Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 января 2018 г. N 74-АПГ17-15 Об отказе в признании частично не действующим Закона Республики Саха (Якутия) от 30 мая 2006 года 348-З N 711-III "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 января 2018 г. N 74-АПГ17-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению пункта 1 Методики определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) для осуществления органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, переданных им отдельных государственных полномочий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденной Законом Республики Саха (Якутия) от 30 мая 2006 года 348-З N 711-III "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в редакции от 20 декабря 2016 года 1788-З N 1133-V), Приложения N 2 к настоящему Закону Республики Саха (Якутия) в части применения коэффициентов 0,3 и 0,7 планируемого числа детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями в очередном финансовом году, предоставления субвенции при условии подтверждения их освоения формами КС-2 и КС-3 по апелляционной жалобе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 27 июля 2017 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешникова В.Ю., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

30 мая 2006 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З N 712-III принят Закон Республики Саха (Якутия) от 30 мая 2006 года 348-З N 711-III "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Закон PC (Я)) вместе с Приложением N 2 - Методика определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) для осуществления органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, переданных им отдельных государственных полномочий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", опубликованный в печатных изданиях "Якутские ведомости" N 47 от 27 июня 2006 года, "Сокуоннар. Уураахтар. Дьайаллар" N 31 от 1 августа 2006 года.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим отдельных положений пункта 1 Методики определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) для осуществления органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, переданных им отдельных государственных полномочий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - Методика), ссылаясь на то, что применение показателей, используемых в формуле расчета объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) для осуществления переданных отдельных государственных полномочий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, дает возможность органам государственной власти Республики Саха (Якутия) финансировать расходы государственного бюджета на произвольно запланированное количество детей-сирот без учета их фактического числа. При расчете размера субвенции путем применения коэффициентов 0,3 и 0,7 также не учитывается фактическая численность детей-сирот, подлежащих обеспечению жильем в очередном финансовом году. Подтверждение освоения бюджетных ассигнований унифицированными формами КС-2 и КС-3 противоречат порядку формирования расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и финансового обеспечения переданных государственных полномочий. По мнению прокурора, вышеприведенные положения регионального законодательства противоречат требованиям статьи 132 Конституции Российской Федерации, статье 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 86 и 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 27 июля 2017 года административное исковое заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) удовлетворено.

Судом признан противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления в законную силу решения суда пункт 1 Методики определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) для осуществления органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, переданных им отдельных государственных полномочий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденной Законом Республики Саха (Якутия) от 30 мая 2006 года 348-З N 711-III "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в редакции от 20 декабря 2016 года 1788-З N 1133-V), Приложения N 2 к настоящему Закону Республики Саха (Якутия) в части применения коэффициентов 0,3 и 0,7 планируемого числа детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями в очередном финансовом году, предоставления субвенции при условии подтверждения их освоения формами КС-2 и КС-3.

В апелляционной жалобе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции в связи с неправильным применением судом норм материального права, неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела, и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

На апелляционную жалобу прокуратурой Республики Саха (Якутия) представлены возражения о необоснованности доводов апелляционной жалобы и законности судебного постановления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования, физической культуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно части первой статьи 3 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ) законодательство Российской Федерации о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, состоит из соответствующих статей Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 14.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями.

Пунктом 6 этой же статьи предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 статьи 26.3 названного закона, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

В силу части 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

В соответствии с частью 5 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий (пункт 3 части 6 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Законом Республики Саха (Якутия) от 30 мая 2006 года 348-З N 711-III "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Саха (Якутия), в числе прочих, переданы государственные полномочия по обеспечению жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Названным Законом утверждена Методика определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) для осуществления органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, переданных им отдельных государственных полномочий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (Приложение N 2).

В соответствии с пунктом 1 Методики объем субвенций по каждому муниципальному образованию Республики Саха (Якутия) в расчете на год рассчитывается для каждого муниципального образования по формуле, в которую, в числе прочих, включены показатели численности детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на соответствующий финансовый год (Ni), а также расчетной потребности в средствах государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на финансирование расходов на обеспечение жилыми помещениями указанной категории лиц (Ri).

При этом расчетная потребность (Ri) рассчитывается по следующей формуле: Ri = Rni (расчетная потребность муниципального образования в средствах на приобретение жилых помещений) + Rci (расчетная потребность муниципального образования в средствах на строительство жилых помещений).

В формуле расчетной потребности в средствах на приобретение жилых помещений предусмотрен показатель Kni - количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, достигших возраста 23 лет, для которых запланировано приобретение жилых помещений в планируемом году; в формуле расчетной потребности в средствах на строительство жилых помещений предусмотрены показатели: Kci1 - количество детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, достигших возраста 23 лет, для которых запланировано начало строительства жилых помещений в планируемом году; Kci2 - количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, которые относились к числу детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, достигших возраста 23 лет, для которых продолжается строительство жилых помещений (переходящих объектов) в планируемом году.

Согласно Методике при расчете потребности муниципального образования в средствах на строительство жилых помещений применяются коэффициенты: 0,3 - учитывающий выполнение работ в соответствующем финансовом году по новым объектам в муниципальном образовании, и 0,7 - учитывающий оплату выполненных работ при продолжении строительства (по переходящим объектам) в муниципальном образовании в случае подтверждения освоения бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году унифицированными формами КС-2 и КС-3.

