 2017 г. N 60-АПГ17-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим в части решения Собрания депутатов Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района Камчатского края от 29 декабря 2015 г. N 26 "Об утверждении материалов корректировки генерального плана Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района" по апелляционной жалобе Собрания депутатов Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района и администрации Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района на решение Камчатского краевого суда от 7 июля 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Собрания депутатов Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района и администрации Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района Царькова Д.А., представителя администрации Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района Якимова В.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Федерального агентства лесного хозяйства Прасолова А.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

муниципальное образование "Паратунское сельское поселение" (далее также - Паратунское сельское поселение) наделено статусом сельского поселения и входит в состав муниципального образования "Елизовский муниципальный район" (далее - Елизовский район), расположенного на территории Камчатского края. В состав территории Паратунского сельского поселения входят земли следующих населенных пунктов: с. Паратунка и пос. Термальный (статья 2 Устава Паратунского сельского поселения, статья 3 Закона Камчатской области от 29 декабря 2004 г. N 255 "Об установлении границ муниципальных образований, расположенных на территории Елизовского района Камчатской области, и о наделении их статусом муниципального района, городского, сельского поселения").

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось в Камчатский краевой суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующим решения Собрания депутатов Паратунского сельского поселения от 29 декабря 2015 г. N 26 "Об утверждении материалов корректировки генерального плана Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района" (далее также - Генеральный план, Решение N 26) в части включения в границы населенных пунктов Паратунского сельского поселения лесных участков, расположенных на землях лесного фонда Паратунского и Южного участковых лесничеств Елизовского лесничества Камчатского края. Требования касаются лесных участков, включенных в границы: пос. Термальный в кварталах 15 (выделы 1-15, 16, 23, 29), 30 (выделы 5, 7, 8, 10, 13, 15, 17, 19), 31 (выделы 7-10, 12, 17), 32 (выделы 2-5), 35 (выделы 1-15), 38 (выделы 1-13), 91 (выделы 1, 4, 10, 13) Паратунского участкового лесничества Елизовского лесничества Камчатского края (общей площадью 838,13 га); с. Паратунка в кварталах 1 (выделы 7-10, 14, 16-19, 28), 2 (выделы 9-11, 18), 5 (выделы 1-8, 14-18, 21, 24-27, 29, 30, 33-37, 43, 46-51), 8 (выделы 1, 16), 21 (выделы 6, 10), 22 (выделы 1-3, 12), 23 (выделы 3, 11, 12, 15, 19, 24, 31, 32), 25 (выделы 3, 4, 6, 8, 9, 11-13), 26 (выделы 6, 15), 27 (выдел 10), 28 (выделы 1-7), 29 (выделы 6, 8-15), 30 (выделы 2, 4, 5, 9-15, 19), 31 (выделы 1-21), 32 (выделы 1-5), 38 (выделы 1, 13) Паратунского участкового лесничества Елизовского лесничества Камчатского края (общей площадью 394,61 га); образуемого населенного пункта - Большая Паратунка в кварталах 1 (выделы 1-31), 2 (выделы 1-32, 34, 36, 38-41), 3 (выделы 1-10, 12-20), 4 (выделы 1-24), 5 (выделы 1-52), 6 (выделы 1-38), 7 (выделы 1-17), 8 (выделы 1-18), 9 (выделы 1-13), 10 (выделы 1-18), 11 (выделы 1-29), 12 (выделы 1-18), 13 (выделы 1-8), 14 (выделы 1-8), 15 (выдел 1-29), 16 (выделы 1-11), 17 (выделы 1-38), 18 (выделы 1-18), 20 (выделы 1-17), 21 (выделы 1-31), 22 (выделы 1-26), 23 (выделы 1-33), 24 (выделы 1-23), 25 (выделы 1-19), 26 (выделы 1-15), 27 (выделы 1-62), 28 (выделы 1-7), 29 (выделы 1-15), 30 (выделы 1-19), 31 (выделы 1-21), 32 (выделы 1-5), 35 (выделы 1-15), 38 (выделы 1-13), 53 (выделы 1, 2, 9, 10), 56 (выделы 1, 2, 6, 8, 10, 11), 60 (выделы 2, 6), 65 (выделы 1-14), 67 (выделы 3, 7, 13), 68 (выделы 1-5, 7-9, 12-21), 69 (выделы 1-55), 74 (выделы 4-6, 9, 11-17, 19), 75 (выдел 1), 76 (выделы 1-5, 711), 77 (выделы 1-23), 81 (выделы 1, 7), 84 (выделы 2, 5), 91 (выделы 4, 10), 95 (выделы 1-13), 96 (выделы 1-11), 97 (выделы 1-17), 98 (выделы 1, 2, 3, 9, 10), 102 (выделы 1-14), 103 (выделы 1-10), 104 (выделы 1, 2), 106 (выделы 1-8), 107 (выделы 1-10), 108 (выделы 1-6), 109 (выделы 1-12), 110 (выделы 1-15), 111 (выделы 3-10), 115 (выделы 1-11), 116 (выделы 1-9), 117 (выделы 1-14), 118 (выделы 1-12), 119 (выделы 1-7), 120 (выделы 1-8), 121 (выделы 1, 6, 7, 10, 13), 126 (выделы 1-6), 127 (выделы 1-12), 128 (выделы 1-13), 129 (выделы 1-18), 130 (выделы 1-11), 131 (выделы 1-6) 131, 132 (выделы 1-11), 133 (выделы 1-7), 136 (выделы 1-7), 137 (выделы 1, 3-8), 138 (выделы 1, 2, 4, 6, 11-13), 139 (выделы 1-8), 140 (выделы 1-9), 141 (выделы 1-8), 142 (выделы 1-12), 143 (выделы 1, 2, 4, 6), 144 (выделы 1-11), 145 (выделы 1-9), 146 (выделы 1-12), 147 (выделы 1-7), 148 (выделы 1-9), 149 (выделы 1-8), 150 (выделы 1-9), 151 (выделы 1-9), 152 (выделы 1-9) Паратунского участкового лесничества Елизовского лесничества Камчатского края, а также в кварталах 1 (выделы 17), 2 (выделы 1-6), 3 (выделы 1-9), 4 (выдел 3), 7 (выделы 1, 2, 4, 13), 8 (выделы 1-3,5) Южного участкового лесничества Елизовского лесничества Камчатского края (общей площадью 23 032,04 га).

