Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 мая 2018 г. N 82-АПГ18-2 Решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующими отдельных положений статьи 24.1 Закона Курганской области от 30 августа 2013 г. N 50 "О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области" и пункта 2 статьи 1 Закона Курганской области от 28 июня 2017 г. N 5 оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 мая 2018 г. N 82-АПГ18-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным искам Бутаковой Е.П., Зрелкиной Н.В., Кочеулова В.М., Кутлевой Т.В., Папулова Н.И., Федосимовой Л.П. об оспаривании отдельных положений статьи 24.1 Закона Курганской области от 30 августа 2013 года N 50 "О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области" и пункта 2 статьи 1 Закона Курганской области от 28 июня 2017 года N 53 о внесении изменений в поименованный закон по апелляционным жалобам административных истцов на решение Курганского областного суда от 15 января 2018 года, которым отказано в удовлетворении административных исковых заявлений.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения на апелляционную жалобу представителя Курганской областной Думы Красиковой Т.А., представителя Губернатора Курганской области Семеновой М.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законом Курганской области от 28 июня 2017 года N 53 (далее - Закон области N 53) внесены изменения и дополнения в Закон Курганской области от 30 августа 2013 года N 50 "О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области", опубликованный в официальном печатном издании "Новый мир" - Документы, выпуск N 69, 6 сентября 2013 года (далее - Закон Курганской области N 50).

Согласно пункту 2 статьи 1 Закона области N 53, опубликованного 30 июня 2017 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru. Закон Курганской области N 50 дополнен состоящей из восьми пунктов статьёй 24.1, регулирующей вопросы о мерах социальной поддержки педагогических работников, руководителей, заместителей руководителей, руководителей структурных подразделений и их заместителей образовательных организаций, находящихся в ведении Курганской области, и муниципальных образовательных организаций, педагогических работников иных организаций, проживающих и работающих в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Курганской области, следующего содержания:

- педагогическим работникам, руководителям, заместителям руководителей, руководителям структурных подразделений и их заместителям образовательных организаций, находящихся в ведении Курганской области, и муниципальных образовательных организаций, проживающим и работающим в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Курганской области, предоставляется ежемесячная компенсация расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения в размере 1200 рублей (далее - компенсация). Компенсация предоставляется указанным в абзаце первом данного пункта лицам, для которых работа в образовательных организациях, находящихся в ведении Курганской области, и муниципальных образовательных организациях является основным местом работы (пункт 1).

- компенсация предоставляется также педагогическим работникам организаций социального обслуживания, находящихся в ведении Курганской области (далее - организации социального обслуживания), педагогическим работникам медицинских организаций Курганской области, проживающим и работающим в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Курганской области, для которых работа в указанных организациях является основным местом работы (пункт 2).

- право на компенсацию сохраняется за педагогическими работниками, руководителями, заместителями руководителей, руководителями структурных подразделений и их заместителями образовательных организаций, находящихся в ведении Курганской области, и муниципальных образовательных организаций, вышедшими на пенсию, если стаж их работы в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Курганской области на педагогических и руководящих должностях в образовательных организациях, находящихся в ведении Курганской области, муниципальных образовательных организациях, а также на педагогических должностях в организациях социального обслуживания и медицинских организациях Курганской области, составляет не менее 10 лет и они продолжают проживать там. Право на компенсацию сохраняется за педагогическими работниками организаций социального обслуживания, педагогическими работниками медицинских организаций Курганской области, вышедшими на пенсию, если стаж их работы в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Курганской области на педагогических и руководящих должностях в образовательных организациях, находящихся в ведении Курганской области, муниципальных образовательных организациях, а также на педагогических должностях в организациях социального обслуживания и медицинских организациях Курганской области, составляет не менее 10 лет и они продолжают проживать там (пункт 3).

- компенсация предоставляется педагогическим работникам, руководителям, заместителям руководителей, руководителям структурных подразделений и их заместителям образовательных организаций, находящихся в ведении Курганской области, и муниципальных образовательных организаций, педагогическим работникам организаций социального обслуживания, педагогическим работникам медицинских организаций Курганской области, получавшим социальную поддержку в виде компенсации оплаты общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади) и компенсации оплаты отопления и освещения жилого помещения после выхода на пенсию и проживавшим в сельских населённых пунктах, вошедших в административную границу (черту) города Кургана в соответствии с Законом Курганской области от 7 октября 1996 года N 93 "О границах областного центра (города Кургана)" и ставших его микрорайонами, если указанные лица вышли на пенсию до вхождения данных сельских населённых пунктов в административную границу (черту) города Кургана и продолжают проживать в этих микрорайонах города Кургана (пункт 4).

