Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 февраля 2019 г. N 72-АПГ18-21 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым удовлетворено требование о признании недействующим пункта 7 раздела 2 Положения о пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности в муниципальном районе "Нерчинско-Заводский район", утв. решением Совета муниципального района "Нерчинско-Заводский район" от 28 июля 2017 г. N 76

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 февраля 2019 г. N 72-АПГ18-21

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям первого заместителя прокурора Забайкальского края в интересах Купрошвили Василия Петровича и неопределенного круга лиц, Иванова Григория Львовича о признании недействующим пункта 7 раздела 2 Положения о пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности в муниципальном районе "Нерчинско-Заводский район", утвержденного решением Совета муниципального района "Нерчинско-Заводский район" от 28 июля 2017 года N 76, по апелляционной жалобе Главы муниципального района "Нерчинско-Заводский район" на решение Забайкальского краевого суда от 30 августа 2018 года, которым удовлетворены заявленные требования.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета муниципального района "Нерчинско-Заводский район" от 28 июля 2017 года N 76 "О пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности в муниципальном районе "Нерчинско-Заводский район" утверждено Положение о пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности в муниципальном районе "Нерчинско-Заводский район" (далее - Положение).

Данный нормативный правовой акт размещен в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте муниципального района "Нерчинско-Заводский район" (http://неp-завод.забайкальский край.рф) 31 июля 2017 года и опубликован в газете "Советское Приаргунье" 3 августа 2017 года, выпуск N 31.

Указанное Положение, исходя из его преамбулы, определяет условия предоставления права на пенсию за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности в муниципальном районе "Нерчинско-Заводский район" (далее - пенсия за выслугу лет), порядок назначения и выплаты пенсии за выслугу лет.

Пунктом 7 раздела 2 указанного выше Положения установлено, что муниципальным служащим назначается пенсия за выслугу лет при наличии стажа муниципальной службы не менее стажа, минимальная продолжительность которого для назначения пенсии определяется согласно приложению к Федеральному закону от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", в размере 45 процентов от среднемесячного денежного содержания муниципального служащего за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышении фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" на момент вынесения решения о назначении пенсии за выслугу лет. За каждый полный год стажа муниципальной службы сверх указанного стажа пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 процента от среднемесячного денежного содержания, но не более 75 процентов. При этом размер пенсии за выслугу лет не может превышать 15 000 рублей.

Первый заместитель прокурора Забайкальского края, действуя в интересах Купрошвили В.П. и неопределенного круга лиц, обратился в Забайкальский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 7 раздела 2 Положения, ссылаясь на то, что распоряжением главы муниципального района "Нерчинско-Заводский район" от 5 августа 2015 года N 60р Купрошвили В.П. как лицу, ранее замещавшему должность муниципальной службы - первого заместителя главы администрации муниципального района, имеющему стаж муниципальной службы 24 года 1 месяц, с 1 июля 2015 года назначена пенсия за выслугу лет в размере 23 388 руб. 93 коп. Данный размер пенсии в связи с вступлением в законную силу оспариваемого Положения с 1 августа 2017 года был пересмотрен и установлен в максимально допустимой фиксированной сумме - 15 000 рублей, которая не учитывает стаж муниципальной службы Купрошвили В.П. и его среднемесячное денежное содержание.

Кроме того, в Забайкальский краевой суд поступило аналогичное административное исковое заявление Иванова Г.Л., в котором он указал, что 15 сентября 2014 года он уволен с муниципальной должности главы администрации муниципального района "Нерчинско-Заводский район" по собственной инициативе до приобретения права на страховую пенсию за выслугу лет. Распоряжением и.о. руководителя администрации муниципального района "Нерчинско-Заводский район" от 10 мая 2017 года N 93 Иванову Г.Л. как лицу, ранее замещавшему должность муниципальной службы, назначена пенсия за выслугу лет с 4 мая 2017 года в размере 33 603 руб. 63 коп. В связи с вступлением в законную силу оспариваемого Положения пенсия за выслугу лет административного истца пересчитана, ее размер с 1 августа 2017 года составил 15 000 рублей.

Административные дела по названным административным исковым заявлениям объединены судом в одно производство.

Указывая на несоответствие оспариваемой нормы положениям части 2 статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", части 2 статьи 11 Закона Забайкальского края от 29 декабря 2008 года N 108-ЗЗК "О муниципальной службе в Забайкальском крае", статьи 4 Закона Забайкальского края от 27 февраля 2009 года N 145-ЗЗК "О пенсионном обеспечении за выслугу лет государственных гражданских служащих Забайкальского края", прокурор и административный истец Иванов Г.Л. с учетом уточнений просили признать не действующим с момента вступления решения суда в законную силу оспариваемый пункт Положения в части установления предельного размера пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности в муниципальном районе "Нерчинско-Заводский район", без учета их стажа муниципальной службы, замещения муниципальной должности и среднемесячного денежного содержания.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Закона Забайкальского края N 108-ЗЗК следует читать как "от 24 декабря 2008 года"

Несмотря на то, что оспариваемый пункт Положения предусматривает размеры пенсии за выслугу лет лишь для муниципальных служащих, однако, как следует из административных исковых заявлений, он применялся в соответствии с содержанием преамбулы Положения при расчете размера пенсии для лиц, замещающих муниципальные должности. В связи с этим суд проверил его на соответствие нормам, имеющим большую юридическую силу.

Решением Забайкальского краевого суда от 30 августа 2018 года требования первого заместителя прокурора Забайкальского края в интересах Купрошвили В.П. и неопределенного круга лиц, Иванова Г.Л. удовлетворены.

Судом признан не действующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 7 раздела 2 Положения о пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности в муниципальном районе "Нерчинско-Заводский район", в той мере, в которой предельный размер пенсии за выслугу лет муниципальным служащим муниципального района "Нерчинско-Заводский район" установлен без учета их стажа муниципальной службы и среднемесячного денежного содержания.

На решение Забайкