Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 октября 2018 г. N 7-АПГ18-6 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции о признании недействующими отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ивановской области на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, утв. постановлением Правительства Ивановской области от 29 декабря 2017 г. N 527-п

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 октября 2018 г. N 7-АПГ18-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

Председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ивановской области о признании недействующими отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ивановской области на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, утверждённой постановлением Правительства Ивановской области от 29 декабря 2017 года N 527-п (далее - Территориальная программа), по апелляционным жалобам Правительства Ивановской области, Департамента здравоохранения Ивановской области и Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ивановской области на решение Ивановского областного суда от 17 мая 2018 года, которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителей Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ивановской области Григорьевой С.И. и Тупиковой И.В., поддержавших доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Ивановской области от 29 декабря 2017 года N 527-п, опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru), 31 декабря 2017 года, утверждена Территориальная программа.

В разделе VI Территориальной программы установлены средние нормативы объёма медицинской помощи, которые составляют:

- для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактическими и иными целями (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала, а также разовые посещения в связи с заболеваниями, в том числе при заболеваниях полости рта, слюнных желёз и челюстей, за исключением зубного протезирования), за счёт бюджетных ассигнований бюджета Ивановской области на 2018 год - 0,231 посещения на 1 жителя; 2019 год - 0,232 посещения на 1 жителя; 2020 год - 0,234 посещения на 1 жителя (абзац третий пункта 6.2);

- для паллиативной медицинской помощи за счёт средств межбюджетного трансферта, передаваемого из областного бюджета в бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования Ивановской области, в рамках сверх базовой программы обязательного медицинского страхования в стационарных условиях (включая отделения сестринского ухода) на 2018-2020 годы - 0,055 койко-дня на 1 застрахованное лицо, что в расчёте на 1 жителя составляет на 2018 год - 0,054 койко-дня, на 2019 год - 0,054 койко-дня, на 2020 год - 0,055 койко-дня (абзац восьмой пункта 6.2).

В пункте 7.1 раздела VII установлены средние нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, которые на 2018 год составляют:

- на 1 посещение с профилактическими и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счёт средств бюджета Ивановской области 310,0 рубля (абзац третий);

- на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счёт средств бюджета Ивановской области на 2018 год 868,4 рубля (абзац четвёртый);

- на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счёт средств бюджета Ивановской области - 7725,0 рубля (абзац седьмой);

- на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счёт средств бюджета Ивановской области - 43440,0 рубля (абзац восьмой);

- на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях, оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая койки сестринского ухода), за счёт средств межбюджетного трансферта, передаваемого из областного бюджета в бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования Ивановской области - 838,9 рубля (абзац десятый).

В пункте 7.2 раздела VII установлены средние нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, которые на 2019 и 2020 годы составляют:

- на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счёт средств бюджета Ивановской области 301,3 рубля на 2019 год; 300,4 рубля на 2020 год (абзац третий);

- на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счёт средств бюджета Ивановской области 841,2 рубля на 2019 год; 845,8 рубля на 2020 год (абзац четвёртый);

- на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счёт средств бюджета Ивановской области 7700,0 рубля на 2019 год; 7750,0 рубля на 2020 год (абзац седьмой);

- на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях за счёт средств бюджета Ивановской области - 42393,3 рубля на 2019 год; 37813,3 рубля на 2020 год (абзац восьмой);

- на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая койки сестринского ухода) за счёт средств межбюджетного трансферта, передаваемого из областного бюджета в бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования Ивановской области - 838,9 рубля на 2019 и 2020 годы (абзац десятый).

В пункте 7.3 этого же раздела установлены средние подушевые нормативы финансирования, предусмотренные Территориальной программой (без учёта расходов федерального бюджета):

- за счёт бюджетных ассигнований бюджета Ивановской области (в расчёте на 1 жителя, включая средства областного бюджета, передаваемого из областного бюджета в бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования Ивановской области на финансовое обеспечение паллиативной медицинской помощи, проведение мероприятий по пренатальной (дородовой) диагностике, неонатального скрининга) в 2018 году - 1921,9 рубля, в 2019 году - 1658,0 рубля, в 2020 году - 1520,4 рубля (абзац второй);

- за счёт средств обязательного медицинского страхования на финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования за счёт субвенций Федерального фонда обязательного медицинского страхования (без расходов на обеспечение выполнения территориальным фондом обязательного медицинского страхования Ивановской области своих функций) (в расчёте на 1 застрахованное лицо) в 2018 году - 10760,7 рубля; в 2019 году - 11157,3 рубля; в 2020 году - 11606,9 рубля (абзац третий).

Заместитель прокурора Ивановской области обратился в суд с административным иском об оспаривании приведённых предписаний Территориальной программы ввиду установления ими объёма медицинской помощи и нормативов финансовых затрат в меньшем размере, чем это предусмотрено Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2017 года N 1492 (далее - Федеральная программа).

По мнению административного истца, Территориальная программа в оспариваемой части нарушает права граждан на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в объёме, установленном Правительством Российской Федерации.

Решением Ивановского областного суда от 17 мая 2018 года административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционных жалобах Правительство Ивановской области, Департамент здравоохранения Ивановской области просят решение суда отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права.

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Ивановской области в апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части признания недействующим абзаца третьего пункта 7.3 раздела VII Территориальной программы.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором поданы возражения о законности судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 1 поименованного закона, далее - Федеральный закон N 323-ФЗ).

