Глава 5. Защита прав и свобод отдельных категорий граждан

Глава 5.
Защита прав и свобод отдельных категорий граждан

5.1. Защита прав женщин

Во всем мире история последних столетий неразрывно связана с целенаправленной борьбой за права женщин, за их равные возможности с мужчинами. Не исключение и история России, которая традиционно была связана с женским началом. Достаточно вспомнить, какую выдающуюся роль во всех областях жизни, в том числе в политике, искусстве, науке и спорте, сыграли именно женщины: княгиня Ольга, Екатерина Великая, Софья Ковалевская, Анна Ахматова, Валентина Терешкова, Марина Ладынина.

Равенство между мужчинами и женщинами закреплено в статье 19 Конституции Российской Федерации, где указывается, что мужчины и женщины имеют не только равные права и свободы, но и равные возможности их реализации. Российское законодательство в целом отвечает требованиям международно-правовых стандартов в сфере защиты прав женщин. Государство принимает активные меры по его реализации, укреплению позиции женщины в обществе: все больше женщин занимают высшие должности в государственном и корпоративном управлении, растет их число и во всех органах власти, принимаются меры, направленные на повышение качества оказания медицинской помощи в период беременности, родов и послеродовом периоде, строятся современные перинатальные центры; совершенствуется механизм выплат пособий в связи с рождением ребенка и воспитанием детей, реализуются программы материнского (семейного) капитала; создаются благоприятные условия для совмещения семейных обязанностей женщин по воспитанию детей, в том числе детей-инвалидов, с трудовой деятельностью, оказывается поддержка малому и среднему предпринимательству с высоким в процентном соотношении представительством женщин.

Женщины активно участвуют в управлении государством, занимая 72,1% должностей государственной гражданской службы и муниципальной службы, в центральных аппаратах федеральных органов государственной власти - 59%, в органах государственной власти субъектов Российской Федерации - 42,3%, в муниципальных органах - 78,8%. В Российской Федерации среди членов Совета Федерации доля женщин составляет 17%, среди депутатов Государственной Думы - 15,6%. В законодательной власти субъектов Российской Федерации женщины занимают 17,4% должностей, в представительных органах муниципальных образований - 30,8%. Женщины составляют значительную часть деятелей в сфере науки: 25% среди докторов наук и 41% среди кандидатов наук - это женщины.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 марта 2017 г. N 410-р утверждена Национальная стратегия действий в интересах женщин на 2017-2022 годы (далее - Стратегия), которая определяет основные направления государственной политики в отношении женщин и нацелена на реализацию принципа равных прав и свобод мужчины и женщины и создание равных возможностей для их реализации в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации. Стратегия ставит целью создание условий для полного и равноправного участия женщин в политической, экономической, социальной и культурной сферах жизни общества, что является приоритетным направлением государственной политики Российской Федерации.

Однако проблема равноправия женщины и мужчины не столь остро, но существует. Об этом свидетельствуют обращения по данному вопросу, которые поступают к Уполномоченному. Нередки случаи "карьерной дискриминации", в обществе остались еще консервативные представления, что удел женщины - только дом, муж и дети. Подобные взгляды небезобидны: они сохраняют в обществе устаревшие представления о женщине, подрывают ее социальный статус и перспективы образовательного и карьерного роста.

При этом когда говорят о равенстве, например, в доступе к некоторым профессиям, то понимают, что подавляющее большинство женщин все равно вряд ли захотят избрать карьеру водителя большегрузного самосвала или шахтера. "Равенство прав не в том, что все ими воспользуются, а в том, что они всем предоставлены", - говорил Сенека. Дело - в самой возможности, в принципе равенства: ведь никто не запрещает мужчине плести, например, вологодские кружева или работать воспитателем в детском саду только потому, что он не принадлежит к прекрасной половине человечества. С женщинами же такое происходит сплошь и рядом. Доходит до настоящих парадоксов: девушке можно быть космонавтом, а вот машинистом поезда в метро - нельзя...

Неравенство часто проявляется и в скрытой форме. К примеру, закон (статья 64 ТК РФ) запрещает устанавливать прямые или косвенные ограничения при приеме на работу - у соискателя должности должны быть соответствующие образование и опыт. Однако нередко работодатели негласно стараются не брать на вакантные места молодых женщин: а вдруг выйдет замуж и уйдет в декретный отпуск? Потом будет брать бюллетень по уходу за ребенком... Получается двойная дискриминация: женщине отказывают не только в работе, но и в предназначении, выбранном самой природой, - в праве быть матерью. Это при том, что демографическая ситуация в стране очень далека от благоприятной, а для 90% семей прожить на заработок мужа и отца, мягко говоря, проблематично. Административные меры защиты женщин от подобных случаев дискриминации используются крайне редко, отказ в приеме на работу, нарушающий принцип равенства, в суде также сложно доказать. Наличие в УК РФ статьи 145, устанавливающей запрет на необоснованный отказ в приеме на работу беременной женщины или женщины, имеющей детей в возрасте до трех лет, к сожалению, существенно не влияет на эту ситуацию.

Особо уязвимую категорию на рынке труда образуют женщины, слабо защищенные в социальном плане: имеющие малолетних детей, детей-инвалидов, одинокие матери, женщины без опыта работы или в предпенсионном возрасте. Оказавшись в среде безработных, они гораздо острее переносят утрату своего социального статуса, что становится одной из причин развития девиантного поведения: роста алкоголизма, наркомании, проституции и различных видов противоправного поведения.

Между тем женщины стремятся к реальному обеспечению равных прав и возможностей с мужчинами и равному доступу к труду, услугам и ресурсам во всех сферах современной жизни. Подтверждением этому служит поступившее Уполномоченному коллективное письмо женщин, работающих в отраслях пассажирского, грузового и водного транспорта, типографий.

Они обращают внимание на ограничения и запреты, установленные постановлением Правительства Российской Федерации от 25 февраля 2000 г. N 162 "Об утверждении перечня тяжелых работ и работ с вредными или опасными условиями труда, при выполнении которых запрещается применение труда женщин", в соответствии с которыми женщинам запрещено работать на более чем 400 видах работ. Список запрещенных профессий был принят в 1974 г. и подтвержден в 2000 г., в него входят такие профессии, как дальнобойщик, капитан и помощник капитана корабля, шахтер и ряд других. Между тем в сентябре 2017 г. районный суд г. Самары признал дискриминационным отказ Самарского речного пассажирского пароходства принять женщину на должность "рулевой-моторист". Авторы письма просят обратить внимание на проблему дискриминации женщин, способствовать отмене запретов, ограничивающих трудовые права.

По мнению Уполномоченного, Минздраву России и Минтруду России необходимо еще раз рассмотреть список запрещенных для женщин профессий на предмет его актуальности в современных условиях. При этом список должен отвечать вопросам безопасности женщин и их возможности переносить повышенные нагрузки.

К Уполномоченному за содействием обращаются женщины-военнослужащие, которым отказывают в праве занимать летные должности в Воздушно-космических силах Российской Федерации. Действующее законодательство предоставляет женщинам право на прохождение военной службы по контракту. По данным Минобороны России, в Российской армии на различных должностях проходят службу более 45 тыс. военнослужащих-женщин. Большинство из них служат в подразделениях связи, тыла, в медицинской службе, в военных учебных заведениях и некоторых других. Однако права занимать летные должности в армии женщины лишены: в летные училища их не принимают, а на летные должности не назначают. Такое положение, по мнению Уполномоченного, нарушает равенство прав мужчины и женщины.

Так, ефрейтор контрактной службы Б. в течение нескольких лет борется за осуществление своей мечты - летать в военной авиации. Получив отказ в поступлении в военное авиационное училище, она с отличием окончила училище гражданской авиации и стала пилотом, получила сертификат за знание авиационного английского языка, поступила на военную службу по контракту в авиационную воинскую часть, окончила курсы повышения квалификации для военных специалистов в области радиообмена в авиации. Несмотря на это, в назначении Б. на должность старшего воздушного радиста - бортового переводчика воздушного судна ей отказывают в связи с отсутствием в Перечне военно-учетных специальностей летных должностей для женщин-военнослужащих. В своем обращении Б. просила Уполномоченного оказать содействие в дополнении соответствующего Перечня военно-учетной специальностью, предоставляющей военнослужащим-женщинам право занимать летные должности в Воздушно-космических силах Российской Федерации.

В том числе благодаря обращению Уполномоченного к Министру обороны Российской Федерации 16 августа 2017 г. принята "Дорожная карта" по набору граждан женского пола в Краснодарское высшее военное авиационное училище в 2017 г., нормативная правовая база Минобороны России переработана.

Другой стороной тех же сложившихся в обществе стереотипов является по-прежнему чрезвычайно болезненная проблема применения силы к женщине, особенно - домашнее насилие. Поступающие к Уполномоченному обращения говорят о ее актуальности. Противостоять такому деструктивному явлению можно и нужно. Обеспечение прав человека в семье - неотложная задача, стоящая перед правозащитными, общественными и государственными структурами, по успешности решения которой можно будет судить о зрелости гражданского общества в нашей стране. Между тем в результате семейно-бытовых конфликтов страдают тысячи женщин и детей. К сожалению, официальной статистики по данному вопросу не имеется.

Несмотря на актуальность проблемы, не принят специальный закон, который обеспечивал бы профилактику и преследование за преступления в семье и быту. С начала 90-х годов было разработано более 40 законопроектов о насилии в семье, однако ни один из них пока не стал законом.

В январе 2016 года был принят закон о декриминализации побоев, в том числе в отношении членов семьи и других близких лиц, совершенных впервые. Они переведены в категорию административных правонарушений, за совершение которых предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 5 до 30 тыс. руб. либо ареста на срок от 10 до 15 суток. На международном уровне последовала реакция на принятые поправки. Так, Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам в своих заключительных замечаниях по шестому периодическому докладу Российской Федерации о выполнении обязательств по Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах рекомендовал российским властям отменить поправку к УК РФ, которая декриминализирует первый акт домашнего насилия, с тем чтобы обеспечить защиту всех жертв домашнего насилия, привлечение виновных к ответственности и недопущение безнаказанности.

К тому же факты насилия в отношении женщин характеризуются высокой латентностью, поскольку многие женщины либо склонны мириться с его проявлениями, либо предпочитают искать решение, не обращаясь с заявлением в официальные органы, так как не надеются найти там поддержку. К сожалению, практика показывает, что невнимательное отношение к заявлениям женщин об угрозах насилия действительно имеет место.

Так, в декабре 2017 г. общество потряс случай, происшедший в Подмосковье, когда гр. Г., пытаясь доказать свое доминирующее положение, на почве ревности в лесу отрубил жене кисти рук. Перед этим он угрожал ей убийством, обещал сделать калекой, и женщина за 18 дней до случившегося обратилась к участковому инспектору с таким заявлением, но последний лишь ограничился проведением с Г. профилактической беседы.

Непринятие мер со стороны органов полиции и следствия к семейному тирану Б. из г. Нижнего Новгорода привело к тому, что он в 2016 г. совершил убийство беременной жены, шестерых детей и матери.

В декабре 2017 года Уполномоченный принял участие в Международной конференции "Женщины против насилия", организованной в рамках международной кампании ООН "16 дней активных действий против гендерного насилия" (25 ноября отмечается Международный день борьбы за ликвидацию насилия в отношении женщин). В своем выступлении Уполномоченный подчеркнул серьезность проблемы бытового насилия в России, необходимость поддержать волонтерское движение по оказанию помощи жертвам семейного насилия, в том числе создание ими специальных кризисных центров, которые являются убежищем для женщины в момент реальной угрозы насилия, и призвал разработать законопроект о противодействии насилию в семье с учетом зарубежного опыта и международной практики. Уполномоченный предложил открыть "горячую линию" по проблеме домашнего насилия, для того чтобы иметь наглядную картину и понять масштабы этого явления в рамках всей страны. Это предложение в настоящее время Уполномоченным прорабатывается.

Уполномоченный также выступает за широкое обсуждение вопроса о возможности присоединения Российской Федерации к Конвенции Совета Европы "О предотвращении и борьбе с насилием в отношении женщин и домашним насилием" или так называемой Стамбульской Конвенции, вступившей в силу 1 августа 2014 г. и ставшей одним из важнейших и всеобъемлющих юридически обязательных инструментов в сфере борьбы с насилием в отношении женщин. Этот международно-правовой акт доступен любой стране мира и предусматривает полный набор мер борьбы с насилием в отношении женщин и домашним насилием. По состоянию на начало 2018 года из 47 стран - членов Совета Европы 28 ратифицировали данную Конвенцию и привели свое законодательство и политику в соответствие ее требованиям; еще 17 государств и Европейский союз подписали.

Факты применения физического, психического, сексуального насилия в отношении женщин бытуют и в криминальном бизнесе, где они становятся жертвами действий сутенеров, принуждающих их заниматься проституцией. Комитет ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин, рассмотрев 8-й периодический доклад о выполнении Российской Федерацией Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин на своих 1335-м и 1336-м заседаниях 27 октября 2015 г., вынес ряд рекомендаций, направленных на оказание помощи для женщин, желающих отказаться от проституции, и их реинтеграции в общество, а также представить им альтернативные возможности получения дохода и принять меры для снижения спроса на проституцию.

Актуальным в последнее время стал вопрос отстаивания женщиной своих родительских прав, в первую очередь на воспитание малолетних детей из-за неправомерного разлучения их с матерью бывшими мужьями. В 2017 году Уполномоченному поступило более 30 обращений от женщин с просьбой оказать содействие в возвращении ребенка, в том числе по исполнению решения суда о передаче ребенка матери. К сожалению, женщинам приходится длительное время бороться, чтобы воссоединиться с ребенком, и Уполномоченный принимает все возможные меры для оказания им помощи.

Так, обращение Уполномоченного в МИД России способствовало выполнению решения суда по делам несовершеннолетних г. Рима, принявшего решение, обязывающее отца возвратить сына гражданке Российской Федерации К., которая самостоятельно не могла добиться его возвращения из Италии.

При содействии Уполномоченного УФССП России по Чувашской Республике окончено исполнительное производство по делу об обязании С. передать малолетнюю дочь на воспитание матери Н., которая не видела ребенка более двух лет. 19 июля 2017 г. К., игнорировавший определение Новосибирского областного суда более года, передал дочь, 2012 г. р., ее матери.

Одной из острых проблем защиты прав женщин является обеспечение им социального благополучия и поддержки в трудной жизненной ситуации. В России значительное число женщин воспитывают детей в одиночку, многие из них, особенно в сельской местности, имеют плохие жилищные условия и низкие доходы, зачастую являются безработными. Социальные условия и жизненные проблемы приводят к тому, что они злоупотребляют спиртными напитками, т.е. находятся в группе риска, но помощи практически не получают.

Отдельная тема - женщины в местах принудительного содержания. По данным ФСИН России, по состоянию на 1 января 2018 г. число женщин, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, составляло 47 732 человека, или 8% от общего числа лиц в соответствующих учреждениях, в том числе 38 695 содержались в исправительных колониях, лечебных исправительных учреждениях, лечебно-профилактических учреждениях и 9037 - в следственных изоляторах и помещениях, функционирующих в режиме следственного изолятора при колониях.

В последние годы удалось значительно улучшить условия содержания осужденных женщин, проделана значительная работа по совершенствованию материально-технической базы домов ребенка, улучшению качества оказания им медицинской помощи, предоставлению мер социальной поддержки женщинам, родившим детей в исправительных колониях и следственных изоляторах. Однако проблемы в сфере содержания осужденных женщин в учреждениях уголовно-исполнительной системы все еще остаются.

В 2016-2017 годах к Уполномоченному поступали жалобы по вопросам обеспечения права осужденных женщин на информацию о своем ребенке, на общение со своим ребенком. Изложенные в них доводы и результаты проведенных проверок свидетельствуют о том, что должностные лица зачастую отказывают женщинам в предоставлении сведений о месте нахождения их детей, предоставляют недостоверную информацию либо допускают длительную волокиту при рассмотрении их обращений.

