Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 декабря 2017 г. N 72-АПГ17-7 Суд изменил решение краевого суда, указав на признание недействующим пункта 1 решения Совета муниципального района "Могочинский район" Забайкальского края от 31 января 2017 г. N 48 "О размере выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности на постоянной основе в муниципальном районе "Могочинский район" в той мере, в какой предельный размер пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещавшим муниципальные должности, установлен без учета их стажа муниципальной службы, замещения муниципальной должности и среднемесячного денежного содержания

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 декабря 2017 г. N 72-АПГ17-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Николаевой О.В.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Совета муниципального района "Могочинский район" и главы муниципального района "Могочинский район" на решение Забайкальского краевого суда от 3 августа 2017 года, которым удовлетворен административный иск Кузьминой Ирины Петровны о признании недействующим решения Совета муниципального района "Могочинский район" от 31 января 2017 года N 48 "О размере выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности на постоянной основе в муниципальном районе "Могочинский район".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

31 января 2017 года Советом муниципального района "Могочинский район" принято решение N 48 "О размере выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности на постоянной основе в муниципальном районе "Могочинский район" (далее - решение).

Пунктом 1 названного решения в период с 1 января 2017 года по 31 декабря 2017 года включительно выплата пенсий за выслугу лет (доплат к пенсии), назначенных и (или) выплачиваемых в соответствии с Положением "О пенсии за выслугу лет муниципальным служащим в муниципальном районе "Могочинский район", утвержденным решением Совета муниципального района "Могочинский район" от 27 декабря 2016 года N 36, Положением "О порядке и условиях назначения ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности) лицам, замещающим муниципальные должности на постоянной основе, а также ее размере в муниципальном районе "Могочинский район", утвержденным решением Совета муниципального района "Могочинский район" от 27 декабря 2016 года N 37, муниципальным служащим, лицам, замещающим муниципальные должности на постоянной основе в муниципальном районе "Могочинский район", у которых пенсия (доплата к пенсии) выше минимальной, установлен предельный размер доплаты 16,0 тыс. рублей, минимальный размер доплаты оставлен на прежнем уровне.

Согласно пункту 2 решения оно вступает в силу на следующий день после дня его официального опубликования (обнародования).

Решение опубликовано в газете "Могочинский рабочий" 17 февраля 2017 года N 19.

Кузьмина И.П. обратилась в суд с административным иском о признании недействующим указанного решения, ссылаясь на его противоречие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушение ее права на пенсию за выслугу лет, назначенную ей с 1 августа 2013 года. По мнению административного истца, решение не соответствует действующему законодательству, поскольку допущено ограничение назначенной ей с 1 августа 2013 года пенсии за выслугу лет фиксированным предельным размером, действие правового акта распространено на период до его принятия.

Решением Забайкальского краевого суда от 3 августа 2017 года (с учетом определения от 11 октября 2017 года об исправлении описки), административный иск Кузьминой И.П. удовлетворен. Оспариваемый акт признан недействующим с момента принятия, с Совета муниципального района "Могочинский район" в пользу административного истца взысканы судебные расходы в размере 1800 рублей.

В апелляционной жалобе Совет муниципального района "Могочинский район" и глава муниципального района "Могочинский район" просят решение отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации, как социальном государстве, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (часть 2 статьи 7); каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39); государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (часть 2 статьи 39).

В Федеральном законе от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон о муниципальной службе) право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации закреплено в числе основных прав муниципального служащего (пункт 12 части 1 статьи 11).

В силу пункта 5 части 1 статьи 23 Закона о муниципальной службе муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью.

Статьей 24 Закона о муниципальной службе предусмотрено распространение прав государственного гражданского служащего в области пенсионного обеспечения, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объеме на муниципального служащего (часть 1); определение размера государственной пенсии муниципального служащего в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (часть 2).

Таким образом, федеральный законодатель в общем виде определил границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования.

Из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N 1591-О следует, что законоположение, содержащееся в части 1 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" и находящееся в системном единстве с пунктом 6 статьи 5 этого же федерального закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

В соответствии с пунктами 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", и выплачивается одновременно с ней.

Условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к данному Федеральному закону.

