Определение Конституционного Суда РФ от 14 мая 2018 г. N 1113-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Жексимбаева Андрея Охизовича на нарушение его конституционных прав частью 8 статьи 20.2 и частью 1.2 статьи 29.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой,

заслушав заключение судьи С.П. Маврина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина А.О. Жексимбаева, установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин А.О. Жексимбаев оспаривает конституционность следующих положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях:

части 8 статьи 20.2 "Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования", в соответствии с которой повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частями 1-6.1 данной статьи, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от ста пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей, или обязательные работы на срок от сорока до двухсот часов, или административный арест на срок до тридцати суток; на должностных лиц - от двухсот тысяч до шестисот тысяч рублей; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей;

части 1.2 статьи 29.5 "Место рассмотрения дела об административном правонарушении", согласно которой дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 19.3, 20.2 и 20.2.2 данного Кодекса, рассматриваются по месту выявления административного правонарушения.

Как следует из представленных материалов, постановлением судьи Калининского районного суда города Санкт-Петербурга от 9 октября 2017 года А.О. Жексимбаев был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 8 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации, и ему было назначено административное наказание в виде административного ареста сроком на семнадцать суток. При этом суд постановил, что срок административного ареста исчисляется с момента отбытия А.О. Жексимбаевым наказания в виде административного ареста на пятнадцать суток, назначенного постановлением судьи Калининского районного суда города Санкт-Петербурга от 9 октября 2017 года за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.3 КоАП Российской Федерации (неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника полиции в связи с исполнением им обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а равно воспрепятствование исполнению им служебных обязанностей).

Ранее заявитель уже привлекался к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации (нарушение участником публичного мероприятия установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования), и ему было назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере десяти тысяч рублей (постановление Приморского районного суда города Санкт-Петербурга от 13 июня 2017 года).

Решением судьи Санкт-Петербургского городского суда от 25 октября 2017 года постановление судьи Калининского районного суда города Санкт-Петербурга от 9 октября 2017 года изменено в части исчисления срока административного ареста на семнадцать суток. В данном решении суд указал, что срок административного ареста должен исчисляться с момента применения в отношении А.О. Жексимбаева меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде доставления. При этом суд не усмотрел нарушения правил подведомственности в деле заявителя, а также пришел к выводу о том, что назначение А.О. Жексимбаеву административного наказания в виде административного ареста произведено с учетом фактических обстоятельств дела, данных о личности заявителя и отвечает целям и задачам законодательства об административных правонарушениях.

По мнению А.О. Жексимбаева, положения части 8 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации не соответствуют статьям 1 (часть 1), 15 (часть 4), 17 (часть 1), 18, 19 (часть 1), 29 (части 1 и 3), 31 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они допускают возможность назначения лицу административного наказания в виде административного ареста за реализацию конституционного права на свободу мирных собраний, не повлекшую за собой причинение вреда жизни и здоровью человека или имуществу и не создавшую угрозу безопасности населения и окружающей среды, а также не устанавливают дифференцированного подхода к назначению административного наказания сообразно степени общественной опасности деяния и его неблагоприятных последствий.

Что касается оспариваемой части 1.2 статьи 29.5 КоАП Российской Федерации, то, по мнению заявителя, ее положения не соответствуют статьям 1 (часть 1), 15 (часть 4), 17 (часть 1), 18, 19 (часть 1), 47 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку не отвечают требованию правовой определенности, допуская произвольное толкование понятия "место выявления административного правонарушения" и, как следствие, произвольное определение подсудности дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 20.2 КоАП Российской Федерации.

2. Согласно статье 31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Из данного положения во взаимосвязи со статьями 15 (часть 2), 55 (часть 3), 71 (пункты "в", "м"), 72 (пункты "б", "к" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации следует, что порядок реализации гражданами и их объединениями права на свободу собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования и ответственность за его нарушение устанавливаются федеральным законодателем.

Реализуя правотворческие полномочия в сфере установления административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, федеральный законодатель обладает в отношении конструирования составов конкретных административных правонарушений, определения и изменения вида и размера санкций за их совершение, назначаемых физическим и юридическим лицам при их привлечении к административной ответственности, широкой дискрецией, которая, однако, ограничена вытекающими из статей 1 (часть 1), 19 (часть 1), 49, 54 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципами и требованиями, образующими в совокупности исходные начала института административной ответственности в правовой системе Российской Федерации.

