Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 октября 2018 г. N 53-АПГ18-17 Решение суда первой инстанции о признании недействующими отдельных положений Правил производства земляных работ на территории муниципального образования город Минусинск, утв. решением Минусинского городского Совета депутатов Красноярского края от 4 марта 2010 г. N 22-186р, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 октября 2018 г. N 53-АПГ18-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации города Минусинска Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от 18 июня 2018 года об удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Ермак" о признании не действующими с момента вступления в законную силу отдельных положений Правил производства земляных работ на территории муниципального образования город Минусинск, утверждённых решением Минусинского городского Совета депутатов Красноярского края от 4 марта 2010 года N 22-186р, в редакции решения Минусинского городского Совета депутатов Красноярского края от 6 апреля 2018 года N 8-51р.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Правилами производства земляных работ на территории муниципального образования город Минусинск, утверждёнными решением Минусинского городского Совета депутатов Красноярского края от 4 марта 2010 года N 22-186р (ред. от 6 апреля 2018 года N 8-51р), устанавливается единый порядок производства земляных работ для физических и юридических лиц, независимо от форм собственности, на всей территории муниципального образования город Минусинск.

В соответствии с названными Правилами производство земляных работ на территории муниципального образования город Минусинск допускается только при наличии ордера и заключённого договора на восстановление нарушенных элементов благоустройства. Форма ордера и договора на восстановление нарушенных элементов благоустройства утверждается администрацией города Минусинска (пункт 3).

Договор на восстановление нарушенных элементов благоустройства является неотъемлемой частью ордера (пункты 5, 5.4).

Для получения ордера на производство земляных работ Заказчик обращается с соответствующим заявлением в Муниципальное казенное учреждение города Минусинска "Землеустройство и градостроительство". В заявлении в обязательном порядке указываются: срок начала производства земляных работ; адрес производства земляных работ; лицо, ответственное за производство земляных работ; цель производства земляных работ. К заявлению в обязательном порядке прилагаются в том числе документ, подтверждающий полномочия лица действовать от имени Заказчика (включая полномочия на подписание заявления на получение ордера на производство земляных работ, схемы производства земляных работ, акта обследования места производства земляных работ и договора на восстановление нарушенных элементов благоустройства), в случае если с заявлением обращается представитель Заказчика (пункты 7, 7.3).

До начала земляных работ между Муниципальным казённым учреждением города Минусинска "Землеустройство и градостроительство" и Заказчиком заключается договор на восстановление нарушенных элементов благоустройства, в котором определяются сроки и порядок восстановления нарушенных элементов благоустройства (пункт 9).

В течение 2-х дней с момента подписания акта обследования земельного участка и подписания договора на восстановление нарушенных элементов благоустройства, при условии наличия согласований с заинтересованными лицами Муниципальное казённое учреждение города Минусинска "Землеустройство и градостроительство" производит выдачу Заказчику ордера на производство земляных работ (пункт 10).

Сроки производства земляных работ и восстановления нарушенных элементов благоустройства, указанные в ордере и договоре являются обязательными для Заказчика. В случае, если Заказчик имеет объекты по которым срок действия ордера истек и не восстановлены элементы благоустройства, ордера на выполнение земляных работ на другой территории ему не выдаются, за исключением аварийных работ (пункт 11).

Отсутствие заключенного договора на восстановление нарушенных элементов благоустройства влечет отказ в выдаче ордера (пункт 12.3).

Восстановление почвенного слоя, элементов благоустройства, производятся после завершения земляных работ, согласно договору. В случае выполнения земляных работ в зимнее время, допускается производить окончательное восстановление почвенного слоя и элементов благоустройства в весенне-летний период. О чем обязательно делается отметка в сроках производства работ по договору на восстановление элементов благоустройства на территории муниципального образования город Минусинск (пункт 20).

Заказчик несёт ответственность за производство земляных работ, восстановление почвенного слоя и элементов благоустройства, устранение просадок грунта и асфальтобетонного покрытия в течение 2 лет (пункт 22).