- лицу, имеющему одновременно право на предоставление компенсации в соответствии с поименованной статьёй и право на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, установленных иными нормативными правовыми актами, предоставляется компенсация, установленная данной статьёй, или указанные иные меры социальной поддержки по его выбору, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством (пункт 5).

- компенсация предоставляется независимо от вида жилищного фонда. Финансирование расходов, предусмотренных указанной статьёй, осуществляется за счёт средств областного бюджета. Порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением компенсации, устанавливается Правительством Курганской области (пункты 6, 7, 8).

Федосимова Л.П., являющая педагогом, вышедшим на пенсию, Бутакова Е.П., Зрелкина Н.В., Кочеулов В.М., Кутлева Т.В. и Папулов Н.И., работающие педагогами общеобразовательный учреждений, проживающие в сельской местности, обратились в суд с административными исковыми заявлениями, в которых оспаривали и просили признать недействующими статью 24.1 Закона Курганской области N 50 в редакции Закона области N 53, и пункт 2 статьи 1 Закона области N 53.

Судом административные дела по искам названных граждан объединены в одно производство.

В обоснование требований административные истцы указали на ухудшение положения педагогов, работающих и проживающих в сельской местности, установлением компенсации в твёрдой денежной сумме в размере 1200 рублей по сравнению с ранее действовавшим порядком, сославшись на несоответствие оспариваемых правовых норм части 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании", пункту 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ), статье 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", статье 8 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации".

По мнению административных истцов, предоставление мер социальной поддержки только для педагогов, состоящих в штате по основному месту работы, противоречит положениям статьи 287 Трудового кодекса Российской Федерации.

В ходе судебного заседания административные истцы дополнили основания иска, сославшись на несоблюдение процедуры принятия Закона Курганской области N 53, выразившейся в одном чтении без обсуждения проекта закона депутатами профильного комитета областной Думы, без согласования с профсоюзным органом, без экспертно-правового заключения органа Министерства юстиции Российской Федерации и заключения Губернатора Курганской области.

Определением суда первой инстанции от 15 января 2017 года в связи с отсутствием у истцов полномочий на обращение в суд в защиту интересов педагогических работников социальных и медицинских учреждений прекращено производство по делу в части распространения оспариваемых положений на педагогических работников иных организаций, включая вышедших на пенсию.

Исходя из содержания заявленных требований административные истцы фактически оспаривали предписания пунктов 1 и 3 статьи 24.1 Закона Курганской области N 50, содержащихся как в основном законе, так и в Законе области N 53.

Решением Курганского областного суда от 15 января 2018 года административные исковые заявления оставлены без удовлетворения.

В апелляционных жалобах административные истцы просят судебный акт отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно апелляционных жалоб Курганской областной Думой, Правительством Курганской области, прокуратурой Курганской области поданы возражения о их необоснованности и законности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание административные истцы не явились.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие Бутаковой Е.П., Зрелкиной Н.В., Кочеулова В.М., Кутлевой Т.В., Папулова Н.И. и Федосимовой Л.П.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что оспариваемые региональные правовые нормы субъектом Российской Федерации приняты в соответствии с его полномочиями и компетенцией, процедура принятия, форма и порядок правового акта не нарушены, законодательству, имеющему большую юридическую силу, они не противоречат.

Выводы суда основаны на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих возникшие отношения, соответствуют фактическим обстоятельствам, подтверждающим соблюдение процедуры принятия Закона области N 53.

Позиция суда первой инстанции о несостоятельности утверждений административных истцов о нарушении процедуры принятия Закона области N 53 подробно и аргументировано изложена в обжалуемом судебном решении, у Судебной коллегии нет оснований с ней не согласиться, апелляционные жалобы не содержат доводов, ставящих под сомнение правильность выводов суда по названному вопросу.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы образования, социальная защита граждан и жилищное законодательство (пункты "е", "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Действовавший до 1 сентября 2017 года Закон Курганской области от 7 сентября 2005 года N 75 "О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Курганской области" (далее - Закон Курганской области N 75) устанавливал меры социальной поддержки для отдельных категорий лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих посёлках (посёлках городского типа) на территории Курганской области, в том числе педагогическим работникам образовательных учреждений, находящихся в ведении Курганской области, и муниципальных образовательных учреждений в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения жилого помещения в полном объёме, то есть по фактическим затратам.

Проанализировав федеральное законодательство, регулирующее вопросы социальной поддержки педагогических работников, включая ранее действующее, подробно изложенное в судебном акте, суд первой инстанции правомерно признал несостоятельным утверждение административных истцов о том, что оспариваемая норма, введённая в действие с 1 сентября 2017 года, ограничивает меры социальной поддержки педагогических работников установлением размера компенсации в твёрдой денежной сумме в размере 1 200 рублей, что, по их мнению, привело к уменьшению объёма соответствующих выплат педагогическим работникам за 2017 год по сравнению с 2016 годом, а также к ухудшению условий предоставления данных мер социальной поддержки.