Соответственно, устанавливаемые в законодательстве об административных правонарушениях правила применения мер административной ответственности должны не только учитывать характер правонарушения, его опасность для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий (в том числе для лица, привлекаемого к ответственности) тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений; иное - в силу конституционного запрета дискриминации и выраженных в Конституции Российской Федерации идей справедливости и гуманизма - было бы несовместимо с принципом индивидуализации ответственности за административные правонарушения (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2003 года N 3-П, от 13 марта 2008 года N 5-П, от 27 мая 2008 года N 8-П, от 13 июля 2010 года N 15-П, от 17 января 2013 года N 1-П и др.).

2.1. Административная ответственность за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования предусмотрена статьей 20.2 КоАП Российской Федерации, в диспозиции которой выделены девять составов административных правонарушений, имеющих общий объект посягательства (установленный порядок организации либо проведения публичного мероприятия), но существенно различающихся по объективной стороне и по субъекту противоправных деяний, что находит отражение и в предусмотренных за их совершение административных наказаниях.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П, дифференциация административной ответственности за совершение перечисленных в статье 20.2 КоАП Российской Федерации административных правонарушений предопределена сущностью различных нарушений порядка организации или проведения публичных мероприятий.

Часть 8 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации устанавливает административную ответственность за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частями 1-6.1 данной статьи, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния, т.е. за совершение любого из правонарушений, предусмотренных частями 1-6.1 статьи 20.2, в период, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию за какое-либо из них, а именно, как следует из статьи 4.6 названного Кодекса, в период со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения соответствующего постановления (срок административной наказанности).

За совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 8 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации, установлена самая суровая - в рамках данной статьи - административная санкция: на гражданина может быть наложен административный штраф в размере от ста пятидесяти до трехсот тысяч рублей, или обязательные работы на срок от сорока до двухсот часов, или административный арест на срок до тридцати суток.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 10 февраля 2017 года N 2-П применительно к норме, устанавливающей уголовную ответственность за неоднократное нарушение лицом установленного порядка организации или проведения публичного мероприятия, указал, что возможность наступления либо реальной угрозы наступления вреда конституционно охраняемым ценностям в результате нарушения установленного порядка организации или проведения публичного мероприятия обусловливает допустимость законодательного поиска более строгих, соразмерных актуальным социально-политическим реалиям мер государственного принуждения, отсутствие которых может заметно осложнить надлежащую правовую охрану прав и свобод человека и гражданина и эффективное предупреждение наиболее агрессивных действий, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность; причем достижение соответствующих целей может обеспечиваться не только за счет усиления административной ответственности (повышения размеров административного штрафа, увеличения сроков обязательных работ и административного ареста), но и посредством криминализации отдельных противоправных посягательств на установленный порядок организации или проведения публичного мероприятия, совершаемых лицами, применения к которым мер административной ответственности по статье 20.2 КоАП Российской Федерации оказалось недостаточно для результативного превентивного воздействия и удержания их от неоднократного нарушения такого порядка.

Таким образом, в силу приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации установление более строгой административной ответственности за повторное совершение лицом административного правонарушения, связанного с нарушением установленного порядка организации и (или) проведения публичных мероприятий, в том числе в виде административного ареста на срок до тридцати суток, - имея в виду, что лицо, совершающее данное правонарушение, с очевидностью осознает противоправность своего поведения и сознательно пренебрегает требованиями закона и, по сути, конституционной обязанностью соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, субъектами которой граждане и их объединения являются наравне с органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами (статья 15, часть 2, Конституции Российской Федерации), а также конституционным запретом нарушать права и свободы других лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации), - не может рассматриваться как выходящее за пределы дискреции законодателя, установленные Конституцией Российской Федерации.

2.2. Как прямо закреплено Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения, применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами и не имеет целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий (статья 3.1); при назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (часть 2 статьи 4.1).

Соблюдение этих - вытекающих из конституционных принципов равенства, пропорциональности и соразмерности - требований призвано обеспечить индивидуализацию наказания лиц, виновных в совершении административных правонарушений, и одновременно не допустить того, чтобы при применении административной ответственности подвергались сомнению вера в добро и справедливость и умалялось охраняемое государством достоинство личности (преамбула; статья 19, части 1 и 2; статья 21, часть 1; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях административный арест может быть назначен только судьей, заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до пятнадцати суток, а за нарушение установленного порядка организации или проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо организацию повлекшего нарушение общественного порядка массового одновременного пребывания или передвижения граждан в общественных местах, за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции либо за совершение административных правонарушений в области законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах - до тридцати суток; административный арест устанавливается и назначается лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений и не может применяться к некоторым категориям граждан; срок административного задержания включается в срок административного ареста (статья 3.9).

При этом часть 8 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации предусматривает административный арест в качестве одного из альтернативных видов административных наказаний, которые могут быть назначены за совершение указанного в ней административного правонарушения: в соответствии с санкцией названной статьи могут быть назначены в качестве наказания также административный штраф или обязательные работы.