К Уполномоченному обратилась осужденная П., отбывающая наказание в исправительном учреждении на территории Волгоградской области, по вопросу сохранения родственных связей со своим малолетним сыном 2010 г. р. Мать не обладала информацией о своем ребенке, воспитывающемся в приемной семье, приемные родители и органы опеки препятствовали П. в сохранении детско-родительских отношений с сыном. С учетом социальной значимости проблемы Уполномоченным направлено обращение в орган исполнительной власти Волгоградской области для проверки доводов, оказания возможного содействия в восстановлении детско-родительских отношений между матерью и ребенком. В результате органами опеки и попечительства была проведена работа с кровными родственниками и малолетним ребенком. Благодаря принятым мерам мальчик адаптировался к условиям проживания в приемной семье, поддерживает контакты с матерью и ждет ее возвращения.

Необходимо отметить, что возможность осужденных к лишению свободы женщин видеться с семьей, особенно с детьми, бывает труднореализуемой. Примером может служить ситуация, когда дети (ребенок) проживают на значительном удалении от исправительного учреждения, в котором содержится осужденная (мать), в том числе на территории других субъектов Российской Федерации.

Требует особого внимания проблема обеспечения защиты прав осужденных беременных женщин и женщин, имеющих при себе ребенка. Требование о разработке механизма правовой защиты названных категорий лиц содержит Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. Вместе с тем приходится констатировать, что права указанных лиц и их малолетних детей не обеспечены в полной мере.

Несмотря на то что при женских колониях для содержания детей осужденных женщин от рождения до трехлетнего возраста созданы 13 домов ребенка, в которых по состоянию на 1 января 2018 г. проживают 535 детей, по оценкам Счетной палаты Российской Федерации, число беременных женщин среди осужденных ежегодно составляет 1,5-1,7 тыс. человек, а число домов ребенка, созданных при женских колониях, значительно ниже числа самих женских колоний (13 и 68 соответственно). Это свидетельствует о том, что проблема обеспечения детей, родившихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, местами в домах ребенка сохраняется.

Не меньшее значение имеет организация регулярных контактов заключенных женщин и их малолетних детей, не проживающих при исправительных учреждениях. К Уполномоченному в 2017 году таких обращений поступило более 30. Безусловно, их нельзя оставить без реагирования, и каждая такая жалоба остается на контроле Уполномоченного до полного разрешения.

Так, после обращения Уполномоченного в прокуратуру и министерство образования Красноярского края защищены интересы Ж., отбывающей наказание в местах лишения свободы, на общение с детьми. Отдел опеки и попечительства сообщил о месте их нахождения, ведет с Ж. переписку о детях, направляет ей их рисунки и фотографии; осужденным П. и У. после обращения в администрацию по месту их прежнего проживания оказано содействие в налаживании связи с детьми, которые помещены в приемные семьи.

В целях реализации права ребенка на общение с матерью, а также содействия сохранению социальных связей осужденных женщин Уполномоченный принял непосредственное участие в работе по подготовке Федерального закона от 26 июля 2017 г. N 200-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации в целях защиты прав детей, родители которых отбывают наказание в виде лишения свободы". Он впервые закрепил право осужденных женщин, имеющих ребенка в возрасте до 14 лет, с учетом их личности и поведения, на предоставление дополнительных свиданий, на два выезда в год для свидания с ребенком на срок до 10 суток каждое, не считая времени, необходимого для проезда туда и обратно. Указанные нормы распространяются также на осужденных мужчин, имеющих ребенка в возрасте до 14 лет и являющихся единственным родителем.

Уполномоченный поддерживает дальнейшую гуманизацию законодательства в этой сфере, в том числе в части предоставления большего числа свиданий женщинам-осужденным. В числе положительных результатов в указанном направлении необходимо отметить принятие Федерального закона от 16 октября 2017 г. N 292-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации". Соответствующий закон, разработанный в соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2016 г. N 24-П, предусматривает установление права осужденных, отбывающих наказание в колонии особого режима (включая осужденных к пожизненному лишению свободы) и в тюрьме, на одно длительное свидание в течение года. Для обеспечения дифференциации условий отбывания наказания законопроект предусматривает также увеличение количества свиданий для осужденных, отбывающих наказание в исправительных колониях общего режима, исправительных колониях строгого режима, воспитательных колониях.

В практике Уполномоченного встречаются обращения женщин, содержащихся в исправительных учреждениях, которые ранее были лишены родительских прав в отношении своих детей, с просьбой о содействии в обеспечении возможности общения с детьми.

К Уполномоченному обратилась осужденная И., лишенная родительских прав в отношении трех малолетних детей, с просьбой о содействии в обеспечении общения детей с матерью и бабушкой. В связи с тем, что дети выразили большое желание переписываться с родной матерью, приемными родителями и органом опеки и попечительства Альменевского района Курганской области в соответствии с принципом гуманизма и наилучшего обеспечения интересов детей были приняты меры по организации общения детей с родной матерью посредством переписки. Кроме того, приемные родители посчитали возможным общение детей с матерью посредством телефонных переговоров.

В соответствии с СК РФ лица, лишенные родительских прав, теряют все права, основанные на факте родства с ребенком, включая право на общение с ребенком и право на информацию о ребенке, предусмотренные соответственно частями 1 и 4 статьи 66 СК РФ. Последствия лишения родительских прав свидетельствуют о том, что данная мера направлена на прекращение личного контакта с ребенком. Однако безоговорочное лишение права родителя на общение с ребенком представляется недостаточно логичным в контексте положений СК РФ, закрепляющих возможность восстановления в родительских правах при условии изменения поведения, образа жизни, отношения к воспитанию ребенка, и подвергается критике со стороны ряда ученых.

Уполномоченным поддерживается необходимость совершенствования и либерализации законодательства в отношении женщин, находящихся в местах лишения свободы за совершение преступлений небольшой тяжести, в том числе более широкое применение оснований для освобождения от отбывания наказания, предусмотренных статьей 172 УИК РФ в отношении беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, как это запланировано в Национальной стратегии действий в интересах женщин на 2017-2022 годы.

По результатам реализации Стратегии к 2022 году предполагается окончательно сформировать систему мер, обеспечивающих повышение экономической независимости, политической активности, возможностей самореализации женщин, преодоление стереотипных представлений о социальных ролях мужчины и женщины. Уполномоченный намерен проводить целенаправленный мониторинг соблюдения прав женщин в рамках задач, определенных Стратегией, в том числе в части повышения доступности квалифицированной медицинской помощи; усиления профилактики профессиональных заболеваний у женщин и увеличения их выявляемости на ранних этапах; сокращения разницы в оплате труда мужчин и женщин; увеличения числа женщин, являющихся учредителями или руководителями субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе социального предпринимательства, и самозанятых женщин; сокращения количества рабочих мест с вредными и (или) опасными условиями труда, на которых работают женщины; сокращения количества случаев насилия в отношении женщин; увеличения доли женщин среди лиц, замещающих должности государственной службы, более полного отражения в системе статистического наблюдения данных, характеризующих положение женщин в политической, экономической, социальной и культурной сферах.

Потенциально эффективным инструментом мониторинга, в том числе проблем защиты прав женщин, могут служить утвержденные в сентябре 2015 года Генеральной Ассамблеей ООН Цели устойчивого развития на период 2016-2030 годов, в соответствии с которыми, а именно с целью N 5, каждая страна должна поддерживать "обеспечение гендерного равенства и расширение прав и возможностей всех женщин и девочек".

5.2. Защита прав несовершеннолетних

Из 147 млн человек, проживающих в России, около 30 млн являются несовершеннолетними (20%). Они нуждаются в особой заботе, поддержке и защите со стороны государства, прежде всего ввиду необходимости их подготовки к самостоятельной жизни в обществе. Злободневность темы кратно возрастает, если учесть современное положение детей в обществе и семье.

Основным международным документом в сфере защиты прав детей является Конвенция о правах ребенка, участником которой является и Российская Федерация. Основная идея Конвенции заключается в наилучшем обеспечении интересов несовершеннолетнего.

В соответствии с международными документами в России созданы основы национального законодательства, направленного на защиту интересов несовершеннолетних. Определены основные направления государственной политики в области защиты прав и законных интересов несовершеннолетних: охрана здоровья и содействие здоровому образу жизни; обеспечение качественного образования и воспитания; улучшение экономических условий жизнедеятельности; повышение эффективности государственной системы поддержки детей, находящихся в особо сложных обстоятельствах.

В результате проводимой государственной политики в сфере защиты детства, направленной на улучшение положения детей, создание благоприятной среды для их жизни и развития, количество несовершеннолетних в домах-интернатах для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - дома-интернаты) уменьшается, условия проживания в них и их материальная база улучшаются, большое внимание уделяется устройству детей в семьи, оказанию помощи приемным семьям.

Совершенствуется законодательство о гарантиях соблюдения и защиты прав несовершеннолетних. Так, в 2017 году в законодательство Российской Федерации внесены изменения, касающиеся дополнительных механизмов противодействия деятельности, направленной на побуждение детей к суицидальному поведению; расширены возможности использования средств материнского капитала; на федеральном уровне установлены ежемесячные выплаты малоимущим семьям в связи с рождением или усыновлением первого и второго ребенка; продлены до 2020 года сроки направления средств федерального бюджета для осуществления деятельности Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Тема защиты прав несовершеннолетних многоаспектна. Она рассматривается Уполномоченным в разных параграфах Доклада, поскольку отражает весь комплекс гражданских, политических, экономических и культурных прав человека. В настоящем параграфе будет затронут ряд других проблем, связанных с защитой прав детей, актуальность которых подтверждается анализом обращений, поступающих к Уполномоченному.

В общей сложности тема защиты прав несовершеннолетних представлена в почте Уполномоченного достаточно солидно - более чем 2600 обращениями.

Значительная группа обращений к Уполномоченному касается выплат алиментов на содержание детей. Их поступило за год 236, т.е. каждое десятое от общего количества обращений в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних. Как и в прошлые годы, наибольшее количество обращений граждан касается недостаточно активной деятельности судебных приставов-исполнителей по взысканию алиментов. В связи с этим направлялись ходатайства о проверках и принятии мер по восстановлению нарушенных прав в ФССП России и ее территориальные органы, а также в органы прокуратуры для осуществления надзора.

К Уполномоченному обратилась одинокая мать И., воспитывающая ребенка-инвалида, с жалобой на бездействие приставов-исполнителей по розыску бывшего мужа и взысканию с него алиментов на содержание двоих детей. В результате проведенной по инициативе Уполномоченного проверки прокуратурой Калужской области Жуковским районным ОСП УФССП России по Калужской области вынесено постановление о розыске должника. В кратчайшие сроки установлено место его проживания в г. Москве, должник предупрежден об административной ответственности по ч. 1 ст. 5.35.1 КоАП РФ, и им были выплачены денежные средства в счет частичного погашения задолженности по алиментам. Руководством службы судебных приставов указанные исполнительные производства поставлены на текущий контроль.

По сообщениям заявителей, нередки случаи отказов в возбуждении исполнительного производства по алиментным обязательствам.

К Уполномоченному обратился депутат Собрания депутатов Синегорского с. п. Белокалитвинского района Ростовской области в интересах Д. по вопросу взыскания алиментов с ее бывшего мужа на содержание 3-летнего сына. Судебным приставом-исполнителем отдела судебных приставов по г. Шахты и Октябрьскому району УФССП России по Ростовской области дважды вынесены постановления об отказе в возбуждении исполнительного производства ввиду отсутствия в судебном приказе даты и места рождения должника. Право матери и малолетнего ребенка на получение содержания было нарушено. После вмешательства Уполномоченного прокуратурой Ростовской области в адрес УФССП России по Ростовской области внесено представление об устранении выявленных нарушений, в отношении должника возбуждено исполнительное производство, установлено его место работы, куда судебным приставом-исполнителем направлено постановление об обращении взыскания на заработную плату.

По-прежнему сохраняют актуальность следующие вопросы: установление размера реальных доходов плательщика алиментов; обеспечение исполнения решения суда в случае злостного уклонения от уплаты алиментов; невозможность обращения взыскания на имущество должников, ведущих асоциальный образ жизни; установление места работы должника через отделения Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - ПФР) и последующее обращение взыскания на заработную плату, поскольку ряд должников работает без документального оформления трудовых отношений; принудительное трудоустройство лиц, обязанных выплачивать алименты, отбывающих наказание в учреждениях уголовно-исполнительной системы; фактическое безвестное отсутствие лиц, обязанных уплачивать алименты и другие.

В решении проблем, возникающих в правоприменительной практике при рассмотрении дел о признании граждан безвестно отсутствующими, значимую роль играет принятие Федерального закона от 7 марта 2018 г. N 48-ФЗ "О внесении изменений в статью 278 ГПК РФ и Федеральный закона "Об исполнительном производстве", который предусматривает своевременное обеспечение защиты прав детей на получение пенсии по случаю потери кормильца в тех случаях, когда должник по алиментным обязательствам безвестно отсутствует.

В связи с внесенными в 2016 году изменениями в административное и уголовное законодательство, которые породили опасения граждан относительно расширения возможностей уклонения от уплаты алиментов на содержание детей, Уполномоченным проводился мониторинг правоприменительной практики. В результате установлено, что введение административной ответственности за неуплату алиментов и ее разграничение с уголовной ответственностью осуществлено с сохранением уголовно-правовой защиты имущественных интересов детей или нетрудоспособных родителей и не привело к ослаблению мер правовой ответственности лиц, виновных в неуплате алиментов, учащению случаев уклонения от ответственности виновных. Соответствующие разъяснения на этот счет были даны и Верховным Судом Российской Федерации. Напротив, декриминализация статьи 157 УК РФ теперь дает возможность алиментообязанному родителю более серьезно относиться к своим действиям и осознать, что повторение правонарушения в будущем повлечет уже более строгую, уголовную ответственность.

Согласно статистическим сведениям ФССП России, увеличилось количество возбужденных дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.35.1 КоАП РФ (с 59 171 в 2016 году до 119 909 в 2017 году) и количество возбужденных уголовных дел в отношении неплательщиков (с 43 074 в 2016 году до 55 080 в 2017 году). Однако в настоящее время возникли трудности правоприменения. В частности, термин "неуплата", используемый в конструкции правовой нормы, некоторыми судами понимается как полное отсутствие оплаты денежных средств. При этом в случае даже незначительных выплат, несоизмеримых задолженности, не соответствующих судебному решению, а также выплат, произведенных против воли лица (то есть в ходе принудительного обращения взыскания на имущество должника), дело об административном правонарушении прекращается в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Вместе с тем диспозицией части 1 статьи 157 УК РФ установлена уголовная ответственность за неуплату родителем без уважительных причин алиментов в нарушение решения суда (нотариально удостоверенного соглашения), если это деяние совершено неоднократно.

По изложенным проблемам Уполномоченный обратился к директору ФССП России - главному судебному приставу Российской Федерации с просьбой высказать мнение о возможных мерах реагирования, направленных, в том числе, на совершенствование законодательства в сфере обеспечения прав детей на получение алиментов. По сообщению ФССП России, подготовлен обзор практики привлечения к уголовной ответственности за преступления, предусмотренные статьей 157 УК РФ. Приведение к единообразию правоприменительной практики, связанной с квалификацией содеянного как по статье 157 УК РФ, так и по статье 5.35.1 КоАП РФ будет способствовать привлечению должников по алиментам к обоснованной и справедливой ответственности.

На протяжении ряда лет остается существенной проблема детских и подростковых суицидов. По данным Следственного комитета Российской Федерации, лишь за 6 месяцев 2017 года зарегистрировано 1656 сообщений о совершении несовершеннолетними покушений на суицид, что на 120,2% больше, чем за аналогичный период 2016 года. В настоящее время потенциальную опасность имеют так называемые "группы смерти", которые создаются в социальных сетях. В 2017 году к Уполномоченному поступали обращения.

Заявители сообщали об осуществлении в социальной сети "ВКонтакте" деятельности "групп смерти", склоняющих детей к совершению суицидов; о распространении в сети Интернет информации, способствующей вовлечению несовершеннолетних в потребление наркотических средств или психотропных веществ; о размещении на информационном портале Life.ru информации, побуждающей детей к совершению членовредительства, нанесению телесных повреждений и вреда своему организму. По данным фактам Уполномоченным в оперативном порядке направлялись обращения в Роскомнадзор, наделенный полномочием принимать решения о включении в единый реестр доменных имен, а также сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети Интернет, содержащие запрещенную информацию.

