Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 февраля 2019 г. N 18-АПГ18-62 Об отказе в признании не действующим в части приказа Министерства природных ресурсов Краснодарского края от 14.12.2016 г. N 2008 "Об установлении границ водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Цусхвадж в микрорайоне Солоники Лазаревского района муниципального образования город-курорт Сочи Краснодарского края"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 февраля 2019 г. N 18-АПГ18-62

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Сметаниной Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Матвеевского Дмитрия Владимировича о признании не действующим в части приказа Министерства природных ресурсов Краснодарского края от 14 декабря 2016 г. N 2008 "Об установлении границ водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Цусхвадж в микрорайоне Солоники Лазаревского района муниципального образования город-курорт Сочи Краснодарского края" по апелляционной жалобе Министерства природных ресурсов Краснодарского края на решение Краснодарского краевого суда от 5 сентября 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Министерства природных ресурсов Краснодарского края Калякина Р.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения Матвеевского Д.В. и его представителя Зверева А.Л., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда подлежит изменению, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Министерства природных ресурсов Краснодарского края (далее также - Министерство) от 14 декабря 2016 г. N 2008 "Об установлении границ водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Цусхвадж в микрорайоне Солоники Лазаревского района муниципального образования город-курорт Сочи Краснодарского края" (далее также - Приказ N 2008) утверждены границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Цусхвадж в микрорайоне Солоники Лазаревского района муниципального образования город-курорт Сочи Краснодарского края.

Матвеевский Д.В., являющийся собственником земельных участков с кадастровыми номерами ..., обратился в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением о признании Приказа N 2008 не действующим в части, касающейся включения указанных земельных участков в границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Цусхвадж.

Требования мотивировал тем, что границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы не соответствуют действительности, были установлены относительно береговой линии реки, определенной с нарушением Правил определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности ее определения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2016 г. N 377 (далее также - Правила N 377), поскольку не использовались ввиду их отсутствия данные об уровнях воды, содержащиеся в Едином государственном фонде данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении.

Решением Краснодарского краевого суда от 5 сентября 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Приказ N 2008 признан не действующим со дня принятия.

В апелляционной жалобе Министерство природных ресурсов Краснодарского края просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований административного истца. В обоснование ссылается на процессуальные нарушения, выразившиеся в рассмотрении административного искового заявления, ошибочно принятого судом к производству. Полагает, что оспариваемый Приказ N 2008 не является нормативным правовым актом и не нарушает права, свободы и законные интересы Матвеевского Д.В. как собственника земельных участков, расположенных в водоохранной зоне. Обращает внимание, что требования к описанию местоположения береговой линии (границы водного объекта), утвержденные приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 23 марта 2016 г. N 164, не предусматривают использования данных об уровнях воды, даже в случае наличия такой информации. Порядок и объем использования данных об уровнях воды, содержащихся в Едином государственном фонде данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, определяется при установлении береговой линии водных объектов устанавливающим ее органом самостоятельно, исходя из примата применения карт и фотограмметрии.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административным истцом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36, части 2 и 3).

В соответствии со статьей 2 Водного кодекса Российской Федерации (далее также - ВК РФ) водное законодательство состоит из данного кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (часть 1).

На основании и во исполнение ВК РФ, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения (часть 6 статьи 2 ВК РФ).

Согласно статье 26 ВК РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.

Пунктом 3 Правил охраны поверхностных водных объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2016 г. N 79, предусмотрено, что мероприятия по охране поверхностных водных объектов осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.

К мероприятиям по охране поверхностных водных объектов отнесено в том числе установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос поверхностных водных объектов, закрепление их на местности специальными информационными знаками в соответствии с Правилами установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10 января 2009 г. N 17 "Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов".

Согласно пункту 3 утвержденных указанным постановлением Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов (далее - Правила N 17) установление границ осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, за исключением водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемый Приказ N 2008 принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, а также официального опубликования.

Доводы апелляционной жалобы относительно того, что Приказ N 2008 не является нормативным правовым актом, подлежат отклонению, поскольку указанный приказ, утвердивший границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Цусхвадж в микрорайоне Солоники Лазаревского района муниципального образования город-курорт Сочи Краснодарского края, вводит на соответствующей территории ограничения хозяйственной и иной деятельности согласно статье 65 ВК РФ, то есть правила поведения (правовые нормы), обязательные для неопределенного круга лиц.

Удовлетворяя требования административного истца и признавая Приказ N 2008 недействующим, суд первой инстанции исходил из того, что при установлении местоположения береговой линии реки Цусхвадж в нарушение требований Водного кодекса Российской Федерации и Правил определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности ее определения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2016 г. N 377, не учитывались среднемноголетние уровни вод.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что указанные выводы сделаны с нарушением норм материального права по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 65 ВК РФ водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности (часть 2 статьи 65 ВК РФ).

В соответствии с частью 4 статьи 65 ВК РФ ширина водоохранной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью: от десяти до пятидесяти километров - в размере ста метров.

Порядок установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе посредством размещения специальных информационных знаков, определен в Правилах N 17.