Общество с ограниченной ответственностью "Ермак" обратилось в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими с момента вступления в законную силу абзаца первого пункта 3 в части слов "и заключённого договора на восстановление нарушенных элементов благоустройства", в части слов "и договора на восстановление нарушенных элементов благоустройства"; пункта 5.4; пункта 7.3 в части слов "и договора на восстановление нарушенных элементов благоустройства"; пункта 9 полностью; пункта 10 в части слов "и подписания договора на восстановление нарушенных элементов благоустройства"; пункта 11 в части слов "и договоре"; пункта 12.3 в части слов "или договора на восстановление нарушенных элементов благоустройства"; пункта 20 в части слов "согласно договору", и в части слов "о чем обязательно делается отметка в сроках производства работ по договору на восстановление нарушенных элементов благоустройства на территории муниципального образования город Минусинск" Правил производства земляных работ на территории муниципального образования город Минусинск, утверждённых решением Минусинского городского Совета депутатов Красноярского края от 4 марта 2010 года N 22-186р, в редакции решения Минусинского городского Совета депутатов Красноярского края от 6 апреля 2018 года N 8-51р.

Заявление мотивировано тем, что установленный Минусинским городским Советом порядок производства земляных работ на территории муниципального образования в оспариваемой части, требующий для получения ордера (разрешения) на выполнение земляных работ представить договор с Муниципальным казённым учреждением города Минусинска "Землеустройство и градостроительство", в котором определяются сроки и порядок восстановления разрушенных элементов благоустройства, противоречит требованиям статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации о свободе договора, а также нормам Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", не допускающим возможность заключения какого-либо договора с органами местного самоуправления или принятия заявителем каких-либо обязательств, как условие получения такой услуги, чем нарушаются права административного истца на свободу предпринимательской деятельности и получение муниципальной услуги.

Решением Красноярского краевого суда от 18 июня 2018 года административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе администрация города Минусинска Красноярского края просит решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального права, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью "Ермак".

Относительно доводов апелляционной жалобы прокуратурой Красноярского края представлены письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение не подлежащим отмене.

Разрешая вопрос о законности оспариваемых положений, суд исходил из того, что необходимость представления договора, заключённого с уполномоченным органом муниципального образования на восстановление нарушенных элементов благоустройства, при получении разрешения (ордера) для проведения земляных работ является избыточным требованием и создаёт необоснованное обременение при оформлении ордера (разрешения) хозяйствующими субъектами на проведение земляных работ.

С выводом суда следует согласиться.

Органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения вправе издавать муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ, регламентировать порядок проведения земляных работ, а также осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования (пункты 3, 12, 17 части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

По смыслу Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, осуществление нормотворческих полномочий также не является произвольным. Нормативные правовые акты не должны содержать обременительные требования к гражданам и организациям.

В силу статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена названным кодексом, законом или добровольно принятым обязательством. Стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. К договору, не предусмотренному законом или иными правовыми актами, при отсутствии признаков, указанных в пункте 3 данной статьи, правила об отдельных видах договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами, не применяются, что не исключает возможности применения правил об аналогии закона (пункт 1 статьи 6) к отдельным отношениям сторон по договору.

Как следует из материалов дела, порядок проведения земляных работ разработан в целях реализации полномочий, предоставленных органам местного самоуправления названным выше федеральным законом, заключение договора основано не на волеизъявлении сторон, а носит обязательный характер в силу Правил производства земляных работ на территории муниципального образования город Минусинск, определяющих основные требования к проведению земляных работ, связанных со строительством, ремонтом, реконструкцией зданий, сооружений и инженерных коммуникаций и обеспечением контроля за их производством.

Для выполнения земляных работ на территории муниципального образования необходимо получить ордер (разрешение). Такое требование обуславливается необходимостью исключения повреждений элементов благоустройства, инженерных сетей, предупреждения дорожно-транспортных происшествий.

Ордер на земляные работы в городе Минусинске, как в другом муниципальном образовании Российской Федерации, представляет собой бланк унифицированной формы.

Получение ордера на выполнение земляных работ предполагает представление заявки о выдаче ордера на производство земляных работ с гарантией надлежащего качества выполнения работ и используемых материалов, гарантией качества работ по восстановлению нарушенных объектов благоустройства, графика осуществления мероприятий с указанием срока полного восстановления покрытия дороги, зеленых насаждений и прочих элементов благоустройства, нарушенных в связи с выполняемой деятельностью.

При таких данных представление договора на восстановление элементов благоустройства при оформлении ордера (разрешения) на выполнение таких работ, означает не что иное, как предъявление обременительного требования к организациям, а также указывает на отсутствие чёткой регламентации прав организаций при оформлении ордера (разрешения), допускает выборочное изменение объёма прав для граждан, осуществляющих производство земляных работ, и, как следствие, свидетельствует о неясности правового регулирования.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного решения, в апелляционной жалобе не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Красноярского краевого суда от 18 июня 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Минусинска Красноярского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Горчакова Е.В.