В соответствии со статьёй 19 названного закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объёме, предоставляемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона N 323-ФЗ).

Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации указанными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объёмы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере, предусмотрев в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с Федеральной программой.

Предписание о необходимости принимать Территориальную программу в соответствии с Федеральной программой содержится в абзаце третьем раздела I (Общие положения) этой программы.

Средние нормативы объёма медицинской помощи определены в разделе VI Федеральной программы, средние нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования установлены в разделе VII Федеральной программы.

Как следует из содержания раздела VI Федеральной программы, средние нормативы объёма медицинской помощи, устанавливаемые по видам, условиям и формам её оказания в целом по Программе и определяемые в единицах объёма в расчёте на 1 жителя (на 1 застрахованное лицо по базовой программе обязательного медицинского страхования) в год, используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера средних подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Программой (абзац первый).

В абзаце двенадцатом этого же раздела предусмотрено, что субъектами Российской Федерации на основе перераспределения объёмов медицинской помощи по видам, условиям и формам её оказания устанавливаются дифференцированные нормативы объёма медицинской помощи на 1 жителя с учётом этапов оказания медицинской помощи, уровня и структуры заболеваемости, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатических и географических особенностей регионов.

Таким образом, федеральным законодательством не исключается возможность установления нормативов объёма медицинской помощи, финансируемых за счёт субъекта Российской Федерации, отличных от средних нормативов объёма медицинской помощи, установленных Федеральной программой, исключительно в том случае, если названные нормативы утверждены с учётом перечисленных выше объективных обстоятельств.

Минздрав России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обязательного медицинского страхования, обращения лекарственных средств для медицинского применения (пункт 1 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 года N 608, далее - Положение о Минздраве), осуществляет полномочия, указанные в разделе II Положения о Минздраве, в том числе мониторинг формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и оценку реализации таких программ, а также совместно с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования - территориальных программ обязательного медицинского страхования (пункт 5.5.43), а также осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (пункт 5.17).

Следовательно, Минздрав России правомерно направило в субъекты Российской Федерации письмо от 31 декабря 2017 года N 11-7/10/2-8616 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и плановый период 2019 года и 2020 годов", содержащее разъяснения по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (далее - Разъяснения Минздрава).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату письма Минздрава России года N 11-7/10/2-8616 следует читать как "от 13 декабря 2017 года"

Минздрав России обратило внимание на необходимость установления нормативов объёма медицинской помощи по видам и условиям её предоставления раздельно в части финансового обеспечения за счёт бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования (абзац первый пункта 5 Разъяснения Минздрава), а также указало, что в части медицинской помощи, финансовое обеспечение которой осуществляется за счёт бюджетов субъектов Российской Федерации, с учётом более низкого, по сравнению со среднероссийским уровнем заболеваемости и смертности населения от социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, климатогеографических особенностей регионов могут применяться понижающие коэффициенты к средним нормативам объёма медицинской помощи, установленным Федеральной программой, который для Ивановской области определён в размере 0,8 (абзац второй названного пункта).

Суд первой инстанции, проанализировав приведённое в судебном акте регламентирующее спорные отношения федеральное законодательство, сопоставив оспариваемые региональные нормы с федеральным правовым регулированием, сделал правильное заключение о их противоречии имеющему большую силу законодательству, поскольку нормативы объёма медицинской помощи, финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования определены в меньшем размере.

Утверждение в жалобе о соответствии нормативов, предусмотренных абзацем третьим пункта 7.3 Территориальной программы, требованиям Федеральной программы, поскольку с учётом суммирования расходов на обеспечение выполнения территориальным фондом обязательного медицинского страхования своих функций, этот показатель соответствует показателю, установленному Федеральной программой, является несостоятельным.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, из совокупного анализа правовых предписаний раздела VII Федеральной программы следует, что подушевые нормативы финансирования устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации исходя из средних нормативов, предусмотренных разделом VI и поименованным разделом Программы, с учётом соответствующих коэффициентов дифференциации, рассчитанных в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 года N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования", который для Ивановской области равен 1.

В абзаце пятом раздела "Формирование территориальной программы обязательного медицинского страхования" Разъяснения Минздрава указано, что средства на административно-управленческие расходы системы обязательного медицинского страхования планируются как сумма расходов на ведение дела страховых медицинских организаций и расходов на обеспечение выполнения территориальными фондами обязательного медицинского страхования своих функций, предусмотренных законом о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования. При этом средства на обеспечение выполнения территориальными фондами обязательного медицинского страхования своих функций в стоимость территориальной программы обязательного медицинского страхования не включаются и отражаются в качестве справочной информации в приложении к территориальной программе государственных гарантий.

Принимая во внимание, что в размер среднего подушевого норматива финансирования за счёт средств обязательного медицинского страхования не включаются расходы на обеспечение выполнения территориальным фондом обязательного медицинского страхования своих функций, суд обоснованно признал положения абзаца третьего пункта 7.3 Территориальной программы несоответствующими предписаниям Федеральной программы.

Доводы апелляционных жалоб выводы суда не опровергают, поскольку основаны на неверном толковании норм материального права, аналогичны позиции в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка.

На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ивановского областного суда от 17 мая 2018 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Ивановской области, Департамента здравоохранения Ивановской области и Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ивановской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.