Пунктом 4 указанных правил предусмотрено, что в целях установления границ органы государственной власти, указанные в пункте 3 данных правил, обеспечивают: а) определение ширины водоохраной зоны и ширины прибрежной защитной полосы для каждого водного объекта в соответствии со статьей 65 ВК РФ; б) описание границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водного объекта, их координат и опорных точек; в) отображение границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов на картографических материалах; г) установление границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов непосредственно на местности, в том числе посредством размещения специальных информационных знаков.

Согласно пункту 4.1 Правил N 17 при установлении границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов могут использоваться сведения, содержащиеся на включенных в федеральный или ведомственные картографо-геодезические фонды топографических картах наиболее крупных масштабов, созданных в отношении соответствующей территории.

Описание границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водного объекта, их координат и опорных точек осуществляется с точностью определения координат характерных точек границ зоны с особыми условиями использования территории, установленной уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с частью 4 статьи 5 ВК РФ береговая линия (граница водного объекта) определяется для реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом.

Порядок определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаи и периодичность ее определения устанавливаются Правительством Российской Федерации. Требования к описанию местоположения береговой линии (границы водного объекта) устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 4.1 статьи 5 ВК РФ).

Согласно пункту 9 Правил N 377 для установления местоположения береговой линии (границы водного объекта) применяется картометрический способ определения координат береговой линии (границы водного объекта) с использованием актуального картографического материала наиболее крупного масштаба, а также данных дистанционного зондирования Земли, имеющихся в отношении соответствующей территории в федеральном или ведомственных картографо-геодезических фондах.

Установление местоположения береговой линии (границы водного объекта) рек, ручьев, каналов, озер и обводненных карьеров осуществляется картометрическим (фотограмметрическим) способом с использованием данных об уровнях воды, содержащихся в Едином государственном фонде данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении.

При этом из буквального толкования положений части 4 статьи 5 ВК РФ и пункта 9 Правил N 377 в их взаимной связи не следует, что в отсутствие в Едином государственном фонде данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении необходимых данных по среднемноголетнему уровню воды конкретного водного объекта в период, когда он не покрыт льдом, местоположение береговой линии не подлежит установлению.

Иные выводы свидетельствовали бы об исключении поверхностных водных объектов, в отношении которых такие данные отсутствуют, из установленной государством системы мероприятий по их охране.

Как следует из материалов дела, река Цусхвадж не имеет гидрологических постов, в связи с чем подрядчиком работ по государственному контракту, предметом которого являлось определение границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов на территории Краснодарского края, включая реку Цусхвадж, установление местоположения ее береговой линии осуществлялось картометрическим (фотограмметрическим) способом с использованием данных об уровнях вод реки-аналога в соответствии со сводом правил "СП 33-101-2003. Определение основных расчетных гидрологических характеристик", одобренного и рекомендованного к применению в качестве нормативного документа системы нормативных документов в строительстве постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу N 218 от 26 декабря 2003 г.

При этом по смыслу пункта 9 Правил N 377 использование данных об уровнях воды, содержащихся в Едином государственном фонде данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, в отношении рек-аналогов не запрещено.

Определяя таким образом (относительно рек-аналогов) среднемноголетний уровень вод, административный ответчик не изменял установленные частью 4 статьи 5 ВК РФ критерии береговой линии (границы водного объекта).

Указанная позиция подтверждается также тем, что Правилами N 377 допускается возможность уточнения местоположения береговой линии (границы водного объекта) любыми заинтересованными лицами, в том числе собственниками, пользователями и владельцами земельных участков.

Согласно пункту 10 Правил N 377 при уточнении местоположения береговой линии (границы водного объекта) поверхностных водных объектов береговая линия (граница водного объекта) реки, ручья и канала определяется по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом, с учетом уровней воды при руслонаполняющем расходе воды и морфологических особенностей водного объекта.

Уточнение местоположения береговой линии конкретного водного объекта связывается уже непосредственно с данными по среднемноголетнему уровню вод этого водного объекта.

Учитывая вышеизложенное, Судебная коллегия приходит к выводу, что границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Цусхвадж Министерством утверждены с соблюдением установленного порядка, и оспариваемый приказ нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда в части признания Приказа N 2008 недействующим и принятия нового решения об отказе в удовлетворении соответствующих требований.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Краснодарского краевого суда от 5 сентября 2018 г. в части признания недействующим приказа Министерства природных ресурсов Краснодарского края от 14 декабря 2016 г. N 2008 "Об установлении границ водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Цусхвадж в микрорайоне Солоники Лазаревского района муниципального образования город-курорт Сочи Краснодарского края" и возложения на Министерство природных ресурсов Краснодарского края обязанности сообщить об исполнении решения суда отменить.

Принять по делу в этой части новое решение, которым в удовлетворении требований Матвеевского Дмитрия Владимировича об оспаривании приказа Министерства природных ресурсов Краснодарского края от 14 декабря 2016 г. N 2008 "Об установлении границ водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Цусхвадж в микрорайоне Солоники Лазаревского района муниципального образования город-курорт Сочи Краснодарского края" отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.