В обоснование заявленных требований Рослесхоз указал, что Решением N 26 находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы населенных пунктов Паратунского сельского поселения с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Порядком согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденным приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 27 февраля 2012 г. N 69 (далее - Порядок согласования). Оспариваемым актом в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) и Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Камчатского краевого суда от 7 июля 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Собрание депутатов Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района и администрация Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района просят решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, и направить дело на новое рассмотрение в Камчатский краевой суд, поскольку суд не выяснил все обстоятельства, имеющие значение для дела. Полагают, что оспариваемое решение, которым утверждены материалы корректировки Генерального плана, нормативным не является. Нормативным правовым актом являются только указанные материалы, в связи с чем дело неподсудно Камчатскому краевому суду. Ссылаясь на положения пункта 4 части 1 статьи 310 КАС РФ, считают, что решение суда подлежит безусловной отмене, поскольку судом первой инстанции принято решение о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, - главы Паратунского сельского поселения.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Камчатского края, Рослесхозом и Агентством лесного хозяйства и охраны животного мира Камчатского края представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ предусмотрено, что утверждение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ, пункту 1 статьи 8 ЗК РФ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

В период подготовки Генерального плана действовал Порядок согласования. Пунктом 2.1 Порядка согласования предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ. Уведомление направляется в электронной форме и (или) посредством почтового отправления в трехдневный срок со дня обеспечения такого доступа.

В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности (пункт 2.2 Порядка согласования).

В связи с упразднением Минрегиона России полномочиями по согласованию проекта генерального плана поселения в предусмотренных частью 1 статьи 25 ГрК РФ случаях в период с 7 октября 2014 г. по 16 июня 2015 г. наделялось Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России) (пункт 5.4.76 Положения о Минстрое России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038), а с 17 июня 2015 г. по настоящее время - Министерство экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) (пункт 5.3.48 Положения о Минэкономразвития России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437).

Федеральным органом, уполномоченным на подготовку заключений по проектам генеральных планов, в период подготовки оспариваемого акта в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404, и пунктами 1 и 2 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 (далее - Положение), являлся Рослесхоз. До 1 января 2015 г. в соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 к полномочиям Рослесхоза относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов. Кроме того, подпунктом 5.4.3 Положения в действующей редакции за Рослесхозом сохранены полномочия на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции.