Удовлетворяя административный иск заместителя прокурора Республики Саха (Якутия), суд первой инстанции пришел к выводу о том, что содержащиеся в оспариваемых положениях Закона PC (Я) понятия вызывают неоднозначное толкование по сравнению с положениями Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ, положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Данный вывод суд обосновал тем, что применение показателей Kni и Kci1 при расчете объема субвенций, исходя из количества детей-сирот, для которых запланировано приобретение и строительство жилья, дает возможность органам государственной власти финансировать расходы государственного бюджета на произвольно запланированное количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, без учета их фактического числа; при применении коэффициентов 0,3 и 0,7 также не учитывается фактическая численность указанной категории лиц, подлежащих обеспечению жилыми помещениями, и объем необходимых для этого средств, применение при расчете объема субвенции указанных коэффициентов не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, так как формула расчета субвенции не раскрывает содержание показателей 0,3 и 0,7. По мнению суда, применение коэффициента 0,7 предполагает оплату фактически понесенных подрядчиками расходов, что является подменой правоотношений, вытекающих из разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, гражданско-правовыми отношениями.

Однако Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами суда, поскольку они основаны на неправильном применении и толковании норм материального права.

Согласно пункту 4 статьи 3, абзацу десятому части первой статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Законы должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований и ежегодно вводиться в действие законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций местным бюджетам.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (пункт 1 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях (пункт 3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, распределение субвенций, предоставляемых за счет средств бюджета субъекта на исполнение полномочий, делегированных органам местного самоуправления Российской Федерации, должно производиться по методике, соответствующей требованиям федеральных законов, устанавливающих данный вид субвенций.

В частности, субвенции из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) для осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных полномочий по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа должны распределяться пропорционально численности указанных лиц, которая была учтена при определении объема субвенций.

Федеральным законом от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ предусмотрена обязанность органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по формированию списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями (пункт 3 статьи 8).

Согласно части 1 статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2012 года 1154-З N 1201-IV "Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" с целью обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений уполномоченный орган исполнительной власти Республики Саха (Якутия) формирует единый реестр детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями в соответствии со статьей 1 настоящего Закона.

Как следует из объяснений представителя административного ответчика в суде первой инстанции и суде апелляционной инстанции, объем субвенций из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) для осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных полномочий по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа определяется с учетом представленных Министерством труда и социального развития Республики Саха (Якутия) сведений о фактическом количестве данной категории лиц, нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями.

В оспариваемой Методике содержится указание о количестве детей- сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из их числа, для которых запланировано приобретение и строительство жилых помещений, в связи с чем Судебная коллегия считает необоснованным вывод суда первой инстанции о том, что при применении показателей Kni и Kci1 при расчете объема субвенций, а также коэффициентов 0,3 и 0,7 не учитывается фактическая численность детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из их числа, подлежащих обеспечению жилыми помещениями, и объем необходимых для этого средств.

Вопреки выводам суда первой инстанции правовой неопределенности в части установления коэффициентов 0,3 и 0,7, применяемых при расчете потребности муниципального образования в средствах на строительство жилых помещений для категории лиц из числа детей-сирот и приравненных к ним лиц, Методика не содержит. Судом установлено, что указанные коэффициенты означают размер финансирования заключенных контрактов по новым объектам в текущем году и выполненных работ при продолжении строительства (по переходящим объектам).

Оспариваемая норма не допускает возможности для ее произвольного толкования в процессе применения. Доказательств того, что при ее применении были нарушены принципы равенства и верховенства закона, в материалах дела не имеется.

Вывод суда первой инстанции о том, что применение коэффициента 0,7 подменяет правоотношения, вытекающие из разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, гражданско-правовыми отношениями, является несостоятельным.

Оспариваемой Методикой не регулируются гражданско-правовые отношения. Предметом регулирования данной Методики являются межбюджетные отношения, урегулированные нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, Законом PC (Я) от 20 декабря 2016 года 1758-З N 1073-V.

Применение в формуле расчета потребности муниципального образования в средствах на строительство жилых помещений для детей-сирот и лиц из их числа коэффициента 0,7, учитывающего оплату выполненных работ при продолжении строительства (по переходящим объектам) в случае подтверждения освоения бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году унифицированными формами КС-2 и КС-3, не противоречит требованиям пункта 3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому субвенции распределяются с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия считает, что оспариваемый правовой акт принят в рамках предоставленных Государственному Собранию Республики Саха (Якутия) полномочий, он не противоречит действующему федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, является в достаточной степени определенным по своему содержанию, в связи с чем суд не имел правовых оснований для удовлетворения административного иска заместителя прокурора Республики Саха (Якутия).

Поскольку судом неправильно истолкован и применен закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, и это привело к принятию незаконного решения суда, решение подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Республики Саха (Якутия).

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 27 июля 2017 года отменить, принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению пункта 1 Методики определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) для осуществления органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, переданных им отдельных государственных полномочий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденной Законом Республики Саха (Якутия) от 30 мая 2006 года 348-З N 711-III "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в редакции от 20 декабря 2016 года 1788-З N 1133-V), Приложения N 2 к настоящему Закону Республики Саха (Якутия) в части применения коэффициентов 0,3 и 0,7 планируемого числа детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями в очередном финансовом году, предоставления субвенции при условии подтверждения их освоения формами КС-2 и КС-3 отказать.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Зинченко И.Н.