Это, а также возможность определения размера санкции в рамках вида административного наказания, предусмотренного частью 8 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации, обеспечивает для суда возможность учесть все многообразие ситуаций, которые охватываются соответствующим составом административного правонарушения, и назначить наказание с учетом требований соразмерности, пропорциональности и индивидуализации ответственности, если суд придет к выводу, что с учетом не только характера совершенного лицом административного правонарушения, но и обстоятельств его совершения, личности виновного, а также вида наказания, которое применялось к лицу в связи с совершенным ранее нарушением установленного порядка организации и проведения публичного мероприятия, иные виды наказаний не обеспечат достижение целей административного наказания, которые состоят в том числе в предупреждении совершения новых правонарушений правонарушителем.

2.3. Применение административного ареста в случае, если лицом в качестве повторного административного правонарушения совершено одно из правонарушений, предусмотренных частями 1, 2 и 5 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации, т.е. не повлекшее наступления конкретных негативных последствий, не может рассматриваться как не согласующееся с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П относительно недопустимости назначения обязательных работ в качестве наказания за связанное с организацией или проведением публичных мероприятий правонарушение, которое носило сугубо формальный характер и не повлекло причинение вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо наступление иных подобных последствий.

В названном Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, принимая во внимание, что в системе действующего правового регулирования применение обязательных работ в качестве санкции за те административные правонарушения, которые связаны исключительно с организацией либо проведением публичных или иных массовых мероприятий (статьи 20.2, 20.2.2 и 20.18 КоАП Российской Федерации), может быть расценено как средство подавления инакомыслия, в том числе политического, введение Федеральным законом от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" данного вида административного наказания только за нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия или организацию иного массового мероприятия, повлекшего нарушение общественного порядка (в том числе если такое правонарушение носило сугубо формальный характер и не повлекло причинение вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо наступление иных подобных последствий), не соответствует Конституции Российской Федерации.

В то же время административный арест установлен в качестве наказания за значительное число административных правонарушений. В настоящее время возможность наложения административного ареста предусматривается тридцатью шестью статьями Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за деяния, посягающие в том числе на права граждан, здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, собственность, транспортную безопасность, безопасность дорожного движения (причем не обязательно повлекшие за собой причинение или реальную угрозу причинения вреда правам и свободам граждан, имуществу физических и юридических лиц, экологической безопасности или наступления иных аналогичных последствий), а не только за нарушение установленного порядка организации или проведения публичных мероприятий и не может рассматриваться в действующей системе правового регулирования как средство подавления инакомыслия, в том числе политического.

Не противоречит применение административного ареста при одном лишь формальном нарушении установленного порядка организации или проведения публичных мероприятий, если таковое является повторным, и правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированным в Постановлении от 10 февраля 2017 года N 2-П, согласно которым положения статьи 212.1 УК Российской Федерации в их конституционно-правовом истолковании подразумевают возможность назначения лицу наказания в виде лишения свободы лишь при том условии, что нарушение им установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования повлекло за собой утрату публичным мероприятием мирного характера (если соответствующее нарушение не подпадает под признаки преступления, предусмотренного статьей 212 "Массовые беспорядки" УК Российской Федерации) или причинение либо реальную угрозу причинения существенного вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности или иным конституционно охраняемым ценностям, притом что без назначения данного вида наказания невозможно обеспечить достижение целей уголовной ответственности за преступление, предусмотренное указанной нормой. Административный арест, хотя и является кратковременным лишением свободы, однако по своему правоограничительному эффекту не может рассматриваться как равный предусмотренному Уголовным кодексом Российской Федерации в качестве меры уголовной ответственности лишению свободы.

Тем не менее из содержащихся в данных постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации правовых позиций, предполагающих необходимость дифференцированного отношения к применению наказания за нарушение, в том числе повторное, порядка организации или проведения массового мероприятия в зависимости от того, имело ли это нарушение сугубо формальный характер или повлекло причинение либо реальную угрозу причинения существенного вреда конституционно охраняемым ценностям, следует, что в случае, когда основанием соответствующей административной ответственности выступает совершение одного из административных правонарушений, предусмотренных частями 1, 2 и 5 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации, назначение административного ареста может иметь место лишь при наличии таких обстоятельств, когда наложение более мягкого административного наказания не будет отвечать целям административной ответственности.

Таким образом, в системе действующего правового регулирования возможность назначения административного ареста за административное правонарушение, предусмотренное частью 8 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации, сама по себе не может рассматриваться как несоразмерное, непропорциональное и не согласующееся с конституционным принципом равенства ограничение конституционных прав и свобод граждан, в том числе гарантированного статьей 31 Конституции Российской Федерации права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Оценка же обоснованности назначения заявителю в качестве административного наказания за совершенное административное правонарушение административного ареста, будучи связанной с установлением и исследованием фактических обстоятельств его конкретного дела, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (статья 46, часть 1); никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (статья 47, часть 1).

