Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 июня 2018 г. N 4-АПГ18-8 Решение суда об удовлетворении иска о признании недействующим решения Совета депутатов Ленинского муниципального района Московской области от 28 июня 2017 г. N 1/60 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования сельское поселение Развилковское Ленинского муниципального района Московской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 июня 2018 г. N 4-АПГ18-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению закрытого акционерного общества "Совхоз имени Ленина" о признании недействующим решения Совета депутатов Ленинского муниципального района Московской области от 28 июня 2017 г. N 1/60 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования сельское поселение Развилковское Ленинского муниципального района Московской области"

по апелляционной жалобе Совета депутатов Ленинского муниципального района Московской области на решение Московского областного суда от 29 марта 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Совета депутатов Ленинского муниципального района Московской области Глебова С.Ю., Ленинского муниципального района Московской области Благодарящевой Г.В., Правительства Московской области Горячевой Ю.И., Главного управления архитектуры и градостроительства Московской области Семионичева А.С., Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области Рафалюк Г.Н., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя закрытого акционерное общество "Совхоз имени Ленина" Смирновой С.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета депутатов Ленинского муниципального района Московской области от 28 июня 2017 г. N 1/60 (далее также - Решение N 1/60) утвержден Генеральный план муниципального образования сельское поселение Развилковское Ленинского муниципального района Московской области (далее также - Генеральный план).

Закрытое акционерное общество "Совхоз имени Ленина" (далее также - ЗАО "Совхоз имени Ленина", Общество), являющееся собственником земельного участка с кадастровым номером 50:21:050211:1, расположенного по адресу: Московская обл., Ленинский муниципальный район, сельское поселение Развилковское, д. Картино, уч. 12, обратилось в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании Решения N 1/60 недействующим.

Ссылаясь на нарушение своих прав как собственника указанного земельного участка, Общество в обоснование заявленных требований указало на подготовку и утверждение Генерального плана с нарушением требований статей 2, 23, 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), пункта 3.4 санитарных правил и нормативов "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10. При проведении публичных слушаний на представленных картах не содержалась информация о планируемом развитии инженерных коммуникаций. Глава местной администрации не принимал решения о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования либо об отклонении проекта генерального плана и направлении его на доработку. Текстовая (утверждаемая) часть Генерального плана - Положение о территориальном планировании на публичных слушаниях не рассматривалась, не была размещена на интернет-сайте администрации муниципального района и в составе демонстрационного материала.

В Генеральном плане на земельном участке ЗАО "Совхоз имени Ленина" отражены несуществующие объекты местного значения, запланировано строительство водовода на землях сельскохозяйственного назначения. Дорога местного значения отражена как существующая на землях сельскохозяйственного назначения, что противоречит разрешенному использованию земель данной категории, поскольку участок включен в перечень особо ценных земель сельскохозяйственного назначения.

Решением Московского областного суда от 29 марта 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: Решение N 1/60 признано не действующим со дня вступления судебного постановления в законную силу.

В апелляционной жалобе Совет депутатов Ленинского муниципального района Московской области просит отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении предъявленных требований. В обоснование доводов административный ответчик настаивает на соблюдении процедуры публичных слушаний, поскольку действующее законодательство не устанавливает требования о необходимости опубликования одновременно с решением о проведении публичных слушаний текстовой части Генерального плана в составе его проекта. Не соглашается с выводом суда о проведении публичных слушаний неправомочным составом комиссии. Предоставленную административным истцом видеозапись публичных слушаний полагает недопустимым доказательством. В жалобе также указывается на ошибочность выводов суда относительно неправомерности отражения в Генеральном плане оспариваемых Обществом дороги и водовода.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному кодексу, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 20 части 1, частями 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана сельского поселения относится к вопросам местного значения муниципальных районов, решения по которым принимаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

Законом Московской области от 28 февраля 2005 г. N 79/2005-ОЗ "О статусе и границах Ленинского муниципального района и вновь образованных в его составе муниципальных образований" муниципальное образование "Ленинский район Московской области", включающее в себя в том числе муниципальное образование сельское поселение Развилковское, наделено статусом муниципального района.

Генеральный план муниципального образования сельское поселение Развилковское Ленинского муниципального района Московской области утвержден решением Совета депутатов Ленинского муниципального района Московской области от 28 июня 2017 г. N 1/60.

С учетом названных положений и как правильно установлено судом первой инстанции, Генеральный план принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, в установленной форме, размещен на официальном сайте Совета депутатов Ленинского муниципального района Московской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.adm-vidnoe.ru) и официальном печатном издании - газете "Видновские вести" N 44 (11936) от 11 июля 2017 г.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции сослался на нарушение процедуры подготовки проекта и утверждения Генерального плана, установленной статьями 24, 28 ГрК РФ (здесь и далее в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Подготовка генерального плана поселения предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со статьей 25 названного кодекса; обязательное рассмотрение проекта на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 этого же кодекса; принятие решения представительным органом местного с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением (статья 24 ГрК РФ).

