Представление Счетной палаты РФ от 20 октября 2017 г. N ПР 12-240/12-02 О нарушениях, выявленных при проведении контрольного мероприятия "Проверка обоснованности прогноза доходов (включая проверку расчетов прогноза поступлений по видам доходов), обоснованности и эффективности расходов проекта федерального бюджета на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, нормативной и методической базы их формирования" в Минкультуре России

Представление Счетной палаты РФ от 20 октября 2017 г. N ПР 12-240/12-02

В соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2017 год проведено контрольное мероприятие "Проверка обоснованности прогноза доходов (включая проверку расчетов прогноза поступлений по видам доходов), обоснованности и эффективности расходов проекта федерального бюджета на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, нормативной и методической базы их формирования" в Министерстве культуры Российской Федерации.

1. По результатам контрольного мероприятия выявлены следующие нарушения:

1.1. В нарушение пункта 2 Общих требованиях к методике прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2016 г. N 574 "Об общих требованиях к методике прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации" (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 23 июня 2016 г. N 574), согласно которому главный администратор доходов разрабатывает методику прогнозирования по всем кодам классификации доходов, закрепленным за соответствующим главным администратором доходов согласно правовому акту о наделении его соответствующими полномочиями, Методика прогнозирования поступлений доходов содержит алгоритм расчетов 22 из 109 видов доходов, администрируемых Минкультуры России в соответствии приказом от 29 апреля 2016 г. N 942 "Об осуществлении Министерством культуры Российской Федерации бюджетных полномочий главного администратора (администратора) доходов федерального бюджета" (в редакции приказов Минкультуры России от 19 апреля 2017 г. N 589, от 2 мая 2017 г. N 690, от 23 июня 2017 г. N 1058).

1.2. Согласно пункту 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 июня 2016 г. N 574, в случае внесения изменений в законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, в части формирования и прогнозирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие бюджетные полномочия главного администратора доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в 2-месячный срок после вступления соответствующих изменений в силу по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации принимают правовые акты о внесении изменений в методики прогнозирования поступлений доходов, администрируемых указанными главными администраторами.

В нарушение пункта 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 июня 2016 г. N 574 Минкультуры России приказом от 27 июня 2017 г. N 1086 внесло изменения в Методику прогнозирования поступлений доходов в части приведения алгоритма расчета поступлений по взысканиям (штрафам) в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2017 г. N 436 с нарушением сроков (21 июня 2017 года) на 6 дней, не обеспечив согласования указанных изменений с Минфином России.

1.3. В нарушение подпункта "в" пункта 7 постановления Правительства Российской Федерации от 23 июня 2016 г. N 574 согласно которому в части доходов от оказания платных услуг применяется метод прямого расчета, Методика прогнозирования поступлений доходов Минкультуры России, утвержденная приказом Минкультуры России от 20 декабря 2016 г. N 2842, содержит алгоритм расчета поступлений по данному виду доходов методом усреднения.

1.4. В нарушение пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 18 июля 2017 г. N 178-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 3 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 18 июля 2017 г. N 178-ФЗ) при формировании проектов государственных заданий на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов бюджетным учреждениям, подведомственным Минкультуры России, Минкультуры России не применены положения пункта 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 18 июля 2017 г. N 178-ФЗ). Так, проекты государственных заданий сформированы в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности вместо общероссийского базовый (отраслевой) перечень (классификаторов) государственных и муниципальных услуг, а также федеральных перечней (классификаторов) государственных услуг, не включенных в общероссийские базовые (отраслевые) перечни (классификаторы) государственных и муниципальных услуг и работ.

1.5. В соответствии с пунктом 11 Положения о формировании государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2015 года N 640 "О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания" (далее - Положение о формировании государственного задания), объем финансового обеспечения выполнения государственного задания рассчитывается, в том числе, на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат, связанных с выполнением работ.

В нарушение пунктов 11 и 38 Положения о формировании государственного задания Минкультуры России расчет объемов бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на 2018 год произведен в отсутствии утвержденных нормативных затрат на оказание услуг и выполнение работ подведомственным учреждениям на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, вследствие чего обоснования бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов сформированы без учета утвержденных нормативных затрат на оказание услуг и выполнение работ:

- для 91 бюджетного учреждения культуры на общую сумму 18 967 310,7 тыс. рублей, или 45,3% общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на финансовое обеспечение государственного задания (41 887 804,9 тыс. рублей), а также 60 образовательным учреждениям на общую сумму 6 847 288,7 тыс. рублей и Российской академии художеств на общую сумму 325 213,0 тыс. рублей;

- для ФГБУК "Государственный фонд кинофильмов Российской Федерации" на сумму 406 286,2 тыс. рублей;

- для ФГБУК "Государственный Эрмитаж" на сумму 1 485 782,6 тыс. рублей и ФГБУК "Государственный академический Большой театр России" на сумму 3 616 922,8 тыс. рублей (произведен в отсутствии утвержденных значений нормативных затрат на выполнение работ).

