Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 января 2018 г. N 53-АПГ17-46 Суд отменил принятое ранее решение и принял новое решение об удовлетворении иска о признании недействующим Генерального плана муниципального образования Есаульский сельсовет Березовского района Красноярского края, утв. решением Березовского районного Совета депутатов Красноярского края от 8 июня 2016 г. N 9-51Р

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 января 2018 г. N 53-АПГ17-46

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Бочаровой Тамары Дмитриевны, Зининой Лидии Ивановны, Утенкова Валерия Александровича и Утенковой Марины Валерьевны о признании недействующим решения Березовского районного Совета депутатов Красноярского края от 8 июня 2016 г. N 9-51Р "Об утверждении генерального плана муниципального образования Есаульский сельсовет Березовского района Красноярского края"

по апелляционной жалобе Бочаровой Тамары Дмитриевны, Утенкова Валерия Александровича, представителя Зининой Лидии Ивановны и Утенковой Марины Валерьевны - Новосельцева Сергея Павловича на решение Красноярского краевого суда от 28 августа 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения Бочаровой Т.Д., Утенковой М.В. и представителя административных истцов Новосельцева С.П., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации у становила:

граждане Бочарова Т.Д., Зинина Л.И., Утенков В.А. и Утенкова М.В. обратились в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Березовского районного Совета депутатов Красноярского края от 8 июня 2016 г. N 9-51Р "Об утверждении генерального плана муниципального образования Есаульский сельсовет Березовского района Красноярского края" (далее также - Решение N 9-51Р, Генеральный план).

Требование мотивировали тем, что Генеральным планом предусмотрено строительство дороги на берегу реки Енисей по территории дер. Ермолаево, проходящей по четырнадцати земельным участкам, в том числе и по принадлежащим им, чем нарушаются их права и законные интересы. Генеральный план утверждён с нарушением установленной статьями 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) процедуры принятия.

Решением Красноярского краевого суда от 28 августа 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Бочарова Т.Д., Утенков В.А. и представитель Зининой Л.И., Утенковой М.В. - Новосельцев С.П. просят решение суда первой инстанции отменить, как необоснованное и принятое с нарушением норм материального права, принять новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить. В обоснование доводов указали на принятие оспариваемого нормативного правового акта при наличии неотменённого решения Есаульского сельского Совета депутатов Березовского района Красноярского края от 3 сентября 2015 г. N 10-1 "Об отмене Решения Есаульского сельского Совета депутатов от 18.12.2013 N 16-2 "Об утверждении генерального плана муниципального образования Есаульский сельсовет Березовского района Красноярского края". Отменённый в 2015 году и оспариваемый генеральные планы являются одним и тем же нормативным правовым актом, не претерпевшим с момента его разработки в 2007 году каких-либо изменений. По мнению истцов, проект генерального плана подлежал повторной подготовке и согласованию, в том числе с проведением процедуры публичных слушаний.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Березовским районным Советом депутатов Красноярского края представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Статьёй 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает данный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 24 ГрК РФ генеральный план поселения утверждается представительным органом местного самоуправления.

Муниципальное образование Березовский район наделено статусом муниципального района. В состав территории муниципального образования Березовский район входят муниципальные образования, имеющие статус городских и сельских поселений, в частности Есаульский сельсовет (статьи 2, 11 Устава Березовского района Красноярского края, утвержденного решением Березовского районного Совета депутатов Красноярского края от 25 июня 1998 г. N 11-40Р, статьи 1, 2 Закона Красноярского края от 18 февраля 2005 г. N 13-3025 "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Березовский район и находящихся в его границах иных муниципальных образований").

В состав территории муниципального образования Есаульское сельское поселение входят земли нескольких населенных пунктов, к которым в числе прочих относится дер. Ермолаево (статья 1 Закона Красноярского края от 18 февраля 2005 г. N 13-3025 "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Березовский район и находящихся в его границах иных муниципальных образований").

Как следует из положений пункта 20 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждение генеральных планов сельского поселения, правил землепользования и застройки сельского поселения является вопросом местного значения соответствующего муниципального района, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельского поселения решение этого вопроса не закреплено за сельским поселением.

В силу приведённых правовых норм Генеральный план муниципального образования Есаульский сельсовет Березовского района Красноярского края был утверждён Березовским районным Советом депутатов Красноярского края в пределах его полномочий.

Отказывая в удовлетворении требований административных истцов, являющихся собственниками расположенных в дер. Ермолаево земельных участков, об оспаривании Генерального плана, суд первой инстанции пришёл к выводу, что процедура его принятия не нарушена, Генеральный план не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и права административных истцов не нарушает.

Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами суда первой инстанции в силу следующего.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования и содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населённых пунктов (в том числе границ образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (статья 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ) Генеральным планом, утвержденным Решением N 9-51Р, предусмотрено строительство в дер. Ермолаево автомобильной дороги местного значения, проходящей в том числе по земельным участкам административных истцов.

