Представление Счетной палаты РФ от 21 ноября 2016 г. N ПР 12-276/12-03 О нарушениях, выявленных при проведении контрольного мероприятия "Проверка обоснованности показателей проекта бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов с подготовкой заключения Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона о бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов"

Представление Счетной палаты РФ от 21 ноября 2016 г. N ПР 12-276/12-03

В соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2016 год проведено контрольное мероприятие "Проверка обоснованности показателей проекта бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов с подготовкой заключения Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона о бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", по результатам которого выявлены следующие нарушения и недостатки.

1. В соответствии со статьей 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям главного администратора (администратора) доходов бюджета относится утверждение методики прогнозирования поступлений доходов в бюджет в соответствии с общими требованиями к такой методике, установленными Правительством Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону Российской Федерации от 14 декабря 2015 г. N 365-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2016 год" главным администратором доходов Федерального фонда обязательного медицинского страхования по страховым взносам на обязательное медицинское страхование работающего населения в 2016 году является Пенсионный фонд Российской Федерации. С 1 января 2017 года в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 243-ФЗ данные полномочия переходят Федеральной налоговой службе Российской Федерации.

Права и обязанности Федерального фонда обязательного медицинского страхования по осуществлению полномочий, переданных в соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ) определены часть 2 статьи 7 указанного закона.

Указанными нормативными правовыми актами к полномочиям Федерального фонда обязательного медицинского страхования методическое обеспечение порядка расчета объема доходов бюджета фонда от поступления страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения на очередной год и плановый период в целях формирования доходной части бюджета фонда не относится.

В то же время в отсутствии полномочий, установленных статьей 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, частью 2 статьи 7 Федерального закона N 326-ФЗ Федеральный фонд обязательного медицинского страхования приказом от 10 февраля 2016 г. N 16а утвердил методические указания по расчету объёма доходов бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования от поступления страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения (далее - Методические указания).

Положения данных методических указаний не соответствуют пункту 1 статьи 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития.

Так, вместо прогнозных показателей фонда заработной платы, установленных прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов от 14 октября 2016 года, при расчете прогнозного объема доходов от поступления страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения использовалась база для начисления страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения, размер которой превысил прогнозные показатели фонда заработной платы на 2017 год на 4,0%, на 2018-2019 год - на 3,3% соответственно в связи с применением повышающих коэффициентов в размере 1,04 в 2017 году и 1,033 в 2018-2019 годах.

При этом обоснование применения данных повышающих коэффициентов в Методических указаниях отсутствует.

Данные несоответствия создают риски недополучения доходов в полном объеме, что может привести к росту дефицита бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и сделать невозможным выполнение в полном объеме расходных обязательств.

2. Согласно статье 10 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования", а с 1 января 2017 года - согласно статье 423 Налогового кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 3 июля 2016 года N 243-ФЗ), расчетным периодом по страховым взносам на обязательное медицинское страхование признается календарный год.

Однако Федеральный фонд обязательного медицинского страхования для расчета прогноза поступлений от страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения определил численность застрахованных работающих лиц по данным персонифицированного учета в сфере обязательного медицинского страхования на 1 апреля 2016 года, а не за календарный 2015 год, что привело к занижению количества застрахованных работающих лиц.

Так, по данным Пенсионного фонда Российской Федерации (письмо от 28 октября 2016 г. N ЛЧ-17-08/15576) численность застрахованных в системе обязательного медицинского страхования работающих лиц составила в 2015 году 67,7 млн. человек, а расчет параметров бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов был произведен исходя из численности застрахованных работающих лиц в количестве 61,2 млн. человек.

В результате занижения численности застрахованных работающих лиц была завышена численность застрахованных неработающих лиц, которая составила 85,3 млн. человек.

Это привело к завышению прогнозного объема доходов от поступления страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения и к дополнительной нагрузке на бюджеты субъектов Российской Федерации, уплачивающих указанные взносы.