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, право на судебную защиту предполагает, что рассмотрение дела должно осуществляться не произвольно выбранным, а законно установленным судом, т.е. судом, чья компетенция по рассмотрению данного дела определяется на основании закрепленных в законе критериев, которые в нормативной форме (в виде общего правила) заранее предопределяют, в каком суде будет рассмотрено то или иное дело, что позволяет суду, сторонам и другим участникам процесса избежать правовой неопределенности в этом вопросе, которую в противном случае приходилось бы устранять посредством решения, основанного на дискреции правоприменительного органа или должностного лица (постановления от 16 марта 1998 года N 9-П, от 2 февраля 1999 года N 3-П, от 25 февраля 2004 года N 4-П, от 6 апреля 2006 года N 3-П, от 21 января 2010 года N 1-П, от 21 апреля 2010 года N 10-П, от 9 июня 2011 года N 12-П, от 20 июля 2012 года N 20-П и др.).

Применительно к производству по делам об административных правонарушениях таким федеральным законом является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с которым местом рассмотрения дела об административном правонарушении, по общему правилу, признается место совершения административного правонарушения, при этом по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица (часть 1 статьи 29.5).

В то же время оспариваемая часть 1.2 статьи 29.5 КоАП Российской Федерации предусматривает, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 19.3, устанавливающей административную ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию в том числе сотрудника полиции либо сотрудника войск национальной гвардии Российской Федерации, статьей 20.2, устанавливающей административную ответственность за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, и статьей 20.2.2, устанавливающей административную ответственность за организацию массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка, данного Кодекса, рассматриваются по месту выявления административного правонарушения.

Указанное положение введено Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях" и объясняется спецификой названных административных правонарушений, состоящей в том, что они могут совершаться одновременно и в одном и том же месте значительным числом граждан, в частности участниками публичного мероприятия, что объективно может создать затрудняющую своевременное производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных указанными статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ситуацию, когда значительное число дел об административных правонарушениях подлежали бы рассмотрению одним судом.

Соотношение содержания частей 1 и 1.2 статьи 29.5 КоАП Российской Федерации как общего и специального правил свидетельствует о том, что федеральный законодатель явно и недвусмысленно установил применительно к таким правонарушениям исключение из общего правила о рассмотрении дела об административном правонарушении по месту его совершения. Таким образом, как для правоприменителей, так и для лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьями 19.3, 20.2 и 20.2.2 КоАП Российской Федерации, очевидно, что данное дело может рассматриваться иным судом, нежели судом по месту совершения соответствующего правонарушения.

Такое нормативное решение не выходит за пределы дискреции федерального законодателя, в особенности имея в виду, что всем лицам вне зависимости от места рассмотрения дела об административном правонарушении гарантируются равные процессуальные права и гарантии, а сами дела рассматриваются по одним и тем же установленным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях правилам и что данное регулирование направлено в том числе на защиту прав лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, так как позволяет обеспечить оперативное рассмотрение их дел и тем самым, в частности, сократить время возможного применения к ним предусмотренных данным Кодексом правоограничительных мер, связанных с производством по делу об административном правонарушении.

При этом практика применения, в том числе в деле заявителя, оспариваемой части 1.2 статьи 29.5 КоАП Российской Федерации, использующей для определения места рассмотрения дела о соответствующем административном правонарушении категорию "место выявления административного правонарушения", не свидетельствует о произвольном решении вопроса о месте рассмотрения соответствующих дел об административном правонарушении не по месту их совершения. Такое рассмотрение осуществляется по месту составления протокола об административных правонарушениях, что имеет определенные нормативные основания в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

Так, поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются, в частности: непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных названным Кодексом, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента, в частности, составления протокола об административном правонарушении, в котором фиксируются необходимые для рассмотрения дела сведения об административном правонарушении, в том числе данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (пункты 1-3 части 1, часть 3 и пункт 3 части 4 статьи 28.1, статья 28.2 КоАП Российской Федерации).