Уполномоченный неоднократно обращал внимание на необходимость совершенствования законодательства и изменения правоприменительной практики, направленной на борьбу с детскими суицидами. Способствовать этому может принятый Федеральный закон N 120-ФЗ от 7 июня 2017 г.

С целью предотвращения подростковых суицидов необходима специальная подготовка психологов в системе образования, здравоохранения, социальной защиты населения, а также организация психологическими службами профилактической работы с родителями, социальным окружением ребенка. Минобрнауки России поддержало инициативу Уполномоченного о включении в план работы Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав на 2018 год вопроса "О состоянии и мерах по профилактике суицидов, происшествий, связанных с причинением вреда жизни и здоровью детей. Организация работы по оказанию социально-реабилитационной и психолого-педагогической помощи семье и несовершеннолетним", который запланирован на 1 квартал 2018 года.

В почте Уполномоченного немало обращений по вопросам недостаточности в обществе профилактики сексуальных домогательств в отношении несовершеннолетних. Существенное увеличение количества таких преступлений обуславливает актуальность усиления мер защиты детей от сексуального насилия. За 2017 год Следственный комитет Российской Федерации возбудил 7011 уголовных дел, по которым пострадавшими являются дети (при этом из 9600 несовершеннолетних, ставших объектами половых посягательств, 1800 - это дети до 10 лет), в 2016 году - 5835. В том числе большое количество таких преступлений связано с активной деятельностью несовершеннолетних в сети Интернет. С учетом новых вызовов современности актуальными являются предложения об обучении несовершеннолетних в рамках специальных дисциплин основам интернет-безопасности, умению распознавать криминальный риск в киберпространстве.

Граждане ставят перед Уполномоченным и вопросы по решению проблемы наркозависимости несовершеннолетних. Президент Российской Федерации, выступая 28 апреля 2017 г. на заседании Совета Безопасности Российской Федерации, посвященном реализации Стратегии государственной антинаркотической политики до 2020 года и дополнительным мерам по противодействию распространению наркомании, отметил, что число несовершеннолетних наркоманов возросло на 60%.

Данная проблема обсуждалась на заседании Правительственной комиссии по профилактике правонарушений 26 июня 2017 г., в котором принял участие Уполномоченный. Участники заседания уделили внимание мероприятиям медицинского характера по профилактике правонарушений наркозависимыми несовершеннолетними. Отмечена важность системного участия государственных органов, в первую очередь медицинских организаций, в мероприятиях по выявлению употребляющих наркотические средства подростков, а также пресечению этого пагубного увлечения на ранней стадии. По данным ФКУ "ГИАЦ МВД России", в 2017 году 45 288 преступлений совершено 42 504 несовершеннолетними (в 2016 году - 53 736 преступлений, 48 589 лиц), из них 2148 - это преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков (2016 год - 2511); несовершеннолетних, совершивших преступления в состоянии наркотического опьянения,- 343 (2016 год - 535). Таким образом, отмечается некоторое снижение детской преступности в указанной сфере.

Обращает на себя внимание тот факт, что несовершеннолетние стали чаще употреблять запрещенные курительные смеси ("спайсы" (JWH-018, CP 47 и т.д.) и другие новые синтетические наркотики ("соли"). Выявление несовершеннолетних, употребляющих новые виды наркотиков, осложнено отсутствием современных методик и экспресс-тестов для их определения в организме. Высокая латентность и несовершенная система учета несовершеннолетних, употребляющих наркотические средства, значительно искажают статистику. В связи с этим Минздраву России предлагается разработать современные способы и методики выявления в организме следов употребления постоянно появляющихся новых наркотических средств; министерствам и ведомствам (МВД России, Минобрнауки России, Минздраву России, Росстату и др.), имеющим отношение к разрешению данной проблемы, разработать эффективные методики учета наркозависимых лиц, использование которых позволит представить реальную картину наркопотребления в Российской Федерации, в том числе и среди несовершеннолетних.

В сфере особого внимания Уполномоченного находятся обращения в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, содержащихся в воспитательных колониях. На 1 января 2018 г. в этих учреждениях содержалось 1395 человек. Среди проблем, характерных для воспитательных колоний, отмечается рост криминальной субкультуры среди несовершеннолетних, которому способствует как развитие групп криминальной направленности в социальных сетях, так и активность взрослых лиц, пребывающих в пенитенциарных учреждениях ФСИН России и вовлекающих несовершеннолетних в противоправную деятельность. Распространение криминальной субкультуры создает угрозу развития рецидивной преступности среди несовершеннолетних. По данным МВД России, за 2017 год среди несовершеннолетних, совершивших преступление, примерно четвертая часть (26%) совершали преступления ранее.

При переводе лиц из воспитательных колоний в исправительные учреждения порой допускаются нарушения права на получение общего и профессионального образования в случаях, когда такой перевод осуществляется в начале или в середине учебного года, что препятствует завершению обучения. Правоприменительная практика подтверждает, что перевод из воспитательной колонии в возрасте 18-19 лет во взрослые исправительные учреждения не способствует исправлению подростков и формированию законопослушной личности, а, напротив, приводит к развитию деструктивного поведения и в дальнейшем влечет рост рецидивной преступности.

В связи с этим представляется необходимым внести изменения в действующее законодательство, предусмотрев возможность увеличения предельного возраста отбывания наказания в воспитательной колонии для положительно характеризующихся лиц, ранее не отбывавших наказание. Вариантом решения проблемы может также служить последующий перевод в колонии-поселения либо замена им лишения свободы на иной, более мягкий вид наказания. Указанные изменения могут быть сформулированы в процессе доработки текста проекта федерального закона N 901151-6 "О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации", затрагивающего вопросы отбывания наказания в воспитательных колониях, с учетом замечаний, изложенных в официальном отзыве Правительства Российской Федерации на соответствующий законопроект.

Приведенные выше проблемы свидетельствуют о необходимости согласованной работы государственных органов и правозащитных институтов, направленной на защиту прав и законных интересов несовершеннолетних.

В настоящее время во исполнение пункта 8 плана мероприятий на 2017-2020 годы по реализации Концепции развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года, утвержденного Правительством Российской Федерации, Минобрнауки России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти был разработан проект примерного порядка взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по вопросам оказания помощи в трудовом и бытовом устройстве, а также иных видов помощи несовершеннолетним, освобожденным из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшимся из специальных учебно-воспитательных заведений закрытого типа.

Представляется необходимым дополнить соответствующий проект вопросом обеспечения несовершеннолетних, освободившихся из мест принудительного содержания, необходимыми документами (паспорт, СНИЛС и другие) в случае, если они не были оформлены в местах принудительного содержания; временным жильем; денежными средствами либо бесплатной одеждой и питанием до трудоустройства или получения пособия по безработице. Также сохраняется необходимость в определении органа, ответственного за сопровождение несовершеннолетних, освободившихся из мест принудительного содержания, и организацию их взаимодействия с органами, определенными указанным порядком взаимодействия.

5.3. Защита прав лиц с ограниченными возможностями здоровья

В мире насчитывается более 1 млрд лиц с ограниченными возможностями здоровья, что составляет около 15% населения Земли. Их численность в России составляет 11,46 млн человек, из которых 4,8 млн мужчин и 6,6 млн женщин. В числе инвалидов свыше 7 млн лиц в возрасте 60 и более лет. Основными причинами инвалидности являются общее заболевание и инвалидность с детства.

Отношение к инвалидам является одним из важнейших критериев цивилизованности общества, который измеряется тем, насколько комфортно лица с ограниченными возможностями здоровья себя чувствуют, признаются ли они личностью, обладающей правами здорового человека, и созданы ли для них необходимые условия доступной среды.

Российская Федерация в рамках ратифицированных Конвенции ООН о правах инвалидов (далее - Конвенция) и других международных документов проводит последовательную государственную политику в области защиты лиц с ограниченными возможностями здоровья, целью которой является обеспечение инвалидам равных возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

На сегодняшний день в России законодательство об инвалидах сформировано. Системообразующим актом является Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Принята и реализуется государственная программа Российской Федерации "Доступная среда на 2011-2020 годы" (далее - Программа "Доступная среда"), включающая специальную тематическую подпрограмму "Обеспечение условий доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения".

С 1 января 2017 г. введена в эксплуатацию федеральная государственная информационная система - федеральный реестр инвалидов, где для каждого инвалида предоставлен доступ к "личному кабинету", в котором отражается информация обо всех денежных выплатах и других мерах социальной поддержки инвалида, о ходе реализации его индивидуальной программы реабилитации. Принят закон о сопровождаемой занятости инвалидов, определяющий механизм взаимодействия учреждений медико-социальной экспертизы и органов службы занятости при содействии в трудоустройстве инвалида. В мае 2017 года утвержден План мероприятий ("дорожная карта") по совершенствованию системы медико-социальной экспертизы на период до 2020 года. Только на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации (далее - ТСР) выделено 32,84 млрд руб., что на 3,54 млрд руб. больше, чем в 2016 году (29,3 млрд руб.). Эта мера позволила обеспечить необходимыми ТСР порядка 1,6 млн человек. Размер ежегодной денежной компенсации инвалидам расходов на содержание и ветеринарное обслуживание собак-проводников увеличился на 5,39% по сравнению с 2016 годом и составил 22,9 тыс. руб.

Длительное время из-за пробела в законодательстве в части определения субъектов производства по делам об административном правонарушении организации не привлекались к ответственности за уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур (статья 9.13 КоАП РФ). Уполномоченный обращался в Правительство Российской Федерации с предложением о внесении законопроекта, закрепляющего за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, к ведению которых отнесены вопросы социальной защиты, права составлять протоколы по делам о правонарушениях в сфере обеспечения доступной среды для лиц с ограниченными возможностями здоровья. В принятом 7 июня 2017 г. Федеральном законе N 116-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предложение Уполномоченного учтено. Предусмотрено, что отдельные функции по осуществлению государственного контроля (надзора) за обеспечением доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг могут возлагаться на уполномоченные органы как федеральной исполнительной власти, так и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, несмотря на значительные достижения в формировании доступного пространства для инвалидов, их интеграция в жизнь общества, защита личных и социальных прав все еще остаются для России актуальной проблемой. К такому выводу пришли уполномоченные по правам человека в Российской Федерации на своем Координационном совете в декабре 2017 года. Было признано необходимым осуществлять более тесную координацию усилий органов государственной власти, местного самоуправления, бизнеса и общественных организаций по созданию достойных условий для проживания инвалидов в Российской Федерации. Принята соответствующая программа действий.

О злободневности проблемы свидетельствуют и поступающие к Уполномоченному обращения, всего поступило 675 таких обращений. Тематика обращений касалась различных вопросов реализации медико-социальных прав, в том числе установления группы инвалидности, предоставления медицинской и лекарственной помощи, обеспечения техническими средствами реабилитации, санаторно-курортными путевками, создания доступной среды и некоторых других.

Большинство обращений (252 обращения, или 37,3%) содержали просьбу об оказании помощи в решении проблем, связанных с признанием инвалидом, в том числе с оформлением и переоформлением инвалидности, изменением причин инвалидности, внесением изменений в индивидуальную программу реабилитации, ее выполнением. После вступления в силу в 2015 году новых предусмотренных Конвенцией стандартов признания лица инвалидом некоторым гражданам получить повторно инвалидность стало сложнее.

Внедренная методика еще не до конца отработана на практике, экспертами, проводящими медико-социальную экспертизу, допускаются различного рода неточности, что приводит, в том числе, к техническим ошибкам. В связи с этим каждая жалоба инвалида на отказ учреждения медико-социальной экспертизы в установлении группы инвалидности, учинение препятствий к прохождению комиссии рассматривалась Уполномоченным адресно, и в половине случаев права инвалида удается восстановить.

Так, К. из г. Москвы самостоятельно не мог добиться пересмотра решения Бюро МСЭ, отказавшего ему в установлении инвалидности по представленным документам. После обращения Уполномоченного в Главное Бюро МСЭ с ходатайством о проверке доводов заявителя об имеющихся у него заболеваниях, ограничивающих степень жизнедеятельности, К. была проведена очная экспертиза, и по результатам освидетельствования принято решение об установлении ему 3 группы инвалидности.

В г. Казани на личном приеме к Уполномоченному обратилась С. о признании ее 16-летней дочери А. инвалидом и организации медицинской реабилитации. В прошлом спортсменка, А. страдает наследственной невропатией - деформацией стоп, ограничением движения в голеностопных суставах, она неоднократно проходила обследование, лечение, в том числе перенесла высокотехнологичные операции, из-за болезни вынуждена находиться на домашнем обучении, передвигалась с помощью костылей, по заключению профильных специалистов нуждалась в лечебно-реабилитационных мероприятиях, специальных средствах реабилитации (ортопедических стельках). Однако А. было отказано в установлении инвалидности, что воспрепятствовало проведению ей курса реабилитации. После обращения Уполномоченного к министру здравоохранения Республики Татарстан медицинские документы девушки вновь были направлены в республиканское ФКУ "Главное бюро медико-социальной экспертизы". При повторном освидетельствовании в августе 2017 г. А. установили инвалидность, и она была направлена для проведения реабилитационного лечения в "Городскую детскую больницу N 1" г. Казани.

Подобные ситуации могут исправляться вовремя при наличии у граждан возможности обращаться с просьбой о проведении независимой медико-социальной экспертизы (далее - МСЭ). Уполномоченный по этому поводу неоднократно вносил соответствующие предложения в Правительство Российской Федерации и профильные министерства, обращался в Комиссию при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов. Однако решение вопроса с созданием института независимой МСЭ явно затянулось. Остается надеяться, что правительственная "дорожная карта" в этой части будет реализована.

По-прежнему острой остается проблема обеспечения инвалидов техническими средствами в соответствии с индивидуальной программой реабилитации. В своих обращениях граждане жалуются на затягивание сроков предоставления ТСР, их качество, на волокиту с получением денежной компенсации в случае приобретения инвалидом этих средств самостоятельно, на сбои в работе органов системы социального страхования.

К Уполномоченному обратился Г., инвалид 2 группы, с жалобой на ненадлежащее обеспечение его техническими средствами реабилитации. В защиту прав Г. Уполномоченный обратился в ФСС России. Как следует из ответа, поступившего Уполномоченному, поставщику были даны указания о первоочередном обеспечении Г. необходимыми ТСР, и в августе 2017 г. эти ТСР Г. были получены.

Другая жалоба была связана с отказом в замене технического средства реабилитации - противопролежневого матраца инвалиду 1 группы Ч. После обращения Уполномоченного в ФСС России Челябинским региональным отделением Фонда принято решение об обеспечении инвалида Ч. противопролежневым матрацем с компрессором.

По результатам анализа этих и других жалоб Уполномоченный обратился в Минтруд России, ФСС России и Правительство Российской Федерации с предложениями о принятии мер к развитию реабилитационной индустрии для обеспечения инвалидов товарами и качественными средствами реабилитации, а также к выработке новых механизмов выполнения государственных обязательств по предоставлению технических средств и услуг за счет средств федерального бюджета. В настоящее время принято решение о введении с 2018 года системы специальных сертификатов, которые позволят инвалиду, не дожидаясь получения средства реабилитации от органов соцстрахования по конкурсной процедуре, самостоятельно приобрести его у тех или иных поставщиков. Соответствующий законопроект подготовлен Минтрудом России и в скором времени будет внесен на рассмотрение Государственной Думы.

Лица с ограниченными возможностями здоровья обоснованно указывают на трудности, имеющиеся в реализации права на бесплатное санаторно-курортное лечение. Они не могут в полной мере воспользоваться этой услугой, поскольку государство не выделяет на эти цели достаточного объема средств. По указанной проблеме к Уполномоченному в 2017 году поступило 50 обращений (в 2016 году - 30), и только 6 инвалидов при содействии Уполномоченного сумели реализовать свое право на бесплатное санаторно-курортное лечение.

В этой связи Уполномоченный обращается к Правительству Российской Федерации с предложением при формировании бюджетов на соответствующие годы предусматривать объемы средств, необходимые для санаторно-курортного лечения инвалидов. В тех случаях, когда путевка не предоставляется по причине отсутствия мест в санаторно-курортных организациях, инвалиду могла бы при его желании выплачиваться денежная компенсация. Такая компенсация должна предлагаться и в тех ситуациях, когда инвалид, при отсутствии путевок в органах социального обеспечения, приобрел путевку в других организациях за счет собственных средств.