Основания возникновения права на пенсию за выслугу лет и порядок ее назначения государственным гражданским служащим Забайкальского края установлены Законом Забайкальского края от 27 февраля 2009 года N 145-ЗЗК "О пенсионном обеспечении за выслугу лет государственных гражданских служащих Забайкальского края", статьей 2 которого регламентированы условия назначения пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Забайкальского края, а статьей 4 - размеры пенсии за выслугу лет.

Согласно абзацам первому и второму части 1 статьи 4 указанного Закона Забайкальского края размер пенсии за выслугу лет исчисляется исходя из среднемесячного денежного содержания за последние полные 12 месяцев государственной службы, предшествующих, по выбору лица, обратившегося за установлением пенсии за выслугу лет, дню ее прекращения либо дню достижения возраста, дающего право на страховую пенсию по старости в соответствии с частью 1 статьи 8 и статьями 30-33 Федерального закона "О страховых пенсиях" (дававшего право на трудовую пенсию по старости в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"), включая начисление надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями, с учетом стажа государственной службы, за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" на момент вынесения решения о назначении пенсии за выслугу лет.

При наличии стажа государственной службы не менее стажа, минимальная продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", пенсия за выслугу лет устанавливается в размере 45 процентов от среднемесячного денежного содержания за стаж государственной службы. За каждый полный год стажа государственной службы сверх указанного стажа пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 процента от среднемесячного денежного содержания за стаж государственной службы. При этом размер пенсии за выслугу лет за стаж государственной службы не может превышать 75 процентов от среднемесячного денежного содержания.

Аналогичная норма содержится в пункте 2.1 Положения о пенсии за выслугу лет муниципальным служащим в муниципальном районе "Могочинский район", утвержденного решением Совета муниципального района "Могочинский район" от 27 декабря 2016 года N 36.

Статьей 11 Закона Забайкальского края от 29 декабря 2008 года N 108-ЗЗК "О муниципальной службе в Забайкальском крае" закреплено, что условия предоставления права на пенсию за выслугу лет, порядок назначения и выплаты пенсии за выслугу лет определяются нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (часть 3).

Согласно пунктам 1, 2, 3 и 8 Положения о порядке и условиях назначения ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности) лицам, замещающим муниципальные должности на постоянной основе, а также ее размере в муниципальном районе "Могочинский район", утвержденного решением Совета муниципального района "Могочинский район" от 27 декабря 2016 года N 37, право на доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности) имеют лица, замещавшие муниципальные должности в муниципальном районе "Могочинский район" на постоянной основе не менее двух сроков полномочий, либо одного срока полномочий, и имеющие стаж муниципальной службы не менее 10 лет, получавшие денежное содержание за счет средств местного бюджета, освобожденные от должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно). Размер доплаты к пенсии не может превышать 75 процентов от среднемесячного денежного вознаграждения.

Судом установлено, что оспариваемым решением с 1 января по 31 декабря 2017 года включительно муниципальным служащим, лицам, замещающим муниципальные должности на постоянной основе в муниципальном районе "Могочинский район", у которых пенсия (доплата к пенсии) выше минимальной, установлен предельный фиксированный размер выплаты пенсий за выслугу лет (доплат к пенсии) в сумме 16 тысяч рублей, назначенных и (или) выплачиваемых в соответствии с приведенными выше нормативными правовыми актами органа местного самоуправления.

Разрешая дело, суд первой инстанции пришёл к правильным выводам о том, что действующим законодательством предусмотрено право представительного органа местного самоуправления регулировать вопросы определения условий предоставления права на пенсию за выслугу лет, порядка ее назначения и выплаты лицам, замещавшим должности муниципальной службы. Правовое регулирование вопросов дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счёт средств местного бюджета, относится к компетенции органов местного самоуправления, в связи с чем порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет должны определяться с учётом возможностей местного бюджета.