3. По результатам проведения контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации установлено, что данные единого регистра застрахованных лиц включают военнослужащих и лиц, приравненных к ним в оказании медицинской помощи, не являющихся в соответствии со статьей 10 Федерального закона N 326-ФЗ застрахованными гражданами, что свидетельствует о возможном завышении количества застрахованных лиц, численность которых на 1 апреля 2016 года составила 146,5 млн. человек.

Указанный вывод подтверждается сведениями Федерального фонда обязательного медицинского страхования о количестве застрахованных лиц, прикрепившихся к медицинским организациям, работающим в системе обязательного медицинского страхования, число которых по состоянию на 1 апреля 2016 г. составляет 143,8 млн. человек. То есть из общей численности застрахованных лиц, внесенных в единый регистр застрахованных лиц, не прикреплено к медицинским организациям 2,7 млн. человек, в том числе 1,5 млн. человек по г. Москве, где проходит службу наибольшее количество военнослужащих и приравненных к ним лиц.

4. В составе субвенций, предоставляемых в 2017 - 2019 годах из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, предусмотрены дополнительные расходы на реализацию Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" в части повышения заработной платы медицинских работников на 2017 год в сумме 44,5 млрд. рублей, на 2018 год - в сумме 153,7 млрд. рублей и на 2019 год - в сумме 191,7 млрд. рублей.

При этом распределение субвенций на 2017 год произведено Федеральным фондом обязательного медицинского страхования без учета фактически достигнутых в 2015 и 2016 годах показателей заработной платы медицинских работников, так как предусматривает одинаковый для всех субъектов Российской Федерации процент роста заработной платы.

Вместе с тем по данным Росстата в 2015 году из 85 субъектов Российской Федерации 17 субъектов Российской Федерации достигли необходимого на 2017 год уровня средней заработной платы медицинских работников (например, 180 % к средней зарплате по экономике для врачей и работников медицинских организаций, имеющих высшее медицинское (фармацевтическое) или иное высшее образование, предоставляющих медицинские услуги (обеспечивающих предоставление медицинских услуг), еще 9 субъектов Российской Федерации имели уровень заработной платы выше 173 %.

При этом предложений по изменению Методики распределения субвенций, предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. N 462, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования в Минздрав России не направлялись.

В результате существует риск, что по ряду субъектов Российской Федерации выделенных средств не хватит для обеспечения достижения целевых показателей Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" в части повышения заработной платы медицинских работников.

С учетом изложенного и на основании статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Федеральному фонду обязательного медицинского страхования надлежит выполнить следующие требования:

1. Обратиться в Федеральную налоговую службу для установления методики прогнозирования поступлений доходов от страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования. При необходимости на основании методики, установленной уполномоченным органом, рассмотреть вопрос о пересчете прогноза доходов от страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения.

2. Разработать предложения о внесении изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих установление методики расчета численности застрахованных работающих и неработающих лиц в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации расчетным периодом по страховым взносам на обязательное медицинское страхование, и направить их в Минздрав России.

3. Совместно с территориальными фондами обязательного медицинского страхования и страховыми медицинскими организациями произвести сверку застрахованных граждан, в том числе не прикрепленных к медицинским организациям, в целях уточнения их численности и статуса (работающий, неработающий).

С учетом выверки численности работающих и неработающих застрахованных лиц произвести при необходимости пересчет доходов Федерального фонда обязательного медицинского страхования и рассмотреть вопрос о внесении соответствующих изменений в закон о бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.

4. Совместно с Минздравом России разработать и внести в Правительство Российской Федерации предложения о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования" в целях учета при распределении субвенций субъектам Российской Федерации фактически достигнутых показателей уровня средней заработной платы медицинских работников, а также, при необходимости, внести предложения о внесении изменений в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов в части распределения субвенций между субъектами Российской Федерации на 2017 год.

Представление направляется в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 7 ноября 2016 г. N 58К (1133).

В соответствии с частью 5 статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Председателю Федерального фонда обязательного медицинского страхования или лицу, исполняющему его обязанности, необходимо уведомить Счетную палату Российской Федерации о принятых мерах по результатам выполнения настоящего представления в письменной форме с приложением копий подтверждающих документов до 1 февраля 2017 года.

Аудитор

А.В. Филипенко