В 2017 году Уполномоченному от инвалидов поступило 76 обращений по поводу доступности медицинской помощи и иным вопросам охраны здоровья. К сожалению, они нередко сталкиваются с равнодушием медицинских работников, отказывающих им в посещении на дому и оказании необходимой медицинской помощи. Имеются сложности в получении консультации врачей узких специальностей. Практика выездного приема граждан с ограниченными возможностями здоровья используется недостаточно. Инвалидам приходится длительное время ожидать очереди на госпитализацию, в том числе для оказания высокотехнологичной медицинской помощи в специализированных федеральных центрах. Обращения Уполномоченного в защиту инвалидов, нуждающихся в медицинской помощи, как правило, находили поддержку в органах здравоохранения, 80% из них были удовлетворены.

Не решена в полной мере проблема обеспечения бесплатными лекарственными препаратами. Особенно тяжело приходится тем, кто не может обходиться без конкретных жизненно важных лекарств. Из-за отсутствия их в аптеках приходится прерывать лечение, что часто сопряжено с ухудшением здоровья и даже летальным исходом. В адрес Уполномоченного в 2017 году от инвалидов поступило 45 жалоб на ненадлежащее лекарственное обеспечение дорогостоящими препаратами, из которых большая часть была удовлетворена только после обращения Уполномоченного в региональные органы здравоохранения.

Так, при содействии Уполномоченного инвалид 2 группы из Подмосковья И. получила препарат "Альфакальцидол", которым ее должны были обеспечить бесплатно, в связи с рекомендацией специалистов из ФГБУ "НМИЦ травматологии и ортопедии им. Н.Н. Приорова", а инвалид С., страдающий онкологическим заболеванием, только при содействии Уполномоченного добился предоставления ему назначенного лекарственного препарата и обследования в Медицинском радиологическом научном центре имени А.Ф. Цыба.

Причинами нарушения прав инвалидов на обеспечение жизненно важными лекарствами часто является не только недостаточность финансирования из бюджета, но и несвоевременное формирование потребностей в лекарствах со стороны медицинских организаций. По последней проблеме два года не прекращается поток жалоб от инвалидов, имеющих онкозаболевания, которым либо не выписывают необходимое лекарство из-за его отсутствия, либо выписывают аналог.

По вопросам нарушения прав инвалидов на доступную среду Уполномоченному поступило 32 жалобы. По каждой третьей из них принято положительное решение.

Например, двум женщинам, инвалидам-колясочницам Т. и Л. из г. Краснодара, потребовалось содействие Уполномоченного, чтобы получить направление в больницу, где имеются условия для их передвижения.

Инвалида-колясочника Э. в г. Ростове-на-Дону не пропустили в ресторан, в котором не были созданы условия для доступа маломобильных групп населения. После обращения Уполномоченного в прокуратуру Ростовской области о проведении проверки по жалобе Э. в адрес директора ресторана внесено представление, по результатам его рассмотрения нарушения устранены, виновные лица наказаны.

Государственными, муниципальными учреждениями, коммерческими организациями не всегда соблюдаются требования о выделении бесплатных мест для парковки транспортных средств инвалидов на каждой стоянке, в том числе около объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур.

Представляется, что при определении количества мест для парковки специальных автотранспортных средств инвалидов должен применяться дифференцированный подход - в зависимости от общего количества парковочных мест около объекта инфраструктуры и от типа объекта.

Как уже было отмечено, в стране реализуется масштабная государственная программа "Доступная среда", которая заложила основу социальной политики страны по созданию для инвалидов равных возможностей с другими гражданами во всех сферах жизни. Вместе с тем механизмы формирования доступной среды для инвалидов остаются сложными, в этой важной социальной сфере сохраняется еще много нерешенных проблем.

Так, в большинстве жилых многоквартирных домов старой постройки инвалиды не могут свободно перемещаться из квартиры на улицу и обратно, в связи с чем обеспечение их доступности к объектам социальной инфраструктуры затруднено. Для улучшения доступности жилых помещений используются специальные технические средства (пандусы, подъемники), однако законодательством не определены механизмы, которые обеспечивали бы возможность установки этих приспособлений в многоквартирных домах.

В своем обращении по вопросам защиты прав инвалидов (21 июня 2017 г.) Уполномоченный отметил необходимость сосредоточить усилия на соблюдении строительных норм и правил при обеспечении прав маломобильных групп населения на беспрепятственный доступ к объектам социальной инфраструктуры, а также на решении проблемы технической приспособленности жилых зданий под нужды инвалидов, чтобы они не становились затворниками в своих квартирах и не были социально изолированными.

На контроле Уполномоченного находится ситуация с соблюдением прав инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, в том числе в психоневрологических интернатах (далее - ПНИ). Государство предоставляет возможность помещения в стационарные учреждения социального обслуживания инвалидов, жизнедеятельность которых ограничена и выражается в полной или частичной утрате способности осуществлять самообслуживание, самостоятельно ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение. В Российской Федерации действуют 1277 таких стационарных учреждений. В их числе 523 учреждения психоневрологического профиля, в которых проживают около 160 тыс. человек. По состоянию на 1 января 2017 г. на очереди для помещения в государственные учреждения психоневрологического профиля состояло 8083 человека. При поступлении обращений по данному вопросу Уполномоченный и сотрудники Аппарата оказывали помощь в устройстве в интернаты инвалидов, не имеющих родственников и остро нуждающихся в социальной помощи.

Проверки, проведенные в стационарных учреждениях социального обслуживания на основании поступивших к Уполномоченному жалоб, всего их было 28, выявили такие системные нарушения гражданских и социальных прав получателей социальных услуг, проживающих в ПНИ, как нарушение права граждан на личную неприкосновенность, права владеть и распоряжаться личным имуществом. В некоторых учреждениях выявлены нарушения порядка реализации права на обращения в государственные органы. Названные учреждения остаются малодоступными, и проживающие в них граждане с психическими расстройствами не способны самостоятельно защитить свои права. Зачастую в своих обращениях они сообщают о некачественном питании, грубом отношении персонала, нарушении права на свободное перемещение, повышенном взимании платы за предоставляемые социальные услуги.

В 2017 г. представителем Уполномоченного совместно с уполномоченным по правам человека в Ивановской области, сотрудниками прокуратуры, органов социальной защиты, здравоохранения, Роспотребнадзора проведена проверка на основании коллективной жалобы пациентов Бюджетного стационарного учреждения социального обслуживания Ивановской области "Кинешемский психоневрологический интернат "Новинки" на условия проживания. Выявлено, что палаты, в которых проживают инвалиды, не соответствуют установленным нормам по площади, в комнатах не хватает мебели, отсутствует необходимое количество верхней одежды, в связи с чем в период с октября по май проживающие не имеют возможности выходить на прогулки. У троих инвалидов кресла-коляски находились в неисправном состоянии. Доступ к Интернету в ПНИ был не обеспечен. Департаментом социальной защиты населения Ивановской области оперативно в течение месяца приняты меры к их устранению. Приобретены в необходимом количестве одежда, обувь, головные уборы, оборудована гардеробная. В жилых комнатах установлено дополнительное освещение, предусмотрены дважды в день прогулки для проживающих в сопровождении персонала, установлены камеры видеонаблюдения, запланировано приобретение мебели, проведение ремонта в помещениях. Соблюдение прав пациентов в ПНИ "Новинки" остается на контроле Уполномоченного.

Проблема инвалидов, проживающих в ПНИ, отражена также в Докладе Уполномоченного за 2016 год. По мнению Уполномоченного, нужна реформа этих учреждений. Одним из путей решения проблемы может быть широкое развитие систем сопровождаемого проживания и трудоустройства, но в законодательстве Российской Федерации отсутствуют понятия "сопровождаемое проживание", "сопровождаемая дневная занятость", "сопровождаемое трудоустройство". Подготовка специалистов по этим направлениям не ведется. Пилотные программы реализуются лишь в нескольких регионах за счет грантовых средств.

Предметом особого внимания государства и гражданского общества должно являться положение лиц с ограниченными возможностями здоровья в учреждениях уголовно-исполнительной системы. В следственных изоляторах и исправительных колониях по состоянию на октябрь 2017 года содержалось 19,2 тыс. инвалидов (примерно 3% от общего числа заключенных).

По инициативе Уполномоченного в Концепцию развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года внесены уточнения, касающиеся создания улучшенных условий для содержания инвалидов и лиц, не способных или ограниченно способных обслуживать себя самостоятельно. К сожалению, требования Концепции в этой части выполняются не в полном объеме.

В местах принудительного содержания ФСИН России отмечается отсутствие безбарьерной среды для инвалидов. Нет специального оборудования: туалетов и душевых для инвалидов, пандусов, поручней для инвалидов-колясочников на входах в клуб, медсанчасть, столовую, баню, магазин. Для них не созданы улучшенные жилищно-бытовые условия; особенно в неудовлетворительном положении находятся инвалиды, нуждающиеся в постороннем уходе, которые не могут себя обслуживать самостоятельно и перемещаться. Отсутствует надлежащее обеспечение инвалидов по слуху услугами по переводу русского жестового языка. Материально-бытовое обеспечение инвалидов практически не отличается от условий содержания иных лиц.

Вызывают нарекания условия этапирования подозреваемых, обвиняемых и осужденных железнодорожным и автомобильным транспортом, не предназначенным для перевозки инвалидов, в связи с чем Уполномоченный в октябре 2017 года обратился к министру юстиции Российской Федерации в связи с необходимостью нормативно-правового регулирования конвоирования инвалидов-колясочников и других лиц с поражением опорно-двигательного аппарата железнодорожным и автомобильным транспортом. Минюстом России предложения Уполномоченного поддержаны, нормативные документы по улучшению оборудования спецвагонов для конвоирования инвалидов подготовлены и направлены в МВД России.

В этой связи заслуживает поддержки рекомендация, содержащаяся в постановлении Совета Федерации от 25 июля 2017 г. N 343-СФ, данная Правительству Российской Федерации об учете в рамках Программы "Доступная среда" финансирования мероприятий по адаптации помещений в исправительных учреждениях для отбывающих наказание инвалидов, а также рекомендация ФСИН России о принятии мер по улучшению условий содержания в местах лишения свободы инвалидов с учетом имеющихся у них нарушений здоровья, приводящих к ограничению жизнедеятельности, в том числе по адаптации помещений.

Проблемы социальной интеграции инвалидов должны решаться во взаимодействии органов государственной и муниципальной власти, предпринимательских кругов и институтов гражданского общества. Только благодаря совместным скоординированным усилиям станет возможным глобальное изменение ситуации по созданию условий жизнедеятельности для инвалидов в нашей стране и других государствах. Уполномоченный отмечает наблюдаемые в последнее время позитивные изменения в отношении общества к людям с инвалидностью, выражающиеся в понимании существующих проблем и стремлении участвовать в их решении.

5.4. Защита прав пенсионеров и ветеранов

Граждане старшего поколения, пенсионеры и ветераны являются созидателями тех эффективных систем функционирования государства и накопления материальных благ, которыми мы благодаря им имеем возможность пользоваться сегодня и которые нами должны быть преумножены и переданы потомкам. Это естественная связь поколений, преемственность традиций и правовых основ жизни общества, базис самой жизни и ее непрерывности. Поэтому социальное государство должно принять необходимые меры для усиления гарантий прав пенсионеров и ветеранов, а пенсионная система обладать качествами стабильности, справедливости и служить поддержанию достойного уровня жизни тех, кто вышел на заслуженный отдых.

В ходе социологических исследований, проведенных ФОМ, в Российской Федерации право на социальное обеспечение как наиболее значимое отметили 46% опрошенных, причем особенно высокие показатели зафиксированы среди неработающих пенсионеров (60%). Наибольшая доля респондентов этой категории - жители Хабаровского края (64%), Липецкой (62%), Орловской (59%), Курской областей (59%), Республики Башкортостан (57%). Вторым по востребованности правом стало право на достаточную пенсию, так как на проблемы, связанные с низким уровнем пенсий, указали 31,2% респондентов.

Численность граждан старшего поколения (60 и более лет) на начало 2017 года в России составила 36,7 млн человек, или 25% от общей численности населения страны. По прогнозам Росстата, к 2021 году доля пожилых граждан в населении страны составит 26,7%. Рост численности пенсионеров объясняется тем, что часть граждан уходит на пенсию в более раннем возрасте, чем 60 лет. По состоянию на 1 января 2017 г. в России проживало около 45,7 млн пенсионеров. Для сравнения, по данным Росстата, пять лет назад пенсионеров было 40,2 млн человек. Имеется устойчивая тенденция к росту.

Из них самую большую группу представляют получатели пенсий по старости - 36 млн человек (79%). Трудовую деятельность продолжают около 9,9 млн человек (22,9%).

В целях повышения уровня и качества жизни людей старшего поколения распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2016 г. N 164-р утверждена Стратегия действий в интересах граждан старшего поколения до 2025 года. Приоритетными направлениями Стратегии являются стимулирование занятости граждан старшего поколения, совершенствование системы охраны здоровья, обеспечение доступа граждан к информационным и образовательным ресурсам, формирование условий для организации досуга, развитие современных форм социального обслуживания, рынка социальных услуг, стимулирование производства товаров и оказания услуг.

Наряду с этим в сфере защиты прав пенсионеров и ветеранов остаются существенные проблемы. Размеры пенсий по отношению к прожиточному минимуму практически не растут. Значительная их часть уходит на оплату жилищно-коммунальных услуг и медикаменты. В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" с 1 января 2015 г. в России действует новый порядок формирования страховой пенсии и расчета ее размера в системе обязательного пенсионного страхования. Согласно опросу ВЦИОМ, в мае 2017 года 39% россиян не хватало средств на еду и одежду, среди пенсионеров доля неимущих больше - 54%.

В 2017 году по вопросам защиты прав пенсионеров и ветеранов к Уполномоченному поступило 3907 обращений. Их тематика в основном касалась вопросов назначения, начисления, своевременности выплаты пенсий, выплат пособий, социальных доплат, предоставления льгот, оказания медицинских услуг, лекарственного обеспечения, социального обслуживания, реализации жилищных прав, оказания помощи в связи с тяжелым материальным положением. В жалобах к Уполномоченному пенсионеры указывают на существенное снижение их реальных доходов.

Некоторым гражданам при достижении пенсионного возраста отказывают в начислении страховой пенсии из-за того, что они не выработали стаж или имели низкую заработную плату, не отвечающую требованиям предусмотренной законодательством балльной системы. При отказе в назначении страховой пенсии по факту недостачи баллов или стажа гражданин может перейти на получение социальной пенсии, которая начисляется с другого возраста - мужчинам - с 65 лет, женщинам - с 60 лет. Следовательно, достигший пенсионного возраста гражданин либо должен доработать стаж до необходимого минимума и заработать индивидуальный пенсионный коэффициент, либо дожидаться наступления соответствующего возраста для назначения социальной пенсии, размер которой примерно в полтора раза ниже страховой пенсии (в 2017 году это 8302 руб. против 12 830 руб.). Следуя этой системе, многие потенциальные пенсионеры могут пополнить ряды граждан России, живущих за чертой бедности, каковых в стране и так немало - 13,5% населения.

Требования к подтверждению стажа лишают часть людей права на достойную пенсию, поскольку предприятия, где они ранее работали, ликвидированы, архивы утеряны, в трудовых книжках допущены ошибки по небрежности работников кадровой службы, и вместо пенсии, адекватной отработанным годам, люди получают пенсию в уменьшенном размере.

С жалобами обращаются работники вредных и опасных производств, которые не могут оформить досрочную страховую пенсию из-за отсутствия документального подтверждения взносов, которые работодатель обязан был уплачивать в ПФР. ПФР отказывается включать в льготный стаж период обучения на курсах повышения квалификации педагогов и врачей, направляемых по приказам руководства с сохранением зарплаты и пенсионных отчислений в ПФР. Свое право таким гражданам приходится защищать в суде, и, несмотря на выигранные дела, установленный порядок начисления страховой пенсии в региональных пенсионных органах сохраняется.

Порой пенсионные органы неправильно подсчитывают стаж, и это сказывается на уровне выплат пенсионеру.

