Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 июля 2018 г. N 2-АПГ18-8 О признании недействующим пункта 1 решений Совета муниципального образования Югское Череповецкого муниципального района Вологодской области от 05.10.2016 г. N 167, от 17.02.2017 г. N 201 "О приостановлении выплаты доплат к пенсии отдельным категориям граждан"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 июля 2018 г. N 2-АПГ18-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В.и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Веролайнена Виктора Алексеевича, Головина Николая Ивановича о признании недействующим пункта 1 решений Совета муниципального образования Югское Череповецкого муниципального района Вологодской области от 5 октября 2016 года N 167, от 17 февраля 2017 года N 201 "О приостановлении выплаты доплат к пенсии отдельным категориям граждан" по апелляционной жалобе главы муниципального образования Югское Череповецкого муниципального района Вологодской области на решение Вологодского областного суда от 6 февраля 2018 года, которым требования административных истцов удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Крючковой Ю.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законом Вологодской области от 8 апреля 2009 года N 1988-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований Череповецкого муниципального района Вологодской области" Домозеровское, Мусоргское, Шалимовское сельские поселения, входящие в состав Череповецкого муниципального района, преобразованы путём объединения в Югское сельское поселение.

Решением Совета муниципального образования Югское Череповецкого муниципального района Вологодской области (далее - Совет муниципального образования Югское) от 10 сентября 2012 года N 264 утверждён Порядок обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы муниципального образования Югское.

Решениями Совета муниципального образования Югское от 5 октября 2016 года N 167 и от 17 февраля 2017 года N 201 (пункты 1) приостановлена выплата с 6 октября 2016 года по 1 марта 2017 года и с 1 марта 2017 года по 31 декабря 2017 года соответственно доплат к пенсии лицам, замещавшим должности главы муниципального образования Югское, Мусоргского, Сурковского, Шалимовского сельских поселений.

Веролайнен В.А. и Головин Н.И., ранее занимавшие должности главы муниципального образования Сурковское и Мусоргское Череповецкого муниципального района Вологодской области соответственно и получавшие названную доплату на основании распоряжений администрации муниципального образования Югское Череповецкого муниципального района Вологодской области от 22 февраля 2013 года N 27 и от 11 декабря 2012 года N 246 соответственно, каждый в отдельности обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых норм ввиду их противоречия имеющему большую силу законодательству, указав, что в связи с принятием оспариваемых муниципальных правовых актов они лишены права на получение дополнительного пенсионного обеспечения.

Определением суда от 23 января 2018 года административные дела объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

Решением Вологодского областного суда от 6 февраля 2018 года заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе глава муниципального образования Югское Череповецкого муниципального района Вологодской области просит решение суда отменить, ссылаясь на нарушение судом норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвовавшим в деле прокурором представлены возражения.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями законодательства.

Признавая заявленные требования обоснованными, суд первой инстанции правильно исходил из того, что орган местного самоуправления, установив муниципальным правовым актом социальную гарантию в виде доплаты к пенсии лицу, замещавшему муниципальную должность, не может произвольно отменить либо временно приостановить её предоставление.

Позиция суда первой инстанции основана на правильном применении норм материального права, регулирующих возникшие отношения.

На федеральном уровне в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, в отличие от муниципальных служащих (пункт 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации") отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий вопрос о доплатах по выслуге лет к трудовой пенсии названной категории лиц.

Из системного толкования положений статьи 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", пункта 3.1 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", статьи 32 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" во взаимосвязи с нормами абзаца первого части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) следует, что ежемесячная доплата к пенсии лица, замещавшего муниципальную должность на постоянной основе, предоставляемая за счёт средств местного бюджета, является дополнительной, помимо назначаемой на общих или льготных основаниях пенсии, гарантией осуществления его полномочий.

Правовой статус лиц, замещающих муниципальные должности, установлен Федеральным законом N 131-ФЗ, согласно абзацу первому части 5.1 статьи 40 которого гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ принят Закон Вологодской области от 26 декабря 2007 года N 1728-ОЗ "О некоторых гарантиях осуществления полномочий глав муниципальных образований Вологодской области", определяющий условия предоставления отдельных гарантий осуществления полномочий глав муниципальных образований области.

Поименованным законом области предписано, что в соответствии с ним уставом муниципального образования могут быть установлены в определённом размере доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности глав муниципальных образований области, порядок обращения, назначения и выплаты которых регламентируется нормативным правовым актом представительного органа соответствующего муниципального образования области с учётом положений названного закона (пункт 1 статьи 1, статья 4).

Статьёй 5 этого закона закреплён исчерпывающий перечень оснований приостановления выплаты доплаты к пенсии (часть 1), не предусматривающий в качестве такового ограниченные возможности бюджета.

Уставом муниципального образования Югское Череповецкого муниципального района Вологодской области (в редакции на момент принятия оспариваемых решений) для главы названного сельского поселения установлена доплата к пенсии за счёт средств местного бюджета (пункт 9 статьи 28).

Проанализировав приведённые правовые нормы в системном единстве с положениями части 9 статьи 34 и части 2 статьи 53 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которым финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счёт собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований, а также с учётом требований статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации о том, что расходные обязательства муниципального образования, возникающие в том числе в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета, суд первой инстанции сделал верное заключение, что федеральное и региональное законодательство не предусматривают недостаточность средств местного бюджета или отсутствие источников дохода местного бюджета в качестве основания приостановления доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно выраженной в решениях и применимой к правоотношениям, участником которых выступает представительный орган местного самоуправления при формировании и исполнении бюджета муниципального образования, Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, в силу чего законодатель вправе приостанавливать выплату компенсаций, одновременно предусмотрев при этом надлежащий механизм соответствующего возмещения. Формы и способы такого возмещения могут быть различными, однако объём социальных гарантий не должен уменьшаться (постановления от 19 июня 2002 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения от 15 февраля 2005 года N 17-О, от 5 июля 2005 года N 246-О и N 303-О).

В связи с изложенным выше суд первой инстанции правомерно констатировал, что ограниченность бюджета муниципального образования Югское Череповецкого муниципального района Вологодской области не может являться основанием для некомпенсируемого в иной форме приостановления действия муниципального правового акта, которым определены порядок обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы поселения, являющейся установленной в соответствии с федеральным и региональным законодательством социальной гарантией.

Самостоятельность местного самоуправления и местного бюджета не является абсолютной, поскольку органы местного самоуправления обязаны принимать муниципальные нормативные правовые акты, которые не должны противоречить федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Установив противоречие оспариваемых решений имеющим большую силу нормативным правовым актам, суд первой инстанции законно признал их недействующими.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают и не влекут отмену правильного судебного акта.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Вологодского областного суда от 6 февраля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу главы муниципального образования Югское Череповецкого муниципального района Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.