1.6. В нарушение пункта 17 Правил подготовки планов информатизации государственных органов и отчетов об их выполнении, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 2010 г. N 365 "О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов", согласно которому план информатизации, должен включать потребность в финансовых ресурсах, необходимых для реализации мероприятия по информатизации, на очередной финансовый год и плановый период, план информатизации Минкультуры России на 2018 год, направленный на экспертизу в Минкомсвязь России, не содержит данные об объемах финансирования 26 из 27 мероприятий по информатизации. По состоянию на 10 октября 2017 года нарушение устранено.

1.7. В нарушение пункта 2 Правил определения требований к закупаемым федеральными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами российской федерации, их территориальными органами и подведомственными им казенными и бюджетными учреждениями, федеральными государственными унитарными предприятиями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2015 г. N 927 "Об определении требований к закупаемым федеральными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами российской федерации, их территориальными органами и подведомственными им казенными и бюджетными учреждениями, федеральными государственными унитарными предприятиями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)", согласно которому ведомственный перечень составляется на основании обязательного перечня отдельных видов товаров, работ, услуг, в Перечень отдельных видов товаров, закупаемых Минкультуры России, утвержденный приказом Минкультуры России от 15 июля 2016 г. N 1649, не вошли следующие позиции: автомобили легковые; услуги такси; средства автотранспортные для перевозки 10 человек и более; средства автотранспортные грузовые.

1.8. Приказы Минкультуры России от 27 мая 2016 г. N 1195 "Об утверждении нормативных затрат на обеспечение функций подведомственного Минкультуры России федерального государственного казенного учреждения "Северо-Западная Дирекция по строительству, реконструкции и реставрации", от 16 сентября 2016 г. N 2132 "Об утверждении нормативных затрат на обеспечение функций подведомственного Минкультуры России федерального государственного казенного учреждения "Дирекция по строительству, реконструкции и реставрации", от 26 июля 2016 г. N 1692 "Об утверждении нормативных затрат на обеспечение функций центрального аппарата Министерства культуры Российской Федерации и его территориальных органов" не содержат порядок определения нормативных затрат на капитальный ремонт государственного имущества и проведение реставрационных работ, что является нарушением части 5 статьи 19 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 20 октября 2014 г. N 1084 "О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения".

1.9. В нарушение пункта 2 Положения о формировании государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2015 года N 640, федеральному государственному бюджетному учреждению "Российская академия художеств" (далее - РАХ) на 2018 год сформирован проект государственного задания, в том числе, на выполнение работы по содержанию (эксплуатация) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности (28.060.1) на сумму 20 034,8 тыс. рублей, не соответствующей основным видам деятельности, предусмотренным Уставом РАХ, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2016 г. N 95 "Об утверждении устава федерального государственного бюджетного учреждения "Российская академия художеств".

2. По результатам контрольного мероприятия выявлены следующие недостатки:

2.1. Бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы Российской Федерации "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 317 (далее - ГП-11), запланированные на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов", не соответствуют утвержденному паспорту ГП-11.

2.2. ГП 11 не включает показателей, установленных Концепцией развития концертной деятельности в области академической музыки в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2015 г. N 2395-р, а также отдельные показатели ГП 11 не в полной мере соотносятся с показателями Стратегии развития туризма на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2014 г. N 941-р, как в части формулировок, так и в части значений, что не соответствуют требованиям, установленным Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 16 сентября 2016 г. N 582.

2.3. Предусмотренный госпрограммой "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы показатель "Уровень обеспеченности субъектов Российской Федерации учреждениями культуры в соответствии с социальными нормативами и нормами" установлен без разбивки по типам учреждений (библиотеки, музеи, культурно-досуговые учреждения и т.д.), что не позволяет объективно оценить ситуацию в субъектах Российской Федерации с доступностью учреждений культуры и осуществить планирование развития сети учреждений в указанной сфере, так как достижение установленного уровня указанного показателя возможно при низкой обеспеченности учреждениями одного типа и превышении норматива обеспеченности учреждениями другого типа.

Аналогичная ситуация отмечается по целевому показателю "Увеличение количества проведенных за рубежом выставок музеев, гастролей концертных организаций, самостоятельных коллективов и театров по сравнению с 2010 годом". Установление показателя выездных мероприятий без учета типов учреждений не позволит обеспечить объективный анализ выездной деятельности различных типов учреждений и ее планирование.