Так, восстановлены права пенсионера З. из г. Москвы, которому был неправильно подсчитан специальный трудовой стаж, из-за чего пенсия начислялась в меньшем размере. После обращения Уполномоченного в пенсионный орган был произведен перерасчет, в результате чего его пенсия стала составлять 15 483,90 руб. вместо ранее получаемой 11 206,66 руб.

Пенсионерам И. из г. Москвы, Ч. из Московской области при содействии Уполномоченного размер страховой пенсии приведен в соответствие с действующими нормами законодательства и произведены доплаты за несколько месяцев.

Одним из приоритетов защиты прав граждан старшего поколения является создание условий для повышения качества и увеличения продолжительности их жизни, сохранения и укрепления их здоровья.

Анализ поступающих к Уполномоченному обращений свидетельствует, что права пенсионеров и ветеранов на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения не обеспечиваются своевременно и на качественном уровне. Граждане пенсионного возраста часто сталкиваются с равнодушием, длительное время простаивают в очередях к врачам, зачастую лишь для того, чтобы получить рецепт на лекарство или квоту на высокотехнологичную помощь.

К Уполномоченному обратился пенсионер М. из Саратовской области, у которого в августе 2014 г. выявили онкологическое заболевание, но с 2015 г. он не получал помощи даже в виде обезболивающих средств. Соответствующие меры были приняты министерством здравоохранения Саратовской области только после обращения Уполномоченного. М. проконсультирован врачом-онкологом районной больницы, скорректирована обезболивающая терапия, он приглашен на онкоконсилиум областных врачей-специалистов и при наличии медицинских показаний будет направлен на бесплатное лечение в федеральное медицинское учреждение.

В целях профилактики заболеваний необходима диспансеризация. При этом, согласно порядку диспансеризации, пожилой человек в зависимости от года рождения может пройти ее один раз в три года. В этой связи Уполномоченный полагает, что с учетом возрастных изменений организма этот стандарт не должен быть единым для всех граждан Российской Федерации и нуждается в корректировке в сторону ежегодной диспансеризации. Важно, чтобы лица пожилого возраста также были своевременно проинформированы о проводящейся диспансеризации, а ее организация была заранее спланирована в удобном для них формате.

Повышению доступности медицинской помощи пенсионерам также будет способствовать расширение базового перечня услуг, включенных в ОМС, предоставляемых за счет субвенций субъектам Российской Федерации, и территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Перечень услуг по ОМС целесообразно дополнить, например, мероприятиями по обеспечению диагностики и специальной медпомощи пожилым пациентам.

По-прежнему поступают сообщения о недоступности лекарственных препаратов из-за удаленности аптек и фельдшерских пунктов, особенно в сельской местности.

Так, пенсионерка К., проживающая в поселке Орел Усольского района Пермского края, обратилась к Уполномоченному за помощью, написав, что в их поселке (население 2300 человек) закрыли амбулаторию и аптеку. За лекарствами приходится ездить либо в районный центр, расположенный в 17 км, либо в г. Березняки в 30 км, притом что рейсовый автобус между пунктами следует с интервалом в 2 часа. Кроме того, из-за отсутствия медицинской помощи в поселке пожилым людям невозможно пройти курс лечения уколами или капельницами, а бригада "скорой помощи" дислоцирована в Усольском районе. После обращения Уполномоченного в министерство здравоохранения Пермского края принято решение об организации в поселке сельской врачебной амбулатории (СВА), в том числе запланировано осуществление фармацевтической деятельности.

На современном этапе общественного развития актуальными стали задачи по формированию геронтологической службы и расширению практики оказания паллиативной помощи. Действующее законодательство предусматривает три формы социального обслуживания: на дому, в полустационарной форме или в стационарной форме. Однако законодательные стандарты на практике не выдерживаются.

К Уполномоченному обратился житель Костромской области М. с жалобой на то, что его 76-летнюю мать, проживающую в пос. Шелково Великолужского района Псковской области в доме без воды, с печным отоплением, в январе 2017 г. лишили социального обслуживания на дому и сняли с учета по той причине, что в поселке она одна пользуется социальными услугами, а работник, ранее обслуживающий ее, уволился. После обращения Уполномоченного к руководству Главного государственного управления социальной защиты населения Псковской области жалоба М. признана обоснованной, его мать снова стала получать услуги по индивидуальной программе.

К сожалению, недостаточно обеспечена доступность предоставления стационарного социального обслуживания. В России действует 1277 таких стационарных учреждений социальной направленности, в которых проживает более 250 тыс. граждан. Среди контингента 56% пациентов нуждаются в постоянном уходе и медицинском обслуживании. Кроме того, действуют 28 геронтологических центров, рассчитанных на 7 тыс. человек. Из года в год растет очередность в дома престарелых и интернаты. Особенно сложно получить путевки в эти учреждения жителям сельской местности.

Помещения для проживания пожилых людей зачастую не соответствуют санитарным правилам, нормам и гигиеническим нормативам. Порядка 20% учреждений расположены в аварийных и ветхих зданиях послевоенной постройки.

Проблему можно решить за счет частных, коммерческих пансионатов, которых в Российской Федерации насчитывается около 20 тыс. Но проживать в них для пациента очень дорого - от 40 до 70 тыс. руб., - и отсутствует контроль со стороны государства, что приводит порой к трагедиям.

В результате пожара в частном доме для престарелых "Жемчужина" в г. Красноярске 28 августа 2017 г. погибли 3 пациента и несколько человек пострадали.

Аналогичное происшествие в г. Иркутске 18 октября 2017 г. показало, что деятельность частных домов требует регламентации. Проанализировав такие происшествия, Уполномоченный обратился к председателю Комитета Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов и к министру труда и социальной защиты Российской Федерации с предложением о внесении дополнений в Федеральный закон "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации", касающихся механизма деятельности частных компаний, оказывающих социальные услуги престарелым и инвалидам (по проживанию и уходу) в организованных ими домах постоянного пребывания, и ответственности поставщиков услуг. Инициатива Уполномоченного была поддержана. Комитетом начата работа по подготовке изменений в Федеральный закон N 442-ФЗ. Минтруд России в рамках своей компетенции рассматривает предложения по совершенствованию регулирования контрольной деятельности за негосударственными организациями, представляющими социальные услуги.

В контексте развития гарантий социальной защиты лиц пожилого возраста требуется законодательно урегулировать такую форму социального обеспечения, как приемные семьи. Пилотными площадками для проведения данного эксперимента стали 30 регионов страны, из которых пионером выступила Самарская область, а в 2017 году к ней присоединились республики Татарстан и Башкортостан. И надо отметить, что жалоб от граждан, поселившихся в приемных семьях, Уполномоченному за последние три года не поступало.

Не утрачивают своей актуальности отдельные системные проблемы в сфере пенсионного обеспечения граждан.

Гражданину государством гарантируется минимальный размер пенсии по старости - это социальный стандарт жизни пенсионера, который определяется стоимостью потребительской корзины и устанавливается по стране один раз в год. В 2017 году величина прожиточного минимума пенсионера в Российской Федерации была установлена в размере 8540 руб. По состоянию на 1 января 2018 г. средний размер пенсий в стране составляет 13 323 руб.

Неработающим пенсионерам, доход которых ниже прожиточного минимума, государством предусмотрены дополнительные выплаты и льготы. Федеральная помощь адресована пенсионерам, которые получают меньше установленного прожиточного минимума. Субъекты Российской Федерации вправе устанавливать размер прожиточного минимума пенсионера для определения социальной доплаты, мер социальной поддержки. Они составляют собственный список льгот и выплат, а также условия их предоставления. В состав пособий входят денежные компенсации за пользование жилплощадью, коммунальными услугами, средствами связи, транспортом.

В связи с переходом на принципы адресности и нуждаемости, т.е. перераспределения доплат в зависимости от имущественного положения получателей, в 2017 году во многих регионах страны пенсионеры утратили право на льготы и социальные выплаты. К примеру, в Республике Татарстан, Нижегородской области социальные выплаты прекращаются, если доход ветерана составляет 20 тыс. руб., в Республике Мордовия - 16 тыс. руб. Такая ситуация вызвала недовольство пенсионеров и других регионов, которое вылилось в акции протестов.

Так, на протяжении года на контроле Уполномоченного находилась ситуация в Самарской области, где проходили акции протеста ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов труда, пенсионеров против отмены социальных льгот и выплат пенсионерам, чья пенсия составляет более 19 500 руб. Реформирование затронуло интересы 175 тыс. пенсионеров области. По поручению Президента Российской Федерации к ноябрю 2017 г. все отмененные ранее социальные выплаты были возвращены в полном объеме.

По мнению Уполномоченного, адресная поддержка малообеспеченных слоев населения должна продолжаться, но не за счет отмены льгот пенсионерам и ветеранам. И совсем недопустимо сокращение стандартного списка социальных льгот пенсионерам по старости, из которых многие являются инвалидами по состоянию здоровья, ветеранами труда.

Из поступающих к Уполномоченному жалоб видно, что при низком пенсионном обеспечении пенсионеры не всегда справляются с бременем оплаты жилищно-коммунальных услуг, а также взносов на проведение капитального ремонта для сохранения жилищного фонда. Законодательство предусматривает для пенсионеров предоставление субсидий и компенсаций на оплату жилья и коммунальных услуг и освобождает от некоторых выплат в связи с достижением гражданами определенного возраста. Вместе с тем данные выплаты приостанавливаются либо не предоставляются в случае возникновения задолженности по оплате, в связи с чем и без того сложное материальное положение малоимущих граждан только ухудшается.

К Уполномоченному обратился с жалобой Г., проживающий в г. Томске, который сообщил, что у него возникла задолженность по оплате жилищно-коммунальных услуг, в связи с чем при обращении в компетентные органы ему было отказано в предоставлении предусмотренных законом льгот, он вносит указанную плату по мере начисления пенсии, однако из-за того, что попал в трудную жизненную ситуацию, у него отсутствует возможность своевременно погасить образовавшуюся задолженность. Кроме того, у него на иждивении находятся трое детей, один из которых является инвалидом 2 группы.

После обращения Уполномоченного в Департамент социальной защиты населения Томской области в связи со сложной жизненной ситуацией его семье оказана материальная помощь в размере 25 тыс. руб. на погашение задолженности по оплате коммунальных услуг.

Системный характер имеет проблема взыскания ранее полученных в установленном порядке страховых доплат в связи с возмещением вреда здоровью. В 2017 году Уполномоченному поступило 20 жалоб граждан по вопросу взыскания с них денежных средств, ранее полученных от ФСС России во исполнение вступивших в законную силу судебных решений о повышении размеров сумм возмещения вреда здоровью, причиненного на производстве. По исполнительным производствам был произведен арест имущества заявителей, обращено взыскание на пенсии.

Граждане сообщили, что акты органов правосудия, по которым они получили деньги, были впоследствии отменены в кассационном порядке. По заявлениям ФСС России суды приняли решения об обратном взыскании, и сейчас люди должны вернуть крупные денежные суммы. Все обратившиеся являются инвалидами вследствие несчастного случая на производстве либо профессионального заболевания. Полагая, что деньги получены законно, они распорядились ими, потратив на лечение и улучшение жилищных условий.

Затронутая проблема стала предметом обсуждения на состоявшейся 22 августа 2017 года рабочей встрече Уполномоченного с председателем ФСС России, который выразил понимание и готовность участвовать в работе над ее разрешением. Взаимодействие по каждому конкретному случаю способствовало развитию ситуации в позитивном ключе по отношению к пострадавшим гражданам.

Полагая, что расширительное толкование судами пункта 5 части 4 статьи 392 ГПК РФ, приведшее к отмене судебных постановлений, противоречит Конституции Российской Федерации, Уполномоченный поддержал жалобы граждан и направил в Конституционный Суд Российской Федерации свое заключение по делу, указав, что истолкование оспариваемой нормы в той мере, в которой оно допускает произвольное дополнение законодательных оснований для пересмотра дела по новым обстоятельствам, нарушает право граждан на государственную, в том числе судебную защиту, гарантированную Конституцией Российской Федерации. Сформулированная Уполномоченным позиция нашла отражение в принятом постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 октября 2017 г. N 24-П.

Наряду с этим Уполномоченному продолжают поступать многочисленные обращения по поводу несправедливости удержания с пенсий взысканий по исполнительным листам.

Большой общественный резонанс вызвало опубликованное в СМИ письмо Президенту Российской Федерации от 72-летнего малообеспеченного пенсионера из Оловяннинского района Забайкальского края В., у которого с банковской карточки была снята месячная пенсия в счет погашения задолженности за коммунальные услуги, в связи с чем он остался без средств на питание и лекарства. Уполномоченный обратился к прокурору Забайкальского края, в результате чего пенсионеру половина пенсии была оперативно возвращена.

В соответствии с действующим законодательством взыскания по исполнительным листам обращаются на пенсии граждан в общем порядке с соблюдением ограничений, предусмотренных статьей 99 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве". Согласно частям 2, 3 статьи 99 указанного закона, при реализации исполнительного документа с должника-гражданина может быть удержано не более пятидесяти процентов заработной платы и иных доходов. Указанное ограничение не применяется при взыскании алиментов на несовершеннолетних детей, возмещении вреда, причиненного здоровью, возмещении вреда в связи со смертью кормильца и возмещении ущерба, причиненного преступлением. В этих случаях размер удержания из заработной платы и иных доходов должника-гражданина не может превышать семидесяти процентов.

С учетом того, что пенсионеры являются особой категорией граждан, Уполномоченный предлагает внести изменения в статью 99 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", ограничивающие величину ежемесячных взысканий денежных средств с пенсионеров, чтобы после вычета у них оставалась сумма не меньше прожиточного минимума, установленного в регионе.

5.5. Защита прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов

Военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов - отдельная категория граждан, объединенных профессиональной деятельностью, направленной на предотвращение внутренних и внешних угроз национальной безопасности России, на создание условий для реализации конституционных прав и свобод граждан, устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства. Выполнение этих задач требует большой моральной стойкости, профессионального мастерства и мужества, готовности не щадить свои силы, а в случае необходимости - и жизни при выполнении служебного долга. В связи с этим соблюдение прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов находится в сфере особого внимания Уполномоченного.

На протяжении многих лет в рамках подписанного 16 июня 2006 г. Соглашения о порядке взаимодействия Уполномоченного и Главной военной прокуратуры сотрудники Аппарата Уполномоченного совместно с офицерами военной прокуратуры принимают участие в работе выездных приемных в различных гарнизонах страны. Во время командировок осуществляется личный прием военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей, лиц гражданского персонала воинских частей, а также инспектируются воинские части и места содержания арестованных, проводятся беседы и встречи с военнослужащими, проверяется исполнение по отношению к ним действующего законодательства, а при выявлении нарушений принимаются меры к их устранению.

В 2017 г. были осуществлены совместные выезды на Балтийский флот, в Южный военный округ, а также в дисциплинарную воинскую часть. По результатам проведенных проверок Минобороны России направлены предложения в защиту прав военнослужащих, проходящих службу в Калининградской области, и осужденных военнослужащих, находящихся в дисциплинарном батальоне.

В целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации (далее - военнослужащие) с 11 ноября 2009 года действует Меморандум Уполномоченного и Минобороны России, который усиливает конструктивный диалог между Аппаратом Уполномоченного и специалистами различных служб Минобороны России.

Юрисдикцией Уполномоченного также охвачены вопросы защиты прав сотрудников правоохранительных органов, при решении которых Уполномоченный опирается на заключенные межведомственные документы - Меморандум о сотрудничестве Уполномоченного и МВД России и Соглашение о взаимодействии Уполномоченного и МЧС России.

В результате взаимодействия Уполномоченного с органами государственной власти в 2017 году были восстановлены права более 1100 военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, в том числе по жилищным вопросам - 40 семей, по вопросам пенсионного обеспечения и предоставления льгот - 606 граждан, по вопросам регистрации - более 300 граждан.

Вместе с тем проблемы реализации прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов остаются. В 2017 году Уполномоченному поступило 1722 обращения, преимущественно по вопросам реализации жилищных прав и социального обеспечения.

Как и в прошлом году, основная часть обращений в сфере реализации жилищных прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов касалась предоставления жилья либо единовременной социальной выплаты для его приобретения.