При этом действительно имеющаяся несогласованность оспариваемой нормы статьи 29.5 КоАП Российской Федерации с положениями части 1 статьи 27.2 данного Кодекса, упоминающими категорию "место выявления административного правонарушения" в контексте регулирования доставления в целях составления протокола об административном правонарушении, притом что буквальное понимание данной категории в значении, применяемом в части 1 статьи 27.2 КоАП Российской Федерации, фактически обессмысливало бы установление части 1.2 статьи 29.5 КоАП Российской Федерации как исключения из общего правила части 1 данной статьи, носит характер юридико-технической неточности и не может расцениваться как неопределенность, ставящая под сомнение конституционный принцип законного суда. Эта несогласованность может быть устранена законодателем в ходе текущей корректировки положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Соответственно, часть 1.2 статьи 29.5 КоАП Российской Федерации, с очевидностью предполагая, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 19.3, 20.2 и 20.2.2 названного Кодекса, подлежат рассмотрению по месту, в котором должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об указанных административных правонарушениях, устанавливались данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, и иные обстоятельства совершения правонарушения и был составлен протокол об административном правонарушении, не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя в указанном в его жалобе аспекте.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Жексимбаева Андрея Охизовича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин

Мнение судьи
Конституционного Суда Российской Федерации С.Д. Князева

Полагаю, что сами по себе обжалованные А.О. Жексимбаевым нормы КоАП Российской Федерации не нарушают конституционные права и свободы граждан. При корректном их восприятии, учитывающем присущие наличному административно-деликтному законодательству системные связи, и разумном - с опорой на конституционные принципы правового государства, юридического равенства, политического (идеологического) многообразия, справедливого правосудия и недопустимости несоразмерного (непропорционального) ограничения прав и свобод человека и гражданина - применении они, по своей сути, не могут быть охарактеризованы как несовместимые с Конституцией Российской Федерации, ее статьями 1 (часть 1), 13 (части 1 и 3), 15 (часть 2), 22 (часть 2), 31, 46 (часть 1), 47 (часть 1) и 55 (часть 3).

Вместе с тем считаю необходимым изложить собственные - несколько отличные от высказанных в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2018 года N 1113-О - оценки нормативного содержания части 8 статьи 20.2 и части 1.2 статьи 29.5 КоАП Российской Федерации, вовсе не претендуя при этом на их бесспорность.

Они касаются, прежде всего, предусмотренной законом возможности применения к гражданину, повторно совершившему нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия, административной ответственности в виде административного ареста, в отношении которой хотелось бы обратить внимание на следующие обстоятельства, имеющие концептуальное значение.

Во-первых, при установлении, а тем более применении за административные правонарушения в качестве наказания административного ареста важно помнить, что согласно общим положениям КоАП Российской Федерации административный арест, представляющий собой кратковременное ограничение (лишение) индивидуальной свободы гражданина (нарушителя) в условиях изоляции от общества, может устанавливаться федеральным законом и назначаться судьей лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений; его срок не должен превышать пятнадцати суток, а за некоторые административные правонарушения (в частности, за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования) - тридцати суток (статьи 3.2, 3.3 и 3.9).

Приведенные положения КоАП Российской Федерации, коррелирующие статьям 2, 17 (часть 1), 18, 55 (часть 3) и 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации, имплицитно подразумевают, что как законодательное закрепление административного ареста в качестве санкции за конкретное административное правонарушение, так и его судебное применение должны иметь максимально вынужденный характер. В противном случае неизбежным будет риск превращения данной меры административного принуждения в ординарный (повседневный) инструмент противодействия административно-противоправному поведению, что, в свою очередь, может послужить благоприятной почвой для постепенного формирования не только в профессиональной юридической среде, но и в общественном сознании толерантного отношения к незначительным, на первый взгляд, отступлениям от фундаментальной ценности права на свободу и личную неприкосновенность и конституционных гарантий его соблюдения и защиты.

Здесь уместно будет подчеркнуть, что значение осторожного (щепетильного), связанного законодательными параметрами данного административного наказания как крайнего средства юрисдикционного реагирования на совершенное административное правонарушение, подхода к применению административного ареста существенно возрастает в условиях, когда публичная власть демонстрирует склонность все чаще прибегать к нему для достижения целей административной ответственности. Если в 2002 году первоначальная редакция действующего КоАП Российской Федерации насчитывала всего пятнадцать составов административных правонарушений, совершение которых могло быть наказано административным арестом, то теперь их количество увеличилось более чем в четыре раза. Не стоит забывать и о том, что первый - советский - КоАП РСФСР в день своего вступления в силу (1 января 1985 года) вообще допускал применение административного ареста всего лишь за два административных проступка - мелкое хулиганство (статья 158) и злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника (статья 165), да еще и требовал от судей обязательно мотивировать недостаточность назначения за указанные административные правонарушения иных санкций (административного штрафа либо исправительных работ).

При таких законодательных тенденциях становится понятным, что обеспечение действительно исключительного (экстраординарного) характера административного ареста как вида административного наказания - особенно с учетом того, что закон, как правило, устанавливает его в качестве альтернативной административному штрафу и (или) обязательным работам санкции - становится уделом судебной власти, что возлагает на нее дополнительное бремя ответственности за качество принимаемых при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях решений.