2.4. Минобрнауки России проектировки предельных объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2018 - 2020 годы на финансовое обеспечение мероприятий ГП-02 были направлены Минкультуры России письмом от 12 июля 2017 г. N ВП-445/18 с обязательством представить соответствующее распределение не позднее 31 июля 2017 года, при этом детализация распределения не устанавливалась.

Письмом от 31 июля 2017 года N ВП-634/18 Минобрнауки России в дополнение к письму от 12 июля 2017 г. N ВП-445/18 была представлена информация Минкультуры России об объемах бюджетных ассигнований на повышение оплаты труда педагогических работников в рамках Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597, согласно расчетам Минобрнауки России, в том числе на 2018 год в объеме 1 672 721,6 тыс. рублей, на 2019 год - 1 689 448,8 тыс. рублей, на 2020 год - 1 757 026,8 тыс. рублей. Указанное распределение объемов бюджетных ассигнований на повышение оплаты труда педагогических работников Минкультуры России не учтено.

В тоже время Минкультуры России на повышение оплаты труда объем бюджетных ассигнований, рассчитанный на основании среднесписочной численности педагогических работников за 2016 год, исходя из прогнозных значений среднемесячного дохода от трудовой деятельности в соответствующем субъекте Российской Федерации на 2018 год, доведенных Минтрудом России (письмо от 17 июня 2017 г. N 14-1/10/П-3087) с учетом темпа роста заработной платы на 2018 год - 106,8%, составил: на 2018 год 2 305 107,2 тыс. рублей, на 2019 год - 2 257 606,7 тыс. рублей, на 2020 год - 2 063 428,9 тыс. рублей, что превышает объем бюджетных ассигнований, доведенный Минобрнауки России, на 632 385,6 тыс. рублей, 568 157,9 тыс. рублей и 306 402,1 тыс. рублей соответственно.

2.5. Остатки субсидий на финансовое обеспечение государственного задания у подведомственных Минкультуры России учреждений по состоянию на 1 января 2017 года составили 651,4 млн. рублей. При формировании объемов бюджетных ассигнований на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов остатки субсидий на финансовое обеспечение государственного задания, а также результаты исполнения государственного задания учреждениями в 2016 году Минкультуры России не учитывались.

Например, Московский Художественный академический театр имени М. Горького не выполнил государственное задание в 2016 году на 34,4 %, при плановом показателе "число зрителей" 354,5 тыс. человек спектакли театра посетили 232 495 человек. Возврату в федеральный бюджет подлежит субсидия в сумме 55 938,6 тыс. рублей (расчетно). При этом остаток субсидии на государственное задание составил 127,4 рублей. По состоянию на 25 сентября 2017 года ФГБУК "Московский Художественный академический театр имени М. Горького" субсидия в объеме невыполненного государственного задания в федеральный бюджет не перечислена. На 2018 год театру планируется предоставить 170,9 млн. рублей (без учета средств на повышение заработной платы), что на 3,1% больше, чем в 2017 году (165,7 млн. рублей), при запланированном снижении числа зрителей до 230,0 тыс. человек, что на 2 495 человек меньше достигнутого в 2016 году значения.

2.6. Проектом федерального бюджета на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов из общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на выполнение мероприятия Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" (далее - Указ N 597) по увеличению к 2018 году в два раза количества выставочных проектов, осуществляемых в субъектах Российской Федерации, Минкультуры России планируется в 2018 году в сумме 80,5 млн. рублей.

Вместе с тем, количество выставочных проектов увеличилось по сравнению с 2012 годом только на 33,3%, что создает риск невыполнения положений Указа N 597.

2.8. Проектом федерального бюджета на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов предусмотрены бюджетные ассигнования на мероприятия ФЦП "Культура России (2012 - 2018 годы)" для завершения строительства объектов.

При этом по ряду объектов капитального строительства, переходящих с 2017 года на 2018 год, срок завершения которых предусмотрен в 2018 году, отсутствует утвержденная проектная документация и результаты инженерных изысканий (или корректировка имеющейся) с положительным заключением государственной экспертизы по ним, положительным заключением о достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства:

"Приспособление для современного использования с элементами реставрации здания "Школы-студии (училища) при государственном академическом ансамбле народного танца имени Игоря Моисеева" по адресу: г. Москва, ул. Тверская, д. 30/2, стр. 5-6, в том числе проектирование";

"Строительство учебного корпуса по адресу: г. Москва, Сущевский вал, дом 73, кор.2, в том числе проектирование" ФГБПОУ "Московское академическое художественное училище";

"Реконструкция, реставрация и приспособление под современное использование объекта культурного наследия Гостиница "Преображенская" по адресу: Архангельская область, Приморский район, поселок Соловецкий, набережная бухты Благополучия, 2";

"Реконструкция объекта "Усадьба "Старое озеро" по адресу: Ростовская область, Шолоховский район, 5 км к северо-востоку от х. Щебуняевский".