Вопросы бессрочной задержки предоставления жилых помещений и единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам правоохранительных органов уже освещались в Докладе Уполномоченного за 2016 год. К сожалению, за истекший период положение дел не изменилось. На финансирование мероприятий по обеспечению жилыми помещениями сотрудников правоохранительных органов и пенсионеров на 2017 год в бюджет МВД России было выделено 1,29 млрд руб. (в 2016 году - 1,28 млрд руб.), а ФСИН России - 746,5 млн руб. (в 2016 году - 284,5 млн руб.). Несколько больше средств предоставлено на обеспечение единовременной социальной выплатой для приобретения или строительства жилого помещения: МВД России - 2,09 млрд руб. (в 2016 году - 2,47 млрд руб.); ФСИН России - 1,991 млрд руб. (в 2016 году - 2,188 млрд руб.).

Однако средств федерального бюджета, выделяемых на решение жилищных проблем сотрудников правоохранительных органов, явно недостаточно, очередь движется медленно. Так, по состоянию на 1 января 2018 г. на учете нуждающихся в жилых помещениях состояло 37 609 сотрудников органов внутренних дел (на 1 января 2017 г. - 41 046 человек) и 8295 сотрудников уголовно-исполнительной системы (на 1 января 2017 г. - 6958 человек). В настоящее время первыми на получение жилого помещения состоят очередники, принятые на учет в МВД России в 1986 году, а во ФСИН России - в 1983-1988 годах.

Аналогично обстоят дела с предоставлением сотрудникам правоохранительных органов единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения, хотя определенный прогресс и наметился. На 1 января 2018 г. в очереди на получение данной социальной выплаты состояло 94 917 сотрудников органов внутренних дел (на 1 января 2017 г. - 91 474 человека) и 16 260 сотрудников уголовно-исполнительной системы (на 1 января 2017 г. - 7427 человек). При сохранении такого объема выделяемых денежных средств для решения жилищного вопроса потребуются долгие годы.

Статистика свидетельствует о недостаточном выполнении государством своих обязательств по обеспечению сотрудников правоохранительной и пенитенциарной систем жилыми помещениями в разумные сроки. В этой связи Правительству Российской Федерации представляется необходимым рекомендовать дополнительные возможности и средства для финансирования мероприятий по обеспечению жильем названной категории граждан.

В 2017 году сохраняла свою актуальность проблема обеспечения жильем граждан Российской Федерации из числа бывших военнослужащих вооруженных сил Украины, проживающих в Республике Крым и городе Севастополе.

Так, бывший военнослужащий Б. в обращении к Уполномоченному пишет: "Вся моя семья русские, уволился в запас из вооруженных сил Украины в 1995 г., и с этого года семья находилась в очереди для получения жилья. В этом году мне исполнится 68 лет, очень просим Вас войти в наше положение и помочь семье офицера в обеспечении жильем".

В обращениях председателя региональной общественной организации "Объединение военнослужащих запаса Севастополя", адресованных Уполномоченному от имени семей военнослужащих запаса, уволенных до 16 марта 2014 г., отмечается, что "департамент жилищного обеспечения Минобороны России отказывает нам в постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, ссылаясь на отсутствие нормативных правовых актов; после окончания переходного периода (1 января 2015 г.), социальные гарантии военнослужащих запаса из числа бывших граждан Украины до сих пор не приведены в соответствие с социальными гарантиями аналогичной категории граждан Российской Федерации...".

В своем Докладе за 2016 год Уполномоченный высказывался за принятие по данному вопросу соответствующего Указа Президента Российской Федерации. Проблема решена: 22 марта 2018 г. Президентом Российской Федерации был подписан Указ N 116 "Об обеспечении жилыми помещениями отдельных категорий граждан Российской Федерации, проживающих на территориях Республики Крым и города Севастополя". Указ предоставил возможность обеспечения жилыми помещениями более 100 семей граждан Российской Федерации из числа бывших военнослужащих вооруженных сил Украины, состоявших на учете нуждающихся в жилых помещениях и уволенных до 18 марта 2014 г.

Наряду с этим Уполномоченный с удовлетворением отмечает, что в настоящее время также урегулированы вопросы регистрации по месту жительства граждан Российской Федерации из числа бывших военнослужащих вооруженных сил Украины и членов их семей, проживающих в Республике Крым и городе Севастополе. С целью разрешения этой задачи с участием Уполномоченного два года проводились совещания, осуществлялись выезды на места. В итоге проблема была озвучена Президенту Российской Федерации, который поручил Правительству Российской Федерации принять меры к ее разрешению.

По результатам проведенной работы принято постановление Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2017 г. N 1379 "О регистрации по месту жительства отдельной категории проживающих на территориях Республики Крым и города Севастополя граждан Российской Федерации". Гражданам Российской Федерации из числа бывших военнослужащих вооруженных сил Украины и членам их семей предоставлена возможность зарегистрироваться по адресу военного комиссариата, расположенного на территории их места жительства, что позволяет им реализовать свои конституционные права.

Анализ поступающих к Уполномоченному обращений по рассматриваемой теме выявил еще одну острую жилищную проблему. При исчислении стажа военнослужащим для постановки на жилищный учет не засчитывается прошлая служба в правоохранительных органах.

По мнению Уполномоченного, такой подход нарушает конституционное право на жилище. Он не соответствует и сложившейся законодательной практике суммирования стажей военной и правоохранительной служб при решении других социальных вопросов. Так, для назначения военной пенсии в выслугу лет наряду с военной службой засчитывается и служба в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе и ряде других силовых ведомств. Аналогично решается вопрос и при реализации права на получение за счет средств федерального бюджета социальной выплаты для приобретения жилого помещения, удостоверяемой государственным жилищным сертификатом.

В связи с изложенным, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о внесении в нормативные правовые акты Российской Федерации изменений, предусматривающих учет выслуги лет на военной и правоохранительной службах при исчислении общей продолжительности службы для реализации гражданами права на жилище и другие меры социальной поддержки.

Кроме жилищной проблематики, много корреспонденции поступает Уполномоченному по вопросам социального обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, большая часть которых касается пенсионного обеспечения. В рамках компетенции, предоставленной федеральным конституционным законом, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных пенсионных прав граждан, получающих военную пенсию.

В июле 2017 г. к Уполномоченному обратилась одиноко проживающая в Рязанской области 80-летняя Г. по вопросу начисления надбавки к выплачиваемой пенсии в связи с гибелью второго кормильца - младшего сына, сотрудника полиции (ее старший сын и муж умерли ранее). В результате проведенной работы вопрос был решен положительно, к получаемой Г. пенсии в соответствии со ст. 38 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей" начислена надбавка в размере 200% расчетного размера пенсии, указанного в ч. 1 ст. 46 названного Закона. Г. подтвердила получение надбавки к пенсии в благодарственном письме Уполномоченному.

Часто в обращениях граждане поднимают вопрос о нарушениях законодательства, регулирующего повышение военных пенсий, в частности, о неисполнении положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 604 "О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации" в части увеличения размеров военных пенсий. Действительно, подпункт "г" пункта 1 названного Указа содержит требование о ежегодном увеличении военных пенсий не менее чем на 2% сверх уровня инфляции, однако на практике это требование не исполняется.

Уполномоченный считает неприемлемым ущемление пенсионных прав ветеранов военной и правоохранительной службы и поддерживает предложение Государственной Думы Правительству Российской Федерации обеспечить в течение 2018 года выполнение в полном объеме требований подпункта "г" пункта 1 упомянутого Указа Президента Российской Федерации.

Еще одна проблема социального характера была выявлена в ходе совместной выездной приемной Уполномоченного и органов военной прокуратуры, которая состоялась на Балтийском флоте в июне 2017 года. Военнослужащие, проходящие службу в Калининградской области, обратились с просьбой о содействии в решении вопроса о компенсации расходов на проезд воздушным транспортом к месту использования основного отпуска на территории других субъектов Российской Федерации и обратно.

Ранее военнослужащие и члены семей военных по контракту имели право на бесплатный проезд железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным транспортом к местам использования основного отпуска и обратно. Однако в рамках проведенной в 2011 году реформы денежного довольствия военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации право на проезд в отпуск на безвозмездной основе было сохранено только за военнослужащими, проходящими службу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, других местностях с неблагоприятными климатическими и (или) экологическими условиями, в том числе отдаленных, а также на территории субъектов Российской Федерации, входящих в Уральский, Сибирский и Дальневосточный федеральные округа, и за пределами территории Российской Федерации.

Уполномоченный полагает, что эта норма должна распространяться как на военнослужащих, так и сотрудников правоохранительных органов, проходящих службу в Калининградской области. В силу анклавного положения этого региона, отделенного от территории Российской Федерации несколькими государственными границами, по существу единственно возможным транспортом для военнослужащих и членов их семей остается воздушный. Выходом из создавшегося положения является внесение соответствующих изменений в статью Федерального закона "О статусе военнослужащих", утверждающих аналогичный порядок, установленный для семей военнослужащих, проходящих службу за пределами Российской Федерации.

Согласно статистике рассмотренных Уполномоченным заявлений, четвертая часть (26,8%) обращений военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов касается вопросов прохождения службы и увольнения с нее. Жалобы данной категории охватывают широкий спектр служебных правоотношений: поступление (призыв) на службу, назначение на должность, продвижение по службе, присвоение воинского (специального) звания, награждение государственными и ведомственными наградами, проведение аттестации, повышение квалификации, перевод к новому месту службы, предоставление отпусков, увольнение со службы.

Для проверки обращений по вопросам прохождения службы и увольнения с нее Уполномоченным привлекаются органы военного управления и прокуратуры. По результатам проверок, инициированных Уполномоченным, нарушенные права граждан, как правило, восстанавливаются.

Так, например, полковник внутренней службы М. обратился с жалобой на руководство ФКУ ЛИУ-4 УФСИН России по Удмуртской Республике в связи с нарушением порядка проведения аттестации, рассмотрения поданного им рапорта об увольнении со службы, производства причитающихся выплат, выдачи трудовой книжки. Поступивший на запрос Уполномоченного ответ Управления кадров о проведенной проверке подтвердил указанные заявителем факты. Выявленные нарушения были устранены: заявителю была выдана трудовая книжка, произведены соответствующие денежные выплаты, после чего он был уволен со службы по имеющемуся основанию. Виновные в допущенных нарушениях лица были привлечены к дисциплинарной ответственности.

В ходе проверок выявлено, что в отдельных случаях командованием воинских подразделений кадровые решения принимаются без учета фактических обстоятельств, в которых оказались заявители. В этих случаях Уполномоченный инициирует дополнительное изучение всех обстоятельств дела и во многих случаях добивается положительного результата.

Так, военнослужащая по контракту Д. обратилась к Уполномоченному за содействием в отмене уже подписанного приказа о ее переводе к новому месту службы в другой гарнизон. Просьба женщины-военнослужащей была обусловлена обстоятельствами, вызванными серьезным заболеванием одного из двоих детей, а также онкологическим заболеванием матери. По обращению Уполномоченного руководством Минобороны России принято решение об отмене приказа о переводе заявительницы к новому месту службы по семейным обстоятельствам.

Постоянного внимания органов власти всех уровней требуют вопросы социальной поддержки семей военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, погибших (умерших) вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей. Очень важно, чтобы на пути решения этой задачи, имеющей мощную нравственную нагрузку, в унисон с федеральной властью были активны и субъекты Российской Федерации.

В течение 2017 г. на контроле Уполномоченного оставался вопрос восстановления права членов семей погибших (умерших) сотрудников МВД России на бесплатный проезд в общественном транспорте Новосибирской области. Об этой проблеме Уполномоченный говорил в Докладе за 2016 г. Следует отметить, что органы власти области с пониманием и с гражданской ответственностью отнеслись к предложениям Уполномоченного. Правительством Новосибирской области членам семей сотрудников органов внутренних дел, погибших при исполнении служебных обязанностей, выплачена компенсация стоимости проезда, а 5 июля 2017 г. принят Закон Новосибирской области, которым нетрудоспособным членам семей лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и войск национальной гвардии, погибших при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей), предоставлено право проезда по муниципальным и межмуниципальным маршрутам на основании приобретаемого специального месячного проездного билета.

Вместе с этим Уполномоченный обращает внимание руководителей субъектов Российской Федерации на необходимость принятия дополнительных мер социальной поддержки семей военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, погибших (умерших) вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей.

Системный характер имеет проблема соблюдения прав граждан при передаче имущества военных городков, утративших статус закрытых, а также служебного жилого фонда от органов военного управления в муниципальную собственность. Проживание в закрытом военном городке (далее - ЗВГ) накладывает на граждан определенные ограничения их прав и свобод. В связи с тем, что в ЗВГ зачастую проживают граждане, давно утратившие связь с Минобороны России, они необоснованно лишены некоторых видов прав и свобод, к примеру, ограничены в праве на приватизацию жилья и свободу переселения. Данная проблема, в части реализации права на приватизацию жилых помещений, касается не только гражданских лиц, но и уволенных с военной службы граждан, оставшихся проживать в служебных квартирах.

К моменту ликвидации воинских частей и снятия с военного городка статуса закрытого Минобороны России прекращает или существенно снижает финансирование расходов на содержание и эксплуатацию объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной инфраструктуры в этих зонах. В результате страдают и терпят лишения граждане. Выходом из создавшегося положения является передача жилого фонда и других объектов социальной инфраструктуры ЗВГ на содержание органов местного самоуправления. Однако и эти вопросы решаются крайне медленно. Решение проблемы находится на контроле у Уполномоченного.

5.6. Содействие в защите прав и законных интересов российских граждан, находящихся за пределами Российской Федерации

Для современного международного сообщества является нормой свобода передвижения людей по миру, выбора места пребывания и жительства. По данным Единой межведомственной информационно-статистической системы (ЕМИСС), в 2017 году число граждан, выезжавших за пределы Российской Федерации в туристических целях, увеличилось на 47,8% по отношению к 2016 году и составило 14 млн 587 тыс. человек. В деловых целях выехало 760,6 тыс. человек, что на 3% больше, чем в 2016 году. По данным Минобрнауки России, до 60 тыс. российских студентов в 2017 году обучались по различным образовательным программам в зарубежных университетах. Вместе с тем в прошлом году сократилось число граждан, переехавших на постоянное место жительства в другие страны на 17,7% (126 человек). По экспертным оценкам, около миллиона граждан Российской Федерации имеют гражданство других государств или вид на жительство за границей.

В целях повышения гарантий свободы передвижения российских граждан был принят Федеральный закон от 19 февраля 2018 г. N 28-ФЗ, работа над которым в 2017 году осуществлялась при участии Уполномоченного в рамках Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности. Федеральный закон предусматривает упрощение порядка выдачи заграничных паспортов путем сокращения срока их оформления по месту пребывания с 4 до 3 месяцев.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, предоставляются защита и покровительство Российской Федерации. Органы государственной власти, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны содействовать тому, чтобы гражданам была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан Российской Федерации, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы.

Государственная поддержка гарантируется также нашим соотечественникам. По экспертным оценкам, российская диаспора в мире составляет от 25 до 30 млн человек, по численности это третья - четвертая диаспора в мире. Согласно Федеральному закону от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" Российская Федерация в лице ее компетентных органов оказывает поддержку и помощь соотечественникам в реализации и обеспечении прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации с учетом правового регулирования в иностранных государствах.

В рамках своего мандата Уполномоченный также способствует защите прав и законных интересов граждан Российской Федерации, а также помогает соотечественникам за рубежом. Обратная связь и востребованность участия Уполномоченного подтверждаются обращениями, поступающими к нему.

В 2017 году в Аппарате Уполномоченного зарегистрировано 687 заявлений физических лиц и общественных организаций по вопросу оказания помощи российским гражданам, находящимся за рубежом. Наибольшее число обращений поступило из стран ближнего зарубежья: Украины, Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан и Республики Узбекистан.

В три раза меньше - 186 обращений поступило из стран дальнего зарубежья, среди которых больше всего из Германии, США, Турции, Эстонии, Латвии.

Если сравнить эти цифры со статистикой прошлых лет, к примеру, с 2016 годом, то можно говорить о тенденции ее снижения. Так, общее количество жалоб в прошлом году составило 773, из них из стран дальнего зарубежья - 212, а ближнего зарубежья - 561. Общее количество поступивших обращений снизилось на 11%: по странам ближнего зарубежья - на 9%, дальнего зарубежья - на 17%.