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений статьи 28 ГрК РФ (часть 2 статьи 28 ГрК РФ).

На момент принятия оспариваемого Генерального плана соответствующим актом в Ленинском муниципальном районе являлось Положение о проведении публичных слушаний на территории Ленинского муниципального района по проектам документов в области градостроительной деятельности (далее - Положение), утвержденное решением Совета депутатов Ленинского района Московской области от 26 октября 2005 г. N 8/30, утратившим силу в связи с принятием решения Совета депутатов Ленинского муниципального района Московской области от 25 октября 2017 г. N 2/2.

Срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев (часть 8 статьи 28 ГрК РФ).

Пунктами 3.3, 3.4 Положения предусмотрено, что глава района при получении проекта генерального плана в 10-дневный срок принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту, которое оформляется в виде распоряжения главы района. Указанным распоряжением устанавливаются дата и время предстоящих слушаний, определяется состав комиссии по их проведению, определяется место размещения выставок, демонстрационных материалов по проекту генерального плана для всеобщего обозрения.

Решение главы района о проведении публичных слушаний подлежит опубликованию в газете "Видновские вести". Одновременно с указанным решением публикуется проект генерального плана (пункт 3.7 Положения).

Судом первой инстанции на основании представленных сторонами доказательств установлено, что картографические материалы проекта Генерального плана были представлены на публичные слушания не в полном объеме; распоряжение и.о. главы сельского поселения Развилковское Ленинского муниципального района от 23 марта 2016 г. N 2, определяющее места размещения демонстрационных материалов по публичным слушаниям по проекту Генерального плана, опубликовано не было; срок проведения публичных слушаний составил менее месяца; в нарушение части 9 статьи 28 ГрК РФ глава местной администрации с учетом заключения о результатах публичных слушаний решение о согласии с проектом Генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования либо об отклонении проекта Генерального плана и о направлении его на доработку не принимал.

Кроме того, как следует из материалов дела, на публичные слушания был представлен проект Генерального плана, содержащий недостоверную информацию относительно планируемого размещения водовода, поскольку разработчику проекта 24 марта 2016 г., то есть еще до издания администрацией Ленинского муниципального района Московской области постановления от 13 апреля 2016 г. N 1226 "О проведении публичных слушаний по проекту Генерального плана сельского поселения Развилковское Ленинского муниципального района Московской области", поступили замечания Министерства потребительского рынка и услуг Московской области о необходимости переноса водовода, проектное расположение которого проходит по санитарно-защитной зоне кладбища. При этом изначальный проект Генерального плана не предполагал прокладку водовода по земельному участку, принадлежащему административному истцу. Соответствующие изменения, затрагивающие права и законные интересы ЗАО "Совхоз имени Ленина", были внесены после публичных слушаний.

В тоже время целью правового института публичных слушаний по проектам генеральных планов является обеспечение участия жителей муниципального образования и заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта того или иного градостроительного решения, в открытом обсуждении принимаемых органами местного самоуправления решений по соответствующим вопросам, что согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 г. N 931-О-О.

Установив допущенные нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и его несоответствие статье 79 ЗК РФ, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об обоснованности административного иска и признал Решение N 1/60 недействующим.

Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции у Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не имеется.

Доводы административного ответчика, изложенные в апелляционной жалобе, не могут быть признаны состоятельными, они аналогичны возражениям на административное исковое заявление, являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.

Оценив по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации имеющиеся в деле доказательства, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что утверждение административного ответчика о соблюдении процедуры публичных слушаний своего подтверждения не нашло.

Доводы апелляционной жалобы относительно ошибочности выводов суда о неправомерности отражения в Генеральном плане оспариваемых Обществом дороги и водовода подлежат отклонению.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. N 683, установлено, что продовольственная безопасность Российской Федерации должна обеспечиваться путем повышения плодородия почв, предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

Статья 79 ЗК РФ определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (пункты 1 и 4).

Поскольку постановлением Правительства Московской области от 15 февраля 2017 г. N 104/5 принадлежащий ЗАО "Совхоз имени Ленина" земельный участок с кадастровым номером 50:21:050211:1 был включен в Перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории Московской области, использование которых для других целей не допускается, размещение на нем согласно Генеральному плану дороги и водовода является недопустимым в силу прямого запрета, установленного статьей 79 ЗК РФ.

Тот факт, что на момент разработки проекта Генерального плана и проведения в отношении него процедуры публичных слушаний спорный участок в указанный перечень включен не был, на правильность выводов суда первой инстанции не влияет.

Решение судом первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

С учетом изложенного Судебная коллегия, исследовав представленные материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, не находит оснований для отмены решения суда.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 29 марта 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов Ленинского муниципального района Московской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Абакумова И.Д.

Судьи

Борисова Л.В.

Нефедов О.Н.