Во-вторых, при анализе части 8 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации в контексте возможности применения за совершение предусмотренного ею административного правонарушения административного ареста нужно иметь в виду, что административная ответственность за повторное нарушение установленного порядка организации или проведения публичного мероприятия наступает независимо от того, какие из упомянутых в частях 1-6.1 этой статьи действия (бездействие) были совершены привлекаемым к ответственности лицом. Как следствие, при формальном подходе к ее применению может сложиться впечатление, что каким бы ни было повторное нарушение установленных правил организации и (или) проведения собраний (иных публичных акций), оно уже по причине самой повторности представляет собой такую угрозу общественному порядку и безопасности, которая всегда предполагает возможность назначения нарушителю административного ареста, в том числе в случаях, когда его противоправные действия (бездействие) не повлекли за собой ни причинения вреда здоровью человека или имуществу физических (юридических) лиц, ни создания помех функционированию объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, движению пешеходов, доступу граждан к жилым помещениям, ни наступления или реальной угрозы наступления иных подобных последствий.

Между тем Конституционный Суд Российской Федерации еще в Постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П фокусировал внимание правоприменителей на том, что дифференциация административной ответственности за совершение посягательств на установленный законом порядок осуществления права на свободу собраний (статья 31 Конституции Российской Федерации) может быть обусловлена только социальной сущностью (общественной опасностью) соответствующих административных правонарушений, а потому использование за совершение таких правонарушений более строгих административных наказаний оправдано лишь тогда, когда оно сопряжено с посягательствами на права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц, безопасность окружающей среды, эксплуатацию объектов жизнеобеспечения, транспортной и социальной инфраструктуры, свидетельствующими об утрате публичным мероприятием мирного характера и вследствие этого приближающими их по степени своей общественной опасности к уголовно наказуемым деяниям.

В-третьих, устанавливая административную ответственность, законодатель не может абстрагироваться от того, что нередко ее применение оказывается недостаточным для удержания нарушителя от совершения новых административных правонарушений, а потому виды и размеры административных наказаний должны обладать разумным сдерживающим эффектом, необходимым для соблюдения находящихся под защитой административно-деликтного законодательства запретов (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 года N 4-П).

Соответственно, поскольку совершение подвергнутым административному наказанию, т.е. находящимся в состоянии административной наказанности, гражданином однородного или, более того, аналогичного правонарушения означает, что примененные к нему меры административного принуждения не дают должного результата, отнесение повторности (неоднократности) административных правонарушений к обстоятельствам, отягчающим административную ответственность за их совершение, в некоторых случаях - к признакам квалифицированных составов административных правонарушений, а при необходимости - и к основаниям криминализации соответствующих противоправных деяний не лишено конституционной целесообразности (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2017 года N 2-П).

В силу этого закрепление частью 8 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации более строгой административной ответственности за повторное нарушение установленного порядка организации и (или) проведения публичных мероприятий - к тому же учитывая признание Конституционным Судом России не противоречащим Конституции (при определенных условиях) даже привлечения нарушителя указанного порядка к уголовной ответственности, если он ранее привлекался к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьей 20.2 КоАП Российской Федерации, более двух раз в течение ста восьмидесяти дней, - едва ли может вызывать принципиальные вопросы на предмет его конституционности.

Данный вывод, однако, не означает предоставления судам (судьям) полной свободы усмотрения в выборе вида и размера административного наказания за рецидивное нарушение установленного порядка организации и (или) проведения публичных мероприятий. Они и в этом случае обязаны соблюдать общие правила назначения наказания, требующие применительно к физическим лицам учитывать характер совершенного административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность (часть 2 статьи 4.1 КоАП Российской Федерации), не забывая о законодательном статусе административного ареста как исключительной санкции (часть 2 статьи 3.9 КоАП Российской Федерации), назначения которой и при привлечении к ответственности за повторное административное правонарушение предпочтительнее избегать до тех пор, пока для этого есть хоть малейшая возможность.

В-четвертых, размышляя о допустимости применения административного ареста к лицу, повторно нарушившему установленный порядок организации и (или) проведения публичных мероприятий, нельзя игнорировать и сделанный Конституционным Судом Российской Федерации в упоминавшемся уже Постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П вывод о несоответствии Конституции России, ее статьям 1 (часть 1), 19 (часть 1), 31, 37 (часть 2) и 55 (часть 3), законоположений, предусматривающих возможность назначения административного наказания в виде обязательных работ за административные правонарушения, связанные с организацией и (или) проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, при одном лишь формальном нарушении установленного порядка реализации права на публичные мероприятия, в отсутствие причинения вреда здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц либо наступления иных подобных последствий.