Удовлетворяя заявленные требования, суд обоснованно исходил из того, что, установив фиксированный максимальный размер пенсии за выслугу лет, Совет муниципального района "Могочинский район" фактически предусмотрел правило пенсионного обеспечения лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, отличное от правил пенсионного обеспечения государственных служащих края, установленных федеральным и региональным законодательством, ухудшив тем самым положение лиц, замещающих должности муниципальной службы, по сравнению с государственными гражданскими служащими Забайкальского края. Вместе с тем федеральное и региональное законодательство устанавливают, что максимальный размер пенсии за выслугу лет подлежит исчислению исходя из размера денежного содержания по занимаемой должности муниципальной службы, которую замещал муниципальный служащий, и продолжительности стажа муниципальной службы. Оспариваемый нормативный правовой акт установил исчисление предельного размера пенсии за выслугу лет на ином подходе - путем установления единого фиксированного максимального размера пенсии для всех муниципальных служащих и лиц, замещавших муниципальные должности на постоянной основе, вне зависимости от указанных выше критериев.

Суд первой инстанции, правомерно посчитав, что размер пенсии за выслугу лет должен исчисляться индивидуально, исходя из должности муниципальной службы, продолжительности стажа муниципальной службы, признал оспариваемые административной истицей положения недействующими в полном объеме, оставив без внимания свои же выводы о праве органов местного самоуправления на осуществление правового регулирования вопросов дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счёт средств местного бюджета с учётом возможностей последнего.

В этой связи указанные положения могли быть признаны судом недействующими только в той мере, в какой предельный размер пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещавшим муниципальные должности на постоянной основе в муниципальном районе "Могочинский район", установлен без учета их стажа муниципальной службы, замещения муниципальной должности и среднемесячного денежного содержания.

В соответствии со статьей 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Статьей 37 Устава муниципального района "Могочинский район" Забайкальского края определено, что нормативные правовые акты Совета муниципального района "Могочинский район" вступают в силу после их подписания и обнародования главой муниципального района "Могочинский район", если этими актами не установлены иные сроки (часть 3). Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (часть 6).

Судом установлено, что оспариваемый акт принят 31 января 2017 года, вступает в силу на следующий день после дня его официального опубликования (обнародования) и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2017 года, то есть правовым нормам, определившим предельный размер пенсии за выслугу лет в сторону уменьшения, придана обратная сила.

Между тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что согласно принципу недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, который вытекает из Конституции Российской Федерации и имеет общеправовое значение, федеральный законодатель, вводя в действие новые правовые нормы и признавая утратившими силу прежние, обязан, как того требуют статьи 1, 2, 17 (часть 1), 18, 19, 54 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, соблюдать принципы справедливости, равенства и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и не вправе придавать обратную силу новому регулированию, если оно ухудшает правовое положение личности, ограничивает ее субъективные права, уже существующие в конкретных правоотношениях (постановления от 20 июля 2011 года N 20-П, от 22 апреля 2014 года N 12-П).

При изложенных обстоятельствах является правильным вывод суда о том, что придание обратной силы нормативному правовому акту, направленному на уменьшение пенсионных выплат лицам, замещавшим муниципальные должности муниципального района и должности муниципальной службы, противоречит федеральному законодательству.

Доводы апелляционной жалобы о том, что ни прокуратурой при проведении проверки, ни по результатам проведения экспертизы оспариваемого акта не было выявлено несоответствия его действующему законодательству, правового значения для рассматриваемого дела не имеют.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что обжалуемым решением было применено разовое (индивидуальное) придание нормативному правовому акту обратной силы в связи с отсутствием денежных средств в бюджете муниципального района "Могочинский район", не опровергают вывода суда о его несоответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Забайкальского краевого суда от 3 августа 2017 года в части признания недействующим пункта 1 решения Совета муниципального района "Могочинский район" от 31 января 2017 года N 48 "О размере выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности на постоянной основе в муниципальном районе "Могочинский район" изменить, указав на признание данной нормы недействующей в той мере, в какой предельный размер пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещавшим муниципальные должности на постоянной основе в муниципальном районе "Могочинский район", установлен без учета их стажа муниципальной службы, замещения муниципальной должности и среднемесячного денежного содержания.

В остальной части это же решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета муниципального района "Могочинский район" и главы муниципального района "Могочинский район" - без удовлетворения.

Настоящее апелляционное определение подлежит размещению на официальном сайте муниципального района "Могочинский район" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Николаева О.В.