В то же время при рассмотрении дела в суде первой инстанции представитель административного ответчика пояснил, что в проекте генерального плана были допущены ошибки относительно расположения указанной дороги, которая фактически не должна затрагивать принадлежащие гражданам земельные участки, о данных ошибках до принятия оспариваемого нормативного правового акта было известно, однако Генеральный план был принят в таком виде, чтобы не выполнять повторно процедуру подготовки проекта.

Обстоятельства принятия Генерального плана с заведомо известными ошибками отображения объектов на картографических изображениях подтверждаются письмом управления по архитектуре, градостроительству, земельным и имущественным отношениям администрации Березовского района Красноярского края в адрес разработчика проекта и показаниями допрошенного в качестве свидетеля начальника отдела архитектуры и градостроительства указанного управления Андрияновой И.А.

Таким образом, Генеральный план не может быть признан соответствующим требованиям статей 18, 24 ГрК РФ, поскольку неправильно отображает планируемый для размещения объект местного значения поселения.

Генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит в себе долгосрочные ориентиры их развития, что должно обусловливать высокий уровень стабильности данного документа. Утверждение документов территориального планирования является проявлением дискреционных полномочий органов местного самоуправления, что, однако, не предполагает произвольных действий данных органов.

Подготовка генерального плана сельского поселения предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, в том числе обязательное рассмотрение проекта генерального плана на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 ГрК РФ (часть 11 статьи 24 ГрК РФ) и уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (часть 2 статьи 28 ГрК РФ).

Согласно статье 5 ГрК РФ физические лица являются субъектами градостроительных правоотношений, право на участие в которых реализуется через предусмотренную градостроительным законодательством процедуру проведения публичных слушаний при принятии государственными органами и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан, в том числе при осуществлении ими мероприятий по территориальному планированию городского округа.

В силу требований части 5 статьи 28 ГрК РФ в целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний органы местного самоуправления в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению.

Целью правового института публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений является обеспечение участия жителей муниципального образования в открытом обсуждении принимаемых органами местного самоуправления решений по вопросам, которые могут затронуть права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности, права и законные интересы правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, что согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 г. N 931-О-О.

Планируемая к возведению дорога местного значения ошибочно отображена как проходящая через земельные участки, принадлежащие на праве собственности административным истцам, что свидетельствует о затрагивании их прав Генеральным планом.

Как усматривается из материала дела и подтверждено представителем ответчика, главой Березовского района решение о подготовке проекта генерального плана не принималось, комиссия по подготовке проекта не создавалась, использовался ранее разработанный в 2007 году ООО АПБ "Квартал" проект. Решение о проведении публичных слушаний по проекту также не принималось, публичные слушания не проводились.

Судебная коллегия не находит оснований согласиться с утверждением суда первой инстанции о том, что такие публичные слушания не требовались, поскольку ранее уже проводились в отношении того же проекта, разработанного в 2007 году ООО АПБ "Квартал" и утверждённого решением Есаульского сельского Совета депутатов от 18 декабря 2013 г. N 16-2.

Указанное решение и, соответственно, генеральный план отменены решением Есаульского сельского Совета депутатов Березовского района Красноярского края от 3 сентября 2015 г. N 10-1.

При таких обстоятельствах, учитывая, что упомянутый выше проект являлся основой действовавшего в период 2013-2015 гг. Генерального плана, отменённого утвердившим его органом, а новый нормативный правовой акт принят иным органом местного самоуправления и без какой-либо актуализации исходных данных, безусловно изменившихся с 2007 года, невыполнение административным ответчиком требований, предусмотренных статьей 24 ГрК РФ, не может быть признано допустимым.

В рассматриваемом случае следствием нарушения процедуры подготовки и утверждения Генерального плана явилось внесение в него недостоверных сведений о размещении объекта местного значения.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия приходит к выводу о том, что выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела, судом допущены нарушения норм материального права, в связи с чем судебное постановление подлежит отмене с принятием нового решения о признании недействующим оспариваемого нормативного правового акта.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

В соответствии с пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. Поскольку оспариваемый акт применялся, Судебная коллегия полагает необходимым признать его не действующим с момента вступления в силу настоящего определения.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Красноярского краевого суда от 28 августа 2017 г. отменить.

Принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление Бочаровой Тамары Дмитриевны, Зининой Лидии Ивановны, Утенкова Валерия Александровича и Утенковой Марины Валерьевны удовлетворить.

Признать не действующим с момента вступления в силу настоящего определения Генеральный план муниципального образования Есаульский сельсовет Березовского района Красноярского края, утверждённый решением Березовского районного Совета депутатов Красноярского края от 8 июня 2016 г. N 9-51Р.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.