Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 24 декабря 2018 г. N 305-АД18-19194 по делу N А40-189967/2017 Поскольку административное правонарушение объективно связано с осуществлением учреждением экономической деятельности, то объективная сторона административного правонарушения выражается не в деяниях, нарушающих нормы законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а в нарушении законодательства о благоустройстве, вследствие чего вывод неподведомственности спора арбитражному суду является необоснованным

Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 24 декабря 2018 г. N 305-АД18-19194

Резолютивная часть определения объявлена 19 декабря 2018 г.

Полный текст определения изготовлен 24 декабря 2018 г.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,

судей Антоновой М.К., Тютина Д.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова" на решение Арбитражного суда города Москвы от 26.12.2017 по делу N А40-189967/2017, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2018 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 31.07.2018 по указанному делу

по заявлению Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова" к Объединению административно-технических инспекций города Москвы об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении и предписания,

с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Федерального агентства по управлению государственным имуществом, Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в городе Москве.

В судебном заседании приняли участие представители лиц, участвующих в деле:

от Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова" - Жуковский С.В., Подейко В.А.;

от Объединения административно-технических инспекций города Москвы - Кокорев С.А., Смирнов А.Ю.;

от Федерального агентства по управлению государственным имуществом - Исакова О.А.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Тютина Д.В., выслушав представителей участвующих в деле лиц и изучив материалы дела, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Объединению административно-технических инспекций города Москвы (далее - административный орган) о признании незаконными и отмене постановления от 21.09.2017 N 17-51-К21-00315/01 по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания по части 1 статьи 8.18 Закона города Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (далее - КоАП г. Москвы) в виде штрафа в размере 300 000 рублей; предписания от 25.08.2017 N 17-51-К21-00315/01.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в городе Москве.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 26.12.2017, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2018 и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 31.07.2018, в удовлетворении требования о признании незаконным и отмене предписания административного органа отказано; в остальной части производство по делу прекращено в порядке пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее также - АПК РФ) в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, учреждение просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на допущенные судами при рассмотрении дела существенные нарушения норм материального и процессуального права.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Тютина Д.В. от 14.11.2018 кассационная жалоба вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 АПК РФ).

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия считает, что оспариваемые судебные акты подлежат отмене в части прекращения производства по делу, а дело в данной части - направлению в суд первой инстанции для рассмотрения по существу, ввиду следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в ходе систематического наблюдения (мониторинга) за состоянием объектов благоустройства в городе Москве выявлено правонарушение, выразившееся в несоблюдении учреждением пунктов 2.2.3, 2.2.4, 2.2.8 Правил проведения земляных работ, установки временных ограждений, размещения временных объектов в городе Москве, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 19.05.2015 N 299-ПП, а именно: отсутствие информационного щита, отсутствие аварийного освещения, складирование строительных материалов вне специально отведенных для этого мест.

Учреждению выдано оспариваемое предписание от 25.08.2017 N 17-51-К21-00315/01, которым предписано установить информационный щит, аварийное освещение, организовать уборку от строительного мусора и строительных материалов места проведения работ.

Кроме того, на основании полученных данных административный орган составил протокол об административном правонарушении в отношении юридического лица от 25.08.2017 N 17-51-К21-00315/01 и вынес оспариваемое постановление от 21.09.2017 N 17-51-К21-00315/01.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 29 АПК РФ, частью 3 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и учитывая разъяснения, изложенные в пункте 33 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", суды первой, апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу о необходимости прекращения производства по делу в части оспаривания постановления административного органа в связи с неподведомственностью настоящего спора арбитражному суду в данной части. При этом суды исходили из того, что вмененное учреждению административное правонарушение совершено им не в связи с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отказывая в удовлетворении требования в части оспаривания предписания административного органа, суды руководствовались нормами Закона города Москвы от 30.04.2014 N 18 "О благоустройстве в городе Москве", Положения об Объединении административно-технических инспекций города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 08.09.2009 N 960-ПП, постановления Правительства Москвы от 06.07.2016 N 387-ПП "О систематическом наблюдении (мониторинге) и контроле в области благоустройства в городе Москве" и пришли к выводам о том, что предписание выдано уполномоченным государственным органом, является законным и исполнимым и не нарушает прав и охраняемых законом интересов учреждения.

Выражая несогласие с обжалуемыми судебными актами, учреждение, в том числе, полагает, что вмененное ему административное правонарушение в действительности связано с осуществлением предпринимательской деятельности, вследствие чего арбитражный суд должен был рассмотреть спор по существу в части обжалования постановления административного органа.

Судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Часть 1 статьи 8.18 КоАП г. Москвы предусматривает, что нарушение установленных Правительством Москвы правил производства земляных работ и работ по организации площадок для проведения отдельных работ в сфере благоустройства, в том числе отсутствие утвержденной проектной документации или необходимых согласований при проведении указанных работ, несвоевременное восстановление благоустройства территории после их завершения, непринятие мер по ликвидации провала асфальта (грунта), связанного с производством разрытий, а также несоблюдение установленных требований к обустройству и содержанию строительных площадок - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

В соответствии с частью 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды в порядке административного судопроизводства рассматривают экономические споры и иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

В частности, рассмотрение дел об оспаривании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности отнесено к предметной компетенции (подведомственности) арбитражных судов на основании части 3 статьи 30.1 КоАП РФ.

Как разъяснено в пункте 11 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", указанные постановления могут быть обжалованы заинтересованным лицом в арбитражный суд в случае, если юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем совершено административное правонарушение, связанное с осуществлением им предпринимательской и иной экономической деятельности.

В целях исключения противоречий при определении компетенции судов в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1(2014) (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.12.2014) разъяснено, что в тех случаях, когда объективная сторона административного правонарушения, совершенного юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда, жалобы на постановления административных органов о привлечении к административной ответственности, в любом случае, подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции.

Названный перечень не подлежит расширительному истолкованию.

Основанием для привлечения учреждения к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.18 КоАП г. Москвы, послужило правонарушение, выразившееся в несоблюдении учреждением Правил проведения земляных работ, установки временных ограждений, размещения временных объектов в городе Москве, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 19.05.2015 N 299-ПП.

Следовательно, административное правонарушение объективно связано с осуществлением учреждением экономической деятельности, поскольку использование территории является неотъемлемой составляющей данной деятельности учреждения. Кроме того, объективная сторона административного правонарушения выражается не в деяниях, нарушающих нормы законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а в нарушении законодательства о благоустройстве.

Правовая позиция по сходным вопросам ранее выражалась в Определениях Верховного Суда Российской Федерации от 26.09.2017 N 307-АД17-6188, от 19.02.2018 N 306-АД17-16711, от 20.06.2018 N 305-АД18-864.

Следовательно, у судов отсутствовали основания для прекращения производства по делу в части оспаривания постановления от 21.09.2017 N 17-51-К21-00315/01 по причине неподведомственности спора арбитражному суду.

Исходя из вышеизложенного, обжалуемые судебные акты подлежат отмене в части прекращения производства по делу, а дело в данной части - направлению в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.

Что же касается оспаривавшегося учреждением предписания от 25.08.2017 N 17-51-К21-00315/01, то оно, как это следует из его содержания, не является представлением об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ), вследствие чего, с учетом пункта 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" может быть оспорено в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

Считая данное предписание незаконным, учреждение полагает, что оно вынесено административным органом в нарушение положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). С точки зрения учреждения, даже если допустить, что действия должностных лиц административного органа относятся к числу мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (статья 8.3 указанного Федерального закона), то выдача предписаний по результатам проведения таких мероприятий не допускается.

Данная позиция учреждения является ошибочной, так как Закон N 294-ФЗ содержит общие положения, регламентирующие мероприятия по контролю без взаимодействия с подконтрольными субъектами и порядок оформления их результатов, и не является единственным нормативным правовым актом, регламентирующим такие мероприятия. Как обоснованно указали суды, в рассматриваемом случае оспариваемое предписание выдано в порядке реализации специальных норм Закона города Москвы от 30.04.2014 N 18 "О благоустройстве в городе Москве", Положения об Объединении административно-технических инспекций города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 08.09.2009 N 960-ПП, постановления Правительства Москвы от 06.07.2016 N 387-ПП "О систематическом наблюдении (мониторинге) и контроле в области благоустройства в городе Москве".

По данным основаниям судебные акты в указанной части подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Арбитражного суда города Москвы от 26.12.2017 по делу N А40-189967/2017, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2018 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 31.07.2018 по указанному делу в части прекращения производства по делу о признании незаконными и отмене постановления от 21.09.2017 N 17-51-К21-00315/01 по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания по части 1 статьи 8.18 Закона города Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" отменить.

Направить дело в данной части на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

В остальной части оспариваемые судебные акты оставить без изменения.

Председательствующий судья

Т.В. Завьялова

Судьи

М.К. Антонова

Д.В. Тютин