Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 апреля 2018 г. N 46-АПГ18-4 О признании не действующими в части Правил застройки и землепользования в городе Самаре, утв. постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61, и Генерального плана городского округа Самара, утв. решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 апреля 2018 г. N 46-АПГ18-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Николаевой О.В. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Самаранефтегеофизика" о признании не действующими в части Правил застройки и землепользования в городе Самаре, утвержденных постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61, и Генерального плана городского округа Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539,

по апелляционной жалобе публичного акционерного общества "Самаранефтегеофизика" на решение Самарского областного суда от 18 декабря 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей публичного акционерного общества "Самаранефтегеофизика" Воробьевой О.С., Сокольского Е.В., Никитиной А.О., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Думы городского округа Самара - Кузнецова П.А., Главы городского округа Самара - Государевой Е.А., Департамента градостроительства городского округа Самара - Агаповой О.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61 утверждены Правила застройки и землепользования в городе Самаре (далее также - Правила застройки и землепользования); решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539 утвержден Генеральный план городского округа Самара (далее также - Генеральный план).

Публичное акционерное общество "Самаранефтегеофизика" (далее также - ПАО "Самаранефтегеофизика", Общество) обратилось в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующими Генерального плана в части установления красных линий на земельном участке, расположенном по адресу: г. Самара, ул. Спортивная, 21, с даты нанесения их на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", и Правил застройки и землепользования с даты их утверждения, в части установления на земельном участке, расположенном по указанному адресу, территориальной зоны среднеэтажной жилой застройки 3-6 этажей (зона Ж-3).

Административный истец требования мотивировал тем, что является арендатором названного земельного участка и собственником расположенного на нем здания. В соответствии с Генеральным планом земельный участок расположен в границах красных линий, проходящих через здание. Согласно Правилам застройки и землепользования земельный участок находится в территориальной зоне среднеэтажной жилой застройки 3-6 этажей (Ж-3) и зоне деловых и коммерческих предприятий в исторической части центрального района (Ц-1). Полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты без учета фактически сложившегося землепользования, нарушают требование Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) о недопустимости отнесения земельных участков одновременно к двум территориальным зонам.

Решением Самарского областного суда от 18 декабря 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ПАО "Самаранефтегеофизика" просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об удовлетворении предъявленных требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении.

Относительно приведенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, Думой городского округа Самара, Департаментом градостроительства городского округа Самара и администрацией городского округа Самара представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование город Самара является городским округом с внутригородским делением (статья 1 Закона Самарской области от 30 марта 2015 г. N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области").

Постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61 утверждены Правила застройки и землепользования в городе Самаре, которые включают карту правового зонирования, устанавливающую границы территориальных зон в городском округе Самара.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью Правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в Правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план городского округа Самара утвержден решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539 и включает, среди прочего, схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" с отображением красных линий застройки.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые Генеральный план и Правила застройки и землепользования приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.

Из материалов дела следует, что ПАО "Самаранефтегеофизика" на основании договора передачи имущества в собственность от 4 ноября 1995 г. N 289 и решения Департамента управления государственным имуществом Самарской области от 9 декабря 2000 г. N 619 является собственником нежилого административного здания, распложенного по адресу: Самарская обл., г. Самара, ул. Спортивная, 21.

Проект границ земельного участка, расположенного по указанному адресу, утвержден постановлением Главы города Самары от 17 ноября 2005 г. N 3084, согласно которому земельный участок площадью 822,90 кв.м предоставлен ПАО "Самаранефтегеофизика" в аренду, в том числе с правом выкупа в собственность предоставлен земельный участок площадью 787,20 кв.м, а находящиеся в красных линиях земельные участки площадью 15,50 кв.м и 20,20 кв.м - без права выкупа. На кадастровый учет с указанной площадью участок был поставлен 27 октября 2004 г. с присвоением кадастрового номера 63:01:0520001:7.

21 марта 2013 г. на кадастровый учет поставлен земельный участок площадью 787 кв.м с кадастровым номером 63:01:0520001:882, сформированный с границами по фасаду принадлежащего административному истцу здания.

Согласно сведениям Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности городского округа Самара указанный земельный участок с учетом красных линий частично занимает территории общего пользования (площадь наложения примерно 15 см).

В соответствии с картой правового зонирования Правил застройки и землепользования спорный участок отнесен к двум территориальным зонам - зоне застройки среднеэтажными жилыми домами (Ж-3) и общественно-деловой зоне в границах исторической части города (Ц-1).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований о признании не действующим в части Генерального плана, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку земельный участок под нежилым административным зданием сформирован после утверждения красных линий и после принятия Генерального плана. По аналогичным основаниям судом отказано в удовлетворении требований о признании не действующими в части Правил застройки и землепользования с указанием на то, что территориальное зонирование было определено ранее, чем сформирован земельный участок, в связи с чем Правила застройки и землепользования не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с указанными выводами по следующим основаниям.

Для целей градостроительной деятельности под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ). Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.

Земельные участки в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания (пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), подпункт 18 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2016 г. N 1963-О).