И хотя в названном Постановлении Конституционный Суд не исследовал вопрос о конституционности применения за административные правонарушения установленного порядка организации и (или) проведения публичных мероприятий административного ареста, тем более в случае их рецидива (повторности), сформулированные им в отношении обязательных работ, являющихся в сравнении с административным арестом менее репрессивным (суровым) наказанием (иначе уклонение от их отбывания не влекло бы согласно части 4 статьи 20.25 КоАП Российской Федерации "замену" таких работ административным арестом), правовые позиции не могут нулифицироваться и при назначении административного ареста в соответствии с частью 8 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации.

Думается, что, по крайней мере, они диктуют судам (судьям) при выборе административного наказания не замыкаться на законодательной констатации повышенной общественной опасности административного правонарушения, предусмотренного частью 8 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации, а помнить, что административная ответственность за него наступает в случае повторного совершения любого из административных правонарушений, предусмотренных частями 1-6.1 данной статьи, и непременно соотносить вид и размер налагаемого административного наказания с обстоятельствами конкретного дела: характером противоправных действий (бездействия) нарушителя, их интенсивностью, формой публичного мероприятия, количеством участников, значимостью допущенных нарушений правил его организации и (или) проведения, масштабом причиненного вреда, а в случае отсутствия такового - наличием угрозы (действительной, а не гипотетической) его наступления.

Если материалы дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 8 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации, со всей очевидностью подтверждают, что допущенные нарушения порядка организации и (или) проведения публичных мероприятий являются сугубо формальными, не связаны с умышленным агрессивным поведением лица, привлекаемого к ответственности, не приводят к утрате публичным мероприятием мирного характера и не несут реальной опасности для прав и свобод других граждан (лиц), то назначение административного ареста неминуемо будет выглядеть избыточной мерой наказания, не согласующейся с конституционной природой правового государства, предназначение административного принуждения в котором, по смыслу статей 1 (часть 1), 2, 17 (часть 3), 18 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, состоит преимущественно в превентивном использовании соответствующих юридических средств для защиты прав и свобод человека и гражданина, иных конституционно признаваемых ценностей (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 года N 4-П).

В-пятых, при привлечении лица к административной ответственности, предусмотренной частью 8 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации, нужно осознавать, что установленные законом правила организации и (или) проведения публичных мероприятий адресованы всем их организаторам и участникам, которые должны их соблюдать вне зависимости от своих политических, идеологических, партийных или иных убеждений (пристрастий). Это предполагает, что и реакция государственных органов, включая суды, на нарушения установленного порядка организации и (или) проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования также не должна зависеть от того, на достижение каких целей были направлены те или иные публичные акции и каких взглядов придерживались их организаторы и участники.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно отмечал, что политические права, включая право на свободу собраний (статья 31 Конституции Российской Федерации), обеспечивают их обладателям возможность оказывать влияние на деятельность органов публичной власти и тем самым способствовать поддержанию мирного диалога между гражданским обществом и государством, что не исключает протестного характера публичных акций, который может выражаться в критике как отдельных решений (действий) органов государственной власти и местного самоуправления, так и проводимой ими политики в целом. Реагирование же публичной власти на организацию и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, равно как и на допускаемые при этом нарушения установленных правил, должно быть нейтральным и не зависеть от политических или иных взглядов их инициаторов и участников, а потому и применение к ним административной ответственности, в частности административного ареста, ни при каких условиях не должно испытывать на себе влияния политической конъюнктуры, увязываться с целями соответствующего публичного мероприятия, содержанием распространявшейся его участниками информации, их отношением к существующим порядкам; иное неминуемо будет вступать в противоречие с конституционными принципами правового государства, политического и идеологического многообразия, многопартийности, равенства всех перед законом и судом, порождая удобную социально-правовую атмосферу для подавления всякого, главным образом политического, инакомыслия (постановления от 14 февраля 2013 года N 4-П, от 8 февраля 2014 года N 10-П и др.).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "от 8 февраля 2014 года N 10-П" имеется в виду "от 8 апреля 2014 года N 10-П"

Суммируя изложенное относительно содержания части 8 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации, ее места и значения в системе действующего правового регулирования, нельзя не заключить, что при привлечении гражданина к предусмотренной этой нормой административной ответственности в случаях, когда повторное нарушение установленного порядка организации и (или) проведения публичного мероприятия имело незначительный и формальный характер, подпадающий под признаки действий (бездействия), указанных в частях 1, 2 и 5 данной статьи, суды, по общему правилу, должны стремиться избегать назначения в качестве вида наказания административного ареста. Исключение из этого правила может быть вызвано только верифицируемыми обстоятельствами конкретного дела, объективно указывающими на особую общественную опасность соответствующего повторного административного правонарушения (продолжительностью и характером допущенных нарушений установленных правил, активной ролью правонарушителя, реальной угрозой причинения вреда находящимся под защитой закона ценностям и т.п.), и не должно вызывать сомнений относительно политической беспристрастности соответствующих судебных актов.