Следовательно, Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным осуществлять согласование включения земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населенных пунктов и изменение категории земель, которое оформляется путем подготовки заключений.

В том случае, если имеется отрицательное заключение Рослесхоза на проект генерального плана поселения, соблюдение органом местного самоуправления процедур согласования, в том числе утверждение документа территориального планирования при квалифицированном молчании уполномоченного органа исполнительной власти (части 7 и 8 статьи 25 ГрК РФ), само по себе не подтверждает соблюдения порядка принятия генерального плана поселения.

Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 ЛК РФ) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 ГрК РФ), не является обязательным.

Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О.

В данном случае в нарушение правил статьи 25 ГрК РФ проект Генерального плана был утвержден при наличии отрицательного заключения Рослесхоза, что свидетельствует о существенном нарушении порядка подготовки указанного документа территориального планирования. Так, согласно материалам дела Рослесхоз письмами от 14 октября 2015 г. и от 12 ноября 2015 г. уведомил Минэкономразвития России, Минрегион России, Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Департамент лесного хозяйства по Дальневосточному федеральному округу об отказе в согласовании проекта Генерального плана в том числе в связи с тем, что в соответствии со статьей 105 ЛК РФ изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон и городских лесов, которое может привести к уменьшению их площади, не допускается. Рослесхоз указал, что считает нецелесообразным перевод земель лесного фонда в земли населенных пунктов, поскольку согласно проекту Генерального плана на переводимых лесных участках может осуществляться указанный в ЛК РФ вид деятельности в соответствии с лесным законодательством и без перевода в земли населенных пунктов.

Таким образом, в отсутствие необходимой согласительной процедуры проект оспариваемого Генерального плана представляться на утверждение представительному органу сельского поселения и утверждаться им не мог.

Кроме того, как правильно установлено судом первой инстанции, несоблюдение процедуры согласования выразилось также в том, что проект Генерального плана, размещенный в Федеральной государственной системе территориального планирования (далее также - ФГИС ТП), отличался от направленного на согласование в Минэкономразвития России проекта Генерального плана, а также от фактически утвержденного оспариваемым решением Генерального плана, поскольку имеются разночтения, о чем свидетельствует и решение Собрания депутатов Паратунского сельского поселения от 21 июня 2017 года N 109, которым с целью устранения возможных разночтений в отдельных положениях Решения N 26 в оспариваемый нормативный правовой акт внесены изменения: пункт 1 Решения N 26 изложен в следующей редакции: "Утвердить муниципальный нормативный правовой акт "Генеральный план Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района" в новой редакции, соответствующей (идентичной) в своих положениях проекту данного муниципального нормативного правового акта, размещенному в ФГИС ТП для согласования (карточка согласования проекта 153080695)".

Таким образом, суд первой инстанции, установив, что при подготовке проекта Генерального плана нарушена предусмотренная ГрК РФ процедура согласования, а также документально подтвержден факт наложения границ населенных пунктов, входящих в состав указанного муниципального образования, на участки лесного фонда, на основании пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ и разъяснений, изложенных в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Решения N 26 не действующим в оспариваемой части.

Доказательствам по настоящему административному делу суд первой инстанции дал оценку по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с которой Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласна.

Доводы апелляционной жалобы о том, что само Решение N 26 не является нормативным правовым актом, поскольку только материалы корректировки Генерального плана определяют правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, и обладают существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, что свидетельствует о нарушении правил подсудности, являются несостоятельными и основаны на неверном толковании норм права. Признание судом недействующим Решения N 26 является, соответственно, признанием недействующим генерального плана Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района Камчатского края, утвержденного решением Собрания депутатов Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района от 29 декабря 2015 г. N 26, и не свидетельствует о нарушении судом норм процессуального права, влекущем отмену судебного акта.

Также необоснованными являются доводы о принятии решения о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле - главы Паратунского сельского поселения. Как усматривается из материалов дела, в качестве соответчика по указанному делу привлечена администрация Паратунского сельского поселения, которую возглавляет глава поселения (статья 29 Устава Паратунского сельского поселения).

Другие доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводы суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены судебного постановления, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Камчатского краевого суда от 7 июля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания депутатов Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района Камчатского края и администрации Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района Камчатского края без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.