Красные линии отображаются на чертежах проекта планировки территории, проекта межевания территории (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42, пункт 2 части 6 статьи 43 ГрК РФ), подготовка которых осуществляется, в частности, для установления границ территорий общего пользования (часть 1 статьи 42 ГрК РФ), установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (пункт 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ).

Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения на момент принятия решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 г. N 181, которым красные линии были исключены из схемы N 1 "Основной чертёж. Проектное решение" и нанесены на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", регламентировался Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. N 150 (далее - Инструкция по разработке градостроительной документации), и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 г. N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации" (далее - Инструкция РДС 30-201-98), которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Как следует из системного толкования приведенных положений ГрК РФ и названных инструкций, проект красных линий утверждается отдельными документами (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий) в составе документации по планировке территории (пункт четвертый раздела 3.2.1 Инструкции по разработке градостроительной документации, пункт 4.4 Инструкции РДС 30-201-98).

При этом из статьи 23 ГрК РФ не следует, что на момент рассмотрения дела в суде красные линии могли обозначаться на документах генерального плана городского округа. Такое толкование учитывает и позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 г. N 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Действующий с 9 июня 2017 г. порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (далее - Порядок), утвержденный приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 г. N 742/пр, также предусматривает, что красные линии считаются установленными или отмененными со дня утверждения проекта планировки территории или в случае, предусмотренном пунктом 1.9 Порядка, со дня утверждения проекта межевания территории (пункт 1.7 Порядка).

Таким образом, поскольку статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территорий, требования административного истца в части оспаривания утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539 Генерального плана городского округа Самара заявлены обоснованно.

При этом тот факт, что изначально красные линии были определены в составе Генерального плана г. Куйбышева (Самары), утвержденного постановлением Совета министров РСФСР от 1 июня 1987 г. N 226, правового значения в рассматриваемом споре не имеет.

Судебная коллегия также не может согласиться с выводом суда о том, что расположение земельного участка одновременно в границах территориальной зоны застройки среднеэтажными жилыми домами (Ж-3) и общественно-деловой зоны в границах исторической части города (Ц-1), установленных на карте правового зонирования, входящей в состав Правил застройки и землепользования, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую силу.

В соответствии со статьей 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

В ходе рассмотрения дела по существу административным ответчиком не оспаривалось, что земельный участок с кадастровым номером 63:01:0520001:882, относящийся к категории земель: земли населенных

пунктов, с разрешенным видом использования: занимаемый административным зданием, располагается в двух территориальных зонах.

Поскольку территориальное зонирование указанного земельного участка не отвечает требованиям принадлежности его только к одной территориальной зоне, то Правила застройки и землепользования в этой части приняты в нарушение действующего законодательства и ограничивают право административного истца на использование земельного участка по назначению.

Выводы суда об отсутствии нарушения прав административного истца установлением в отношении земельного участка двух территориальных зон являются ошибочными. Нахождение земельного участка в двух территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима, что ограничивает право административного истца на использование по назначению принадлежащего ему на праве аренды земельного участка.

Указание в решении на то, что территориальное зонирование было определено ранее, чем сформирован спорный земельный участок, не может служить основанием для отказа в удовлетворении заявленных ПАО "Самаранефтегеофизика" требований.

Согласно подпункту 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Эксплуатация и обслуживание объекта недвижимости возможны только на земельном участке, специально сформированном для этих целей.

В соответствии со статьей 271 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользоваться предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Как следует из представленных в материалы дела документов, административное здание, распложенное по адресу: Самарская обл., г. Самара, ул. Спортивная, 21, построено в 1965 г. и передано в собственность ПАО "Самаранефтегеофизика" в 1995 г., то есть до принятия оспариваемых Правил застройки и землепользования.

В силу приведенных выше норм закона и поскольку возможность формирования под единым зданием нескольких земельных участков исключается, Правилами застройки и землепользования в его границах на местности не могли быть установлены разные территориальные зоны. При этом дата постановки спорного земельного участка и здания на кадастровый учет не может служить основанием для иных выводов. Поскольку Генеральный план и Правила застройки и землепользования применялись и были реализованы права граждан и организаций, то в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", Судебная коллегия полагает, что указанные акты органа местного самоуправления подлежат признанию не действующими в оспариваемой части с момента принятия настоящего определения.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения об удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 18 декабря 2017 г. отменить.

Принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление публичного акционерного общества "Самаранефтегеофизика" удовлетворить.

Признать не действующими с момента вступления в силу настоящего определения Правила застройки и землепользования в городе Самаре, утвержденные постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 63:01:0520001:882 к двум территориальным зонам - зоне застройки среднеэтажными жилыми домами (Ж-3) и общественно-деловой зоне в границах исторической части города (Ц-1).

Признать не действующим с момента вступления в силу настоящего определения Генеральный план городского округа Самара, утвержденный решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539, в части установления красных линий в граница земельного участка с кадастровым номером 63:01:0520001:882.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Николаева О.В.

Нефедов О.Н.