Российские граждане, временно находящиеся за границей, чаще всего просили оказать помощь в возвращении на Родину, освобождении из тюрем, смягчении уголовного наказания, экстрадиции, предоставлении юридической помощи, помощи в получении медицинских услуг, возвращении несовершеннолетних, незаконно вывезенных за рубеж.

К Уполномоченному поступило обращение в отношении осужденного - гражданина Российской Федерации Г., отбывающего наказание в г. Измир (Турция), о переводе его в другую камеру в целях защиты его прав. В связи с обращением Уполномоченного в МИД России, Г. был переведен в другую камеру, ему также оказана помощь в установлении контакта с супругой.

Часто к Уполномоченному поступают просьбы об оказании содействия в возвращении на Родину российских граждан, пребывающих за рубежом, в том числе моряков, которые удерживаются на территории иностранных государств из-за недобросовестных работодателей, нарушающих правила перевозки грузов.

К Уполномоченному обратилась К. в защиту прав своего сына гражданина Российской Федерации, матроса российского сухогруза "Мерле" петербургской компании "МТ group", задержанного 5 марта 2017 г. у побережья Ливии и отконвоированного на военно-морскую базу в порт г. Триполи. По сообщению заявительницы, экипаж судна, состоящий из 7 человек, снят с судна и перемещен в тюрьму на базу Митинга (Ливия). Уполномоченным было направлено обращение в МИД России с просьбой предоставить информацию о предпринятых мерах по урегулированию возникшей кризисной ситуации с российскими гражданами в Ливии.

Благодаря совместным действиям Уполномоченного с МИД России были освобождены все члены экипажа российского сухогруза "Мерле", в том числе и сын заявительницы К., который в апреле 2017 г. выехал на Родину.

В секторе взаимодействия с соотечественниками к Уполномоченному поступали ходатайства о переселении в Российскую Федерацию, решении трудовых вопросов, получении субсидий и социальных пособий, поступлении в высшие учебные заведения, оказании содействия в преподавании им русского языка, в том числе права обучаться на родном языке.

В 2017 году от соотечественников поступило 29 обращений с просьбой оказать помощь в переселении в Российскую Федерацию в рамках Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее - Государственная программа). В настоящее время реализацию Государственной программы осуществляет 61 субъект Российской Федерации. В течение года принято 84,5 тыс. заявлений об участии в Государственной программе, в том числе 44,2 тыс. заявлений от соотечественников за рубежом. На учет поставлено 118,6 тыс. участников Государственной программы с членами семей.

При содействии Уполномоченного положительно разрешен вопрос о "повторном" участии в Государственной программе гражданина Украины Г. В 2014 г. Г. и его семье было предоставлено временное убежище в Российской Федерации, в 2015 г. он стал участником Государственной программы в Тамбовской области, но предусмотренную государственную поддержу не получил, кроме так называемых "подъемных" (пособия на обустройство), которые возвратил после переезда в Мурманскую область, где нашел работу по специальности на Оленегорском механическом заводе. В участии в Государственной программе в Мурманской области Г. отказали в связи с отсутствием в законодательстве норм о повторном участии. Учитывая обстоятельства дела и его социальную значимость, в МВД России было направлено ходатайство Уполномоченного о внесении в действующее законодательство соответствующих изменений, допускающих повторное участие в Государственной программе лиц, не получивших государственную поддержку как участники Государственной программы. В результате принятых мер 5 июля 2017 г. УМВД России по Мурманской области приняло решение о выдаче Г. свидетельства участника Государственной программы.

Ввиду того, что проблема реализации Государственной программы остается актуальной, в том числе и в связи с человеческим фактором, то есть нарушениями в сфере правоприменения, Уполномоченный поддерживает инициативу МВД России о внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам реализации Государственной программы. Разработанный в этой связи проект Указа Президента Российской Федерации предусматривает возможность повторного участия соотечественника в Государственной программе в случае добровольного отказа от статуса участника или статуса члена семьи участника. Принятие документа позволит укрепить гарантии прав соотечественников на получение мер государственной поддержки, предусмотренных при возвращении на историческую Родину.

К Уполномоченному поступило обращение гражданина Украины К., являющегося участником Государственной программы. В обращении заявитель сообщал о трудностях при оформлении документов, необходимых для проживания на территории Российской Федерации К. и членов его семьи. В защиту прав заявителя, его жены и ребенка Уполномоченным было направлено обращение в Управление по вопросам миграции УМВД России по Ярославской области. В результате К., его жене и несовершеннолетнему сыну, рожденному на территории России, было оказано содействие в постановке на миграционный учет, разрешено временное проживание на территории Российской Федерации как участникам Государственной программы. Кроме того, К. даны исчерпывающие разъяснения относительно получения социальной поддержки и порядка приобретения гражданства Российской Федерации всеми членами его семьи.

В тесном взаимодействии с МИД России и омбудсменами зарубежных стран удалось оказать помощь в реализации и защите прав более 500 гражданам по 45 обращениям.

К Уполномоченному обратилась мать гражданина Российской Федерации С., который был задержан в аэропорту Гонконга при попытке провоза наркотического вещества. Как следует из обращения, ее сын нуждается в ежедневном приеме лекарства. Также ей было неизвестно его местонахождение и избранная мера пресечения. В ходе работы по данной жалобе Уполномоченный направил обращение в Консульский Департамент МИД России с просьбой предоставить имеющиеся сведения по делу С. и оказать содействие в охране здоровья задержанного. Такая информация была предоставлена, медицинская помощь оказана, о чем была проинформирована заявительница.

На протяжении пяти лет Уполномоченный совместно с компетентными органами занимался защитой трудовых прав большого числа российских граждан, ранее проживавших на территории Республики Узбекистан.

К Уполномоченному с 2012 г. поступали многочисленные коллективные обращения от заявителей, которым задерживали выплаты денежных средств по возмещению вреда здоровью, причиненного в период трудовой деятельности на территории Республики Узбекистан. 26 июня 2014 г. Уполномоченный направил письмо по этому вопросу в Правительство Российской Федерации с просьбой проработать альтернативный механизм перечисления денежных средств по возмещению ущерба российским гражданам, работавшим ранее в Республике Узбекистан. В результате работы Межведомственной комиссии по экономическому сотрудничеству между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан были приняты меры по организации возмещения вреда гражданам Российской Федерации и Республики Узбекистан, соответствующие выплаты возобновлены на регулярной основе, а накопившиеся задолженности погашены.

В ходе оказания помощи соотечественникам, проживающим за рубежом, важное место занимает взаимодействие с иностранными партнерами, поэтому Уполномоченный большое внимание отводит правозащитной дипломатии на уровне двусторонних отношений с омбудсменами зарубежных государств, особенно с теми из них, с которыми заключены соглашения о сотрудничестве.

В этом же ключе положительные результаты в защите прав и законных интересов российских граждан достигнуты во взаимодействии Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с Уполномоченным Верховной Рады Украины.

На рассмотрении Уполномоченного находилось также резонансное обращение в защиту прав военнослужащих Российской Федерации О. и Б., которые были похищены СБУ Украины на границе с Россией и обвинялись в совершении преступлений, таких как дезертирство и государственная измена. Уполномоченному в результате взаимодействия с Уполномоченным Верховной Рады Украины по правам человека удалось посетить граждан О. и Б. в СИЗО г. Николаева Украины и оказать им содействие в получении необходимой медицинской и юридической помощи.

Анализ жалоб, поступающих к Уполномоченному по вопросам защиты прав граждан Российской Федерации и соотечественников за рубежом, позволил назвать в указанной сфере ряд системных проблем, требующих взвешенного и оперативного решения.

В последнее время участились случаи выдачи российских граждан с территории третьих стран по запросу государственных органов США в нарушение норм международного права. К сожалению, обращения Уполномоченного к компетентным органам зарубежных государств в защиту прав российских граждан С. Лисова, П. Левашова были проигнорированы.

Уполномоченный особое внимание придает вопросам сохранения русского языка и культуры за рубежом. Более двух лет прошло с момента утверждения Президентом Российской Федерации Концепции "Русская школа за рубежом" и Концепции государственной поддержки и продвижения русского языка за рубежом, определяющих приоритетные цели и задачи российской политики в отношении образования на русском языке в международном образовательном пространстве. По мнению Уполномоченного, реализацию этих концепций следует максимально ускорить, поскольку эти документы направлены на расширение возможностей для детей из семей соотечественников, сохранить для общения русский язык. Важно, чтобы российские соотечественники были интегрированы в местное общество, но могли при этом сохранить свою национальную и культурную идентичность, свободно пользоваться родным языком, обучать на нем детей, заниматься профессиональной деятельностью, которую они выбрали без искусственных преград.

5.7. Защита прав иностранных граждан

Российское государство аккумулирует масштабные миграционные потоки. По данным МВД России, на территорию России в различных целях (туризм, работа, учеба, лечение и т.п.) в 2017 году въехало более 17,1 млн иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - иностранные граждане). Для осуществления трудовой деятельности иностранным гражданам оформлено (продлено) более 1,7 млн патентов и 148,3 тыс. разрешений на работу. Всего же по состоянию на 1 января 2018 г. на территории Российской Федерации находилось 9,3 млн иностранных граждан.

Иностранные граждане в России обладают всеми правами человека, которые закреплены в Конституции Российской Федерации, на них распространяет действие правозащитный механизм, определенный для российских граждан. Соответственно, они могут обращаться за защитой своих прав к уполномоченным по правам человека.

В 2017 году к Уполномоченному поступило 1643 обращения по вопросам соблюдения и защиты прав иностранных граждан, в основном от граждан государств бывшего СССР. В этих обращениях был затронут широкий спектр вопросов - от просьбы в содействии в получении гражданства Российской Федерации до жалоб на конкретные действия органов власти по выдворению из Российской Федерации.

По результатам рассмотрения жалоб, проверки их обоснованности удалось отменить решения о запрете въезда на территорию России 11 иностранным гражданам; 7 гражданам предоставлено разрешение на временное проживание или вид на жительство; 6 гражданам продлен срок временного пребывания на территории России; 6 гражданам предоставлено убежище на территории Российской Федерации.

Ниже дан анализ обращений, поступивших от иностранных граждан по вопросам въезда в Российскую Федерацию, выдворения из Российской Федерации и легализации пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации. Остальная тематика защиты прав иностранных граждан рассмотрена в других параграфах Доклада.

Первую и самую многочисленную из названных групп составляют обращения иностранных граждан в связи с установленными для них ограничениями на въезд на территорию Российской Федерации. Основания для запретов определены в статьях 26 и 27 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Изучение обращений показывает, что иностранные граждане знают о законодательных предписаниях и, как правило, не оспаривают принятые в соответствии с ними ограничения. Но в обращениях справедливо указывается, что в базы данных миграционных органов не всегда своевременно вносятся сведения об отмене этих ограничений.

К Уполномоченному обратился гражданин Российской Федерации А. за содействием в исключении из базы данных МВД России сведений о наличии запрета на въезд его супруги, гражданки Украины С. В феврале 2017 г. решением Советского районного суда г. Брянска отменено решение о запрете ей въезда на территорию Российской Федерации, однако необходимые изменения в соответствующую базу данных не были внесены. Только после вмешательства Уполномоченного УВМ МВД России по Брянской области 24 июля 2017 г. приняло решение об открытии въезда С. и внесло соответствующие изменения в информационный ресурс МВД России.

Следующая проблема заключается в том, что при принятии решения об ограничении въезда на территорию Российской Федерации миграционные органы не каждый раз учитывают семейное положение иностранного гражданина и наличие у него членов семьи - граждан Российской Федерации. Это является прямой обязанностью миграционных органов.

К Уполномоченному обратилась М., гражданка Российской Федерации, в защиту прав своего сына В., гражданина Республики Армения. Несмотря на то, что члены семьи В. являлись гражданами Российской Федерации, данное обстоятельство не было учтено УФМС России по Курской области при принятии решения об отказе В. во въезде на территорию Российской Федерации. Соответствующее решение было оспорено в судебном порядке и отменено Ленинским районным судом г. Курска в августе 2016 г. Вместе с тем, несмотря на его отмену, у В. возникли трудности при въезде на территорию России. По поступившей информации, В. исключен из списка лиц, въезд которым на территорию Российской Федерации не разрешен. Таким образом, обстоятельства, препятствующие въезду В. на территорию России, были устранены.

Много обращений поступает по вопросу легализации пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан, являющихся членами семей граждан Российской Федерации, но при этом не имеющих разрешения на временное проживание и вида на жительство в Российской Федерации. Положения законодательства не предусматривают преимуществ для названной категории лиц, что не в полной мере соответствует принципу защиты семьи, провозглашенному в части 1 статьи 38 Конституции Российской Федерации и действующему как в отношении российских граждан, так и в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Вместе с тем в ряде случаев миграционные органы с пониманием отнеслись к соответствующим обращениям Уполномоченного, и в результате удалось разрешить проблемы конкретных семей.

Так, гражданка Республики Узбекистан Ф. 1943 г. р., уроженка Самарской области, обратилась к Уполномоченному с просьбой о содействии в легализации своего пребывания на территории Российской Федерации. Она прибыла из Узбекистана для постоянного проживания в России в 2003 г. и не смогла оформить документы, когда в октябре 2016 г. у нее закончился срок действия разрешения на временное проживание. У Ф. на территории Российской Федерации проживают совершеннолетние дети - граждане Российской Федерации, осуществляющие за ней уход. По результатам рассмотрения обращения Уполномоченного решением ГУВМ МВД России Ф. поставлена на учет по месту пребывания, у нее принято заявление о выдаче разрешения на временное проживание.

К Уполномоченному поступало много обращений российских граждан о существующих проблемах в легализации пребывания на территории Российской Федерации членов их семей, являющихся иностранными гражданами. В этой связи Уполномоченный предложил МВД России рассмотреть вопрос о внесении изменений в законодательство в части продления срока временного пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан. В целях решения названных вопросов МВД России разработан проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", которым, в частности, предусмотрена возможность продления срока временного пребывания на период до одного года для иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в безвизовом порядке или по обыкновенной частной визе и являющегося членом семьи гражданина Российской Федерации, имеющего место жительства в России. Принятие такого закона, несомненно, будет способствовать укреплению гарантий конституционного права на защиту семьи, материнства и детства.

На протяжении последних лет не уменьшается поток обращений в связи с принятыми судебными и другими полномочными органами решениями о депортации и административном выдворении иностранных граждан за пределы территории Российской Федерации. Граждане не согласны с принятыми в отношении них решениями о нежелательности пребывания на территории России и выдворении в страну, гражданами которой они являются, либо в страну прежнего пребывания. И порой их жалобы справедливы.

Так, к Уполномоченному обратился гражданин Узбекистана Н., которому постановлением Басманного районного суда города Москвы от 1 августа 2017 г. за совершение административного правонарушения было назначено наказание в виде административного штрафа в размере 5000 руб. с административным выдворением за пределы России. До вступления в силу постановления суд поместил Н. в ЦВСИГ. Заявитель просил Уполномоченного об оказании помощи в его выдворении не в Узбекистан, а на территорию одного из государств Евросоюза, поскольку в Узбекистане он будет подвергнут наказанию в связи с нетрадиционной сексуальной ориентацией. Административное выдворение было приостановлено на основании решения ЕСПЧ от 4 августа 2017 г. о применении в отношении Н. предварительной меры в виде запрета высылки его в Узбекистан в течение срока проведения судебного разбирательства в ЕСПЧ. При этом Н. было выдано разрешение на временное пребывание в ФРГ и оформлен проездной документ Международного Комитета Красного Креста для выезда за пределы Российской Федерации, а также виза на въезд в ФРГ. Уполномоченный направил в Верховный Суд Российской Федерации ходатайство о проверке постановления суда в части содержания Н. в ЦВСИГ в течение неопределенного срока и административного выдворения и просил заменить выдворение на контролируемый самостоятельный выезд. Судья Верховного Суда Российской Федерации согласился с доводами, приведенными в ходатайстве Уполномоченного, и постановлением от 22 января 2018 г. отменил ранее вынесенные судебные решения в отношении Н., направил дело на новое рассмотрение в Московский городской суд. По итогам рассмотрения дела в феврале 2018 г. гражданин Н. смог выехать в ФРГ.