Что касается части 1.2 статьи 29.5 КоАП Российской Федерации, согласно которой дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 19.3, 20.2 и 20.2.2 этого Кодекса, рассматриваются по месту выявления административного правонарушения, то изменение территориальной подсудности указанных дел (до принятия Федерального закона от 21 июля 2014 года N 258-ФЗ все они подлежали судебному рассмотрению по месту совершения административного правонарушения, но по ходатайству нарушителя могли быть рассмотрены и по месту его жительства) вполне укладывается в дискреционные рамки законодательной власти, поскольку Конституция Российской Федерации сосредотачивает в ее ведении не только принятие законов, но и внесение в них изменений, что, естественно, распространяется и на административное и административно-процессуальное законодательство (статья 71, пункт "а"; статья 72, часть 1, пункт "к").

Тем не менее как при принятии законов, так и при их отмене или изменении (дополнении) парламентарии не обладают безграничным правотворческим усмотрением; их полномочия лимитированы, как это прямо следует из статьи 15 (части 1 и 2) Конституции России, конституционными принципами и нормами, в связи с чем предпринятая законодательная корректировка части 1.2 статьи 29.5 КоАП Российской Федерации не может, помимо прочего, не учитывать необходимость обеспечения лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, права на законный суд, гарантированного статьей 47 (часть 1) Конституции Российской Федерации, запрещающей лишать кого-либо права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Выявляя значение права на законный суд, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что оно предполагает рассмотрение дела не произвольно выбранным, а законно установленным судом, чья компетенция, в том числе ее территориальные границы, должна определяться на основании закрепленных в законе критериев, которые в нормативной форме (в виде общего правила) заранее предопределяют, в каком суде будет рассматриваться то или иное дело, что позволяет избегать правовой неясности в этом вопросе, которую приходилось бы устранять посредством дискреционных решений правоприменительных органов (должностных лиц), способных заметно повлиять на конституционное предназначение правосудия и возможность справедливого осуществления судопроизводства без предубеждений, предвзятости или субъективной заинтересованности (постановления от 16 марта 1998 года N 9-П, от 25 февраля 2004 года N 4-П, от 21 апреля 2010 года N 10-П и др.).

Под этим углом зрения представляется, что законодательное отождествление места рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 20.2 КоАП Российской Федерации, с местом выявления такого административного правонарушения не оставляет какого-либо пространства для произвольного правоприменительного усмотрения, если, конечно, органы (должностные лица) административной юрисдикции будут последовательно руководствоваться при определении территориальной подсудности - наряду с частью 1.2 статьи 29.5 - и другими положениями данного Кодекса. Чтобы убедиться в этом, достаточно обратиться к таким его нормам, согласно которым протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения (часть 1 статьи 28.5); при невозможности составления протокола об административном правонарушении на месте выявления административного правонарушения в целях составления указанного протокола осуществляется доставление нарушителя (часть 1 статьи 27.2).

Из них - какие бы цели не преследовал федеральный законодатель, изменяя критерии определения территориальной подсудности дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 19.3, 20.2 и 20.2.2 КоАП Российской Федерации, - уверенно можно извлечь только один смысл: местом рассмотрения таких дел является место составления протокола об административном правонарушении, а в случае, когда составлению протокола об административном правонарушении предшествовало доставление физического лица, привлекаемого к ответственности, - место, в котором компетентным субъектом административной юрисдикции было принято решение о применении доставления.

Таким образом, ни часть 8 статьи 20.2, ни часть 1.2 статьи 29.5 КоАП Российской Федерации при адекватном - основанном на общей логике законодательного регулирования административной ответственности и надлежащем учете правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, ранее высказанных им в отношении конституционно значимых условий применения санкций за административные правонарушения, - уяснении их нормативного содержания не таят в себе признаков каких-либо конституционных дефектов (изъянов) и не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы.

Проверка же законности и обоснованности принятых в отношении А.О. Жексимбаева судебных актов - как в части избрания ему в качестве вида административного наказания административного ареста, так и в части правильности определения места рассмотрения дела о совершенном им административном правонарушении - должна осуществляться вышестоящими судебными инстанциями в установленном КоАП Российской Федерации порядке, предусматривающем возможность судебного обжалования вступивших в силу постановлений по делам об административных правонарушениях, которая почему-то не была использована заявителем.