В случае неполучения документации до конца 2017 года по таким объектам существует риски неосвоения бюджетных средств, несвоевременного ввода объектов в эксплуатацию и завышения объемов бюджетных ассигнований на расходы инвестиционного характера.

2.9. Минкультуры России не направило предложения в Правительство Российской Федерации о внесении изменений в нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг в части приведения их в соответствие с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 г. N 887 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг".

Из 6 нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, регулирующих предоставление Минкультуры России субсидий юридическим лицам, которые являются правовым основанием для формирования возвратных распределений бюджетных ассигнований на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, ни один нормативный правовой акт не соответствует Общим требованиям к нормативным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам.

Так, постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. N 1251 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий организациям, осуществляющим деятельность по производству анимационных фильмов" не содержит такого обязательного требования, предусмотренного подпунктом "б" пункта 3 Общих требований к нормативным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам, как цель предоставления субсидии, что не позволит обеспечить контроль за использованием средств по целевому назначению.

Предусмотренные подпунктом "д" пункта 4 условия и порядок заключения между главным распорядителем и получателем субсидии соглашения (договора) о предоставлении субсидии в соответствии с типовой формой, установленной Министерством финансов Российской Федерации приказом от 31 октября 2016 г. N 199н "Об утверждении типовых форм соглашений (договоров) о предоставлении из федерального бюджета субсидии юридическим лицам (за исключением государственных учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг" не предусмотрены ни в одном из актов Правительства Российской Федерации.

Кроме того, ни в одном из актов Правительства Российской Федерации не установлены показатели результативности и (или) порядок расчета показателей результативности, предусмотренные подпунктом "з" пункта 4 Общих требований к нормативным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам. Также не предусмотрены меры ответственности в случае недостижения показателей результативности субсидии.

С учетом изложенного и на основании статьи 26 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" Минкультуры России необходимо выполнить следующие требования:

1. Внести изменения в Методику прогнозирования поступлений доходов Минкультуры России, утвержденную приказом Минкультуры России от 20 декабря 2016 г. N 2842, в части включения в нее алгоритма расчета всех видов доходов, администрируемых Минкультуры России, и приведения алгоритмов расчетов доходов в соответствие с требованиями подпункта "в" пункта 7 постановления Правительства Российской Федерации от 23 июня 2016 г. N 574, согласовав указанные изменения с Минфином России.

2. Утвердить нормативные затраты на оказание государственных услуг и выполнение государственных работ, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на выполнение государственных работ на 2018 - 2020 годы для подведомственных федеральным государственным бюджетным учреждениям культуры и федеральным государственным бюджетным образовательным учреждениям, а также принять меры по корректировке объемов финансового обеспечения выполнения государственного задания подведомственных Минкультуры России бюджетных учреждений в соответствии с утвержденными нормативами затрат на оказание услуг и выполнение работ.

3. Обеспечить формирование государственного задания федеральному государственному бюджетному учреждению "Российская академия художеств" в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными уставом учреждения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2016 г. N 95 "Об утверждении устава федерального государственного бюджетного учреждения "Российская академия художеств".

4. Внести изменения в Перечень отдельных видов товаров, закупаемых Минкультуры России, утвержденный приказом Минкультуры России от 15 июля 2016 г. N 1649, в части приведения его в соответствие требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2015 г. N 927.

5. Утвердить порядок определения нормативных затрат на осуществление закупок для товаров, работ, услуг в целях капитального ремонта государственного имущества и проведения реставрационных работ в целях обеспечение функций центрального аппарата Министерства культуры Российской Федерации, его территориальных органов, а также подведомственных Минкультуры России федеральных государственных казенных учреждений в соответствии с требованиями пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 20 октября 2014 г. N 1084 "О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения".

6. Подготовить и направить в Правительство Российской Федерации предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам, в части приведения их в соответствие с Общими требованиями к нормативным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 г. 887.

7. Провести проверки по каждому выявленному факту нарушения законодательства Российской Федерации, по результатам который рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших указанные нарушения.

8. Принять меры по устранению выявленных недостатков, а также по устранению причин и условий выявленных нарушений и недостатков.

Настоящее представление направляется в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от "20" октября 2017 г. N 57К (1202).

В соответствии с частью 4 статьи 26 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" представление должно быть выполнено в срок до 25 декабря 2017 года.

В соответствии с частью 5 статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Министру культуры Российской Федерации В.Р. Мединскому или лицу, исполняющему его обязанности, необходимо уведомить Счетную палату Российской Федерации о принятых мерах по результатам выполнения настоящего представления в письменной форме с приложением копий подтверждающих документов.

Аудитор

А.В. Филипенко