Иностранные граждане жалуются также на длительность процедуры выдворения, потому что все это время им приходится находиться в центрах временного содержания иностранных граждан (ЦВСИГ), ожидая отправления в страну гражданской принадлежности. В соответствии с частью 1 статьи 31.9 КоАП РФ предельное время содержания иностранных граждан в ЦВСИГ может достигать двух лет.

К Уполномоченному поступило коллективное обращение иностранных граждан, содержащихся в ЦВСИГ N 2 ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, которые жаловались на длительное содержание в учреждении. В целях защиты их прав Уполномоченный обратился в прокуратуру Ленинградской области. По результатам проверки, проведенной органами прокуратуры, было установлено, что производства окончены в связи с выдворением за пределы Российской Федерации в отношении 31 заявителя, в отношении 5 заявителей продолжается работа по установлению их личности, выдворение 4 обратившихся к Уполномоченному лиц невозможно в связи с их самовольным уходом из ЦВСИГ. В отношении 5 заявителей исполнительное производство было прекращено ввиду отмены судебного решения о выдворении или отказов иностранных государств в документировании соответствующих лиц. В связи с нарушениями, допущенными в ходе содержания иностранных граждан в ЦВСИГ, начальнику ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области прокурором внесено представление, начальник ЦВСИГ привлечен к дисциплинарной ответственности.

Уполномоченный надеется, что выделение дополнительных бюджетных ассигнований на осуществление функций по принудительному выдворению в определенной степени снимет остроту проблемы.

Анализ обращений позволяет также обратить внимание уполномоченных органов на формализм, свойственный порой принятию решения о помещении лиц, подлежащих выдворению, в ЦВСИГ. При этом не всегда учитываются все обстоятельства дела, позволяющие обойтись без этой обеспечительной меры.

Так, 23 декабря 2017 г. в поезде N 23 "Москва - Одесса" сотрудниками МВД России был задержан гражданин Украины В. Основанием задержания послужило сомнение в подлинности штампа в его заграничном паспорте о продлении пребывания на территории России. Постановлением Володарского районного суда г. Брянска он был в тот же день привлечен к административной ответственности по ч. 1.1 ст. 18 КоАП России, и суд назначил ему административное наказание в виде штрафа в размере 2000 руб. и административное выдворение за пределы Российской Федерации. До исполнения решения суда о принудительном выдворении он был помещен в ЦВСИГ территориального органа, хотя штраф им был уплачен сразу же. Не вдаваясь в оценку законности привлечения к административной ответственности, поскольку от гражданина не поступили соответствующие документы, Уполномоченный обратился в правоохранительные органы и к региональному уполномоченному с просьбой установить целесообразность содержания В. в центре. По результатам проверки вопрос был решен положительно, и 29 декабря 2017 г. В. вместе с прибывшими за ним родителями убыл на Украину.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "ч. 1.1 ст. 18.8"

Уполномоченный неоднократно отмечал, что содержание в ЦВСИГ является только средством обеспечения исполнения административных наказаний, а определение индивидуального предельного срока содержания иностранных граждан в ЦВСИГ должно быть соразмерным преследуемой цели выдворения. Уполномоченный рекомендует полномочным органам рассматривать принудительное выдворение гражданина из Российской Федерации как исключительную меру.

В соответствии с Планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденным Распоряжением Правительства от 26 декабря 2016 г., разработан проект федерального закона "О внесении изменений в КоАП РФ (в части установления и продления сроков содержания лиц в специальных учреждениях в целях административного выдворения за пределы Российской Федерации, а также порядка обжалования соответствующих решений)". В ноябре 2017 г. законопроект был внесен в Государственную Думу, 21 декабря 2017 г. принят в первом чтении. Анализ положений проекта закона показывает, что он направлен на устранение законодательных коллизий и недостатков нормативно-правового регулирования. Предложения Уполномоченного по соблюдению прав иностранных граждан и лиц без гражданства, в отношении которых было принято судебное решение об административном выдворении в страну их гражданской принадлежности, были учтены.

Актуальным является вопрос, связанный с определением правового положения лиц, освобожденных из мест заключения, в отношении которых Минюстом России принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) на территории Российской Федерации, и помещенных для исполнения решений о депортации в ЦВСИГ.

Продолжается практика, когда лица, помещенные по решению суда в ЦВСИГ, не имеют действительных документов, удостоверяющих их личность и подтверждающих гражданскую принадлежность. В этих случаях сроки исполнения органами ФССП России решений о депортации затягиваются ввиду того, что МВД России длительное время устанавливает гражданскую принадлежность соответствующих лиц, в результате чего сроки содержания их в ЦВСИГ значительно увеличиваются.

До настоящего времени законодательно не урегулирован вопрос документирования лиц, освобожденных из ЦВСИГ в связи с невозможностью обеспечения исполнительных производств по депортации, так как они не имеют подтверждения принадлежности к какому-либо гражданству или постоянного проживания вне территории Российской Федерации. Одновременно с этим наличие непогашенной или неснятой судимости является препятствием для получения разрешения на временное проживание, вида на жительство либо приобретения гражданства Российской Федерации этими лицами.

К Уполномоченному обратилась гражданка России Л. в интересах сына, лица без гражданства Р., в отношении которого принято решение Минюста России о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации. В Тверской области на момент осуждения Р., уроженца Азербайджана, его паспорт гражданина Российской Федерации был признан необоснованно выданным и изъят. Вместе с тем при подготовке документов для его депортации установлено отсутствие у него гражданства Азербайджана, в связи с чем исполнение решения стало невозможным. Кроме матери у Р. жена и сын являются гражданами Российской Федерации, однако это обстоятельство не было принято во внимание судами всех инстанций, рассматривавших его жалобу на решение Минюста России. С учетом решения Минюста России и наличия непогашенной или неснятой судимости легализовать Р. на территории России не представляется возможным.

В конце 2016 года Уполномоченный обратил внимание МВД России на отсутствие в российском законодательстве норм, регулирующих правовое положение бывших граждан СССР, которые длительное время проживают в Российской Федерации, но не имеют возможности легализовать свое положение в стране из-за наличия неснятой или непогашенной судимости. МВД России поддержало предложение Уполномоченного о необходимости внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации и разрабатывает законопроект о специальном удостоверяющем личность документе для лиц с неопределенным правовым статусом. Представляется, что такой документ должен предоставлять его владельцам временную защиту (убежище) по причине отсутствия государства, готового принять такое лицо без гражданства.

5.8. Защита прав лиц, ищущих убежище на территории Российской Федерации

Противоречивый и многосторонний процесс мировой глобализации не только изменяет природу, цель и направление традиционных финансовых и информационных потоков, но и активно влияет на интенсивность и структуру транснациональной миграции. Общая тенденция наглядно демонстрируется следующими данными: число мигрантов во всем мире выросло со 173 млн человек в 2000 году до 258 млн в 2017 году. Кроме того, более 40 млн вынужденных мигрантов находятся внутри своих стран. Те, кто уже потерял последнюю надежду найти защиту у своего государства, отправляются в поисках безопасности и стабильности в другие страны. Российская Федерация занимает четвертое место в мировом списке стран-реципиентов миграционных потоков. По официальным данным, в настоящее время на ее территории проживает около 12 млн мигрантов.

В соответствии с Женевской Конвенцией "О статусе беженцев" в Российской Федерации созданы механизмы защиты иностранных лиц, которые могут реализовываться посредством предоставления статуса беженца, получения временного или политического убежища.

Вклад России в решение проблем миграции, в том числе вынужденной, отмечен представительством Управления Верховного комиссара ООН (УВКБ ООН) в Российской Федерации. По мнению представительства, Россия накопила огромный опыт управления миграционными процессами и приема людей, вынужденных покинуть свои дома в поисках безопасности, свидетельством чего является прием и обустройство сотен тысяч беженцев с юго-востока Украины после известных событий 2014 года. УВКБ ООН высоко оценило усилия Правительства Российской Федерации в этот непростой период, в частности, принятие законов, облегчающих получение не только убежища, но и вида на жительство и дальнейшую натурализацию соответствующей категории лиц, предоставление жилья, продуктов питания, медицинской и иной социальной помощи.

Общее число лиц, признанных в Российской Федерации беженцами, продолжает оставаться невысоким. Согласно официальным статистическим данным, в 2017 году с ходатайством о признании беженцем на территории Российской Федерации в уполномоченные государственные органы обратились 619 иностранных граждан, из них только 33 (5,3% от числа обратившихся) признаны беженцами. Общая численность беженцев, состоящих на учете, по итогам 2017 года составила 592 человека, из них наибольшее число пребывает на территории города Москвы (405) и Московской области (57).

Напротив, высокой является численность лиц, которым Российская Федерация предоставила временное убежище. В 2017 году с заявлениями в государственные органы о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации обратилось 13,5 тыс. иностранных граждан. Среди них большинство - граждане Украины (80%). Из общего числа обратившихся временное убежище предоставлено 10,4 тыс. гражданам. По данным МВД России, на 1 января 2018 г. на учете состояло 125,4 тыс. лиц, получивших временное убежище на территории Российской Федерации, наибольшее число из которых пребывает на территории города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Краснодарского края, Воронежской и Калужской областей.

В 2017 году к Уполномоченному по вопросам реализации права на предоставление убежища на территории Российской Федерации поступило 61 обращение, большинство из которых подано иностранными гражданами и лицами без гражданства, проживающими в странах ближнего зарубежья.

К Уполномоченному обратилась председатель Комитета "Гражданское содействие" С.А. Ганнушкина в защиту прав гражданина Украины А., содержащегося в ЦВСИГ МУ МВД России "Новочеркасское". Постановлением Донецкого городского суда Ростовской области А. был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде штрафа с административным выдворением за пределы Российской Федерации. В удовлетворении просьбы А. о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации ГУ МВД России по Ростовской области было отказано. При этом не было учтено, что А. участвовал в боевых действиях на территории Донецкой области, и выдворение на основании указанного судебного решения представляло непосредственную опасность для его жизни и свободы.

В результате принятых Уполномоченным мер решение ГУ МВД России по Ростовской области об отказе в предоставлении А. временного убежища ГУВМ МВД России 28 декабря 2017 г. отменено, временное убежище на территории Российской Федерации А. предоставлено.

Анализ поступающих к Уполномоченному обращений показывает, что лица, ищущие убежище на территории России, сталкиваются прежде всего со сложностями при подаче соответствующих заявлений в миграционные органы. Сотрудники подразделений по делам миграции органов внутренних дел совершенно обоснованно требуют от заявителей предъявления действительных документов, удостоверяющих их личность, виз либо миграционных карт. Для граждан иностранных государств, прибывающих в Россию через территорию третьих стран и зачастую утративших принадлежащие им документы, отсутствие которых становится причиной отказа в рассмотрении просьбы об убежище либо нарушения сроков рассмотрения их ходатайств.

Но не только отсутствие документов является причиной отказа в приеме заявлений о предоставлении иностранным гражданам соответствующего статуса. К сожалению, миграционные органы порой не учитывают все жизненные обстоятельства, в которых оказался иностранный гражданин, допускают волокиту при рассмотрении их обращений.

Гражданин Республики Кыргызстан М., содержащийся в СИЗО 1 УФСИН России по Саратовской области, в письме к Уполномоченному высказал опасения за свою жизнь в случае его экстрадиции в Кыргызстан. На обращение Уполномоченного Управление по вопросам миграции ГУ МВД России по Саратовской области сообщило, что заявление, которое М. не мог самостоятельно подать о предоставлении ему временного убежища и ходатайство о признании беженцем на территории Российской Федерации, принято к рассмотрению.

Положительно разрешено обращение гражданки Российской Федерации Т. в интересах ее сына, гражданина Украины Г., у которого не принимали заявление о предоставлении временного убежища в России из-за того, что он нарушил порядок нахождения на территории с регламентированным посещением для иностранных граждан и был привлечен судом к административной ответственности в виде штрафа с административным выдворением за пределы Российской Федерации. Вместе с тем в России кроме матери проживает несовершеннолетняя дочь Г. По информации УВМ ГУ МВД России по Московской области, заявление Г. о предоставлении ему и его несовершеннолетней дочери временного убежища на территории Российской Федерации, которое он не мог ранее подать, было принято к рассмотрению.

В решениях ЕСПЧ, вынесенных в отношении России в связи с непредставлением заявителям временного убежища или статуса беженца, неоднократно указывалось на то, что органами государственной власти Российской Федерации не осуществлялась независимая проверка риска, обосновывающего необходимость временного убежища или статуса беженца. В этой связи в каждом конкретном случае при обращении лиц с ходатайством о признании беженцем или с заявлением о предоставлении временного убежища компетентными органами должна проводиться всесторонняя тщательная проверка обстоятельств, являющихся основаниями для обращения с просьбой о признании соответствующего статуса.

В марте 2017 года ЕСПЧ вынес решение, обязывающее Россию уплатить 95 тыс. евро четырем мигрантам из Сирии, Ирака, Палестины и Сомали, которые провели в транзитной зоне московского аэропорта от пяти месяцев до двух лет в ожидании предоставления временного убежища в России. В сентябре 2017 года ЕСПЧ удовлетворил требования Российской Федерации о пересмотре дела, согласно установленным процедурам его рассмотрение производится заново. Несмотря на неоднозначный характер соответствующего постановления ЕСПЧ, содержащиеся в нем факты указывают на проблему создания надлежащих условий для лиц, обратившихся по вопросу о необходимости убежища, но пока не получивших его.

В свете обозначенных вопросов заслуживает поддержки подготовка проекта федерального закона "О предоставлении убежища на территории Российской Федерации" МВД России. Уполномоченный полагает, что его принятие позволит упростить процедуры предоставления убежища как для его соискателей, так и для органов исполнительной власти, занимающихся этими вопросами, и выступает за скорейшее его принятие.

События, происходящие в мире, в том числе конфликт на территории Украины, демонстрируют также необходимость законодательной регламентации института политического убежища. Представляется значимым и заслуживает поддержки находящийся на рассмотрении Государственной Думы проект федерального закона N 184643-7 "О предоставлении Российской Федерацией политического убежища". Он направлен на расширение круга лиц, которые смогут воспользоваться этим правом путем исключения запретов на предоставление политического убежища лицам, прибывшим из стран с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека, а также из стран, с которыми Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ.

Анализ ситуации с обеспечением и защитой прав человека в области вынужденной миграции показал, что позитивные изменения в данной сфере во многом зависят от тесного взаимодействия по этим вопросам государственных структур, уполномоченных по правам человека на федеральном и региональном уровне и институтов гражданского общества. При этом следует отметить важную роль гуманитарных организаций в защите интересов беженцев, перемещенных лиц и других жертв преследования или вооруженных конфликтов, в оказании им необходимой помощи. Хорошим примером может служить практика работы с гражданами, вынужденно покинувшими Юго-Восток Украины. При непосредственном участии неправительственных организаций на сайте "Госуслуги" создана страничка в помощь этим лицам, на которой содержится вся необходимая информация о компетенции государственных органов, работающих с вынужденными мигрантами, указаны необходимые алгоритмы действий для их легализации в России и получения необходимой помощи.

Беспрецедентный размах, который имеет проблема вынужденной миграции, определил тему IV Международного симпозиума институтов Омбудсмена по теме "Политика в отношении беженцев и практика стран", прошедшего 2-3 марта 2017 г. в городе Анкаре (Турецкая Республика), в котором принял участие Уполномоченный, акцентировав в своем выступлении внимание на вопросах, связанных с перемещением больших групп беженцев и мигрантов, расселением беженцев и их интеграции в принимающее общество, включая беспрепятственный доступ к образованию и рабочим местам.

Уполномоченный призвал омбудсменов всех стран и институты гражданского общества обратиться к своим правительствам с тем, чтобы они с максимальной возможностью создавали в государствах благоприятный политический, социальный и экономический климат, который позволит людям жить в своей стране, не пополняя многочисленные ряды мигрантов, вынужденных покидать свою Родину в поисках убежища из-за опасности стать жертвой преследования.

Решению проблемы вынужденных мигрантов должно способствовать укрепление сотрудничества между омбудсменами разных стран. Уполномоченный надеется, что новый импульс в работе по защите прав вынужденных мигрантов придаст и создание в 2017 году Евразийского альянса омбудсменов.