Суд верно констатировал, что оспариваемое правовое регулирование не противоречит части 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об образовании от 29 декабря 2012 года), содержащей предписание о том, что федеральный законодатель, закрепляя право данной категории граждан на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, одновременно указал, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением названной меры социальной поддержки педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счёт бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

Доводы апелляционных жалоб, сводящиеся к тому, что установленный организационно-правовой механизм не обеспечивает сохранение ранее достигнутого уровня его социальной защиты граждан, позицию суда первой инстанции не опровергают.

До вступления в действие 1 сентября 2013 года Федерального закона об образовании от 29 декабря 2012 года Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон об образовании 1992 года) также предусматривал право педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках (посёлках городского типа), на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, закрепив правило, согласно которому размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций - законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счёт бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации (абзац третий пункта 5 статьи 55 в редакции Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ, вступившего в законную силу с 11 января 2011 года).

Таким образом, с 11 января 2011 года федеральный законодатель вместо права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа), как это было предусмотрено абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона об образовании 1992 года (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ), установил педагогическим работникам образовательных учреждений право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в устанавливаемом нормативным правовым актом федерального или регионального уровня размере.

Такое правовое регулирование согласуется с положениями части 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации о возможности предоставления отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счёт средств соответствующих бюджетов.

До 1 января 2005 года (до вступления в законную силу Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) федеральное законодательство предусматривало предоставление отдельным категориям граждан льгот и выплат в натуральной форме.

Изменяя с 1 января 2005 года правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки, в части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ законодатель указал, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного закона нормативных правовых актов должно быть выполнено условие, согласно которому при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объём финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления - ухудшены.

Между тем оспариваемые нормы приняты во исполнение Федерального закона об образовании от 29 декабря 2012 года и не связаны с изменением формы предоставления мер социальной поддержки (вместо натуральной - денежные выплаты).

Приведённые законоположения свидетельствуют о несостоятельности довода административных истцов о противоречии оспариваемых предписаний статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.

Кроме того, вопреки доводам апелляционных жалоб из материалов дела усматривается, что совокупный объём финансирования, направленный в 2017 году на выплату лицам, проживающим и работающим в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках (посёлках городского типа), компенсации в виде твёрдой денежной суммы не только не уменьшен в сравнении с 2016 годом, но и увеличен (если в 2016 году из областного бюджета на указанную меру социальной поддержки направлено 446 098 600 рублей, то в 2017 году на эти же цели - 484 927 300 рублей).

В суде апелляционной инстанции представители административного ответчика пояснили, что такая же тенденция имеет место и в отношении педагогических работников, сославшись на сведения Финансового управления Курганской области, что с 1 апреля 2018 года статья 24.1 Закона Курганской области от 30 августа 2013 года N 50 (в редакции от 28 февраля 2018 года) устанавливает размер выплаты названной выше компенсации в сумме 1440 рублей.

Таким образом, заключение суда первой инстанции о том, что объём мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа) соответствует приведённым федеральным законоположениям, поскольку также предусматривает компенсацию оплаты жилья, отопления и освещения, следовательно, изменение формы предоставления мер социальной поддержки (с единовременной денежной выплаты на компенсационную) не изменяет существа таких мер и не ограничивает гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников на их получение в размере, условиях и порядке, установленных субъектом Российской Федерации, имеющим такое полномочие в силу прямого указания в статье 47 Федерального закона об образовании от 29 декабря 2012 года.

При таком положении суд первой инстанции правомерно не усмотрел противоречий федеральному законодательству оспариваемых норм статье 287 Трудового кодекса Российской Федерации, регулирующей вопросы представления гарантий и компенсаций, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами, поскольку компенсация, установленная оспариваемыми нормами к таковым не относится.

Ссылка административных истцов на фактическое уменьшение размера компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг по сравнению с ранее получаемой ежемесячной денежной выплатой для этих же целей не свидетельствует о несоответствии оспариваемых региональных норм имеющему большую силу законодательству.

Апелляционные жалобы не содержат доводов, являющихся основанием для отмены решения суда, следовательно, они не подлежат удовлетворению, а обжалуемый судебный акт - отмене.

Учитывая изложенное Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Курганского областного суда от 15 января 2018 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Бутаковой Е.П., Зрелкиной Н.В., Кочеулова В.М., Кутлевой Т.В., Папулова Н.И. и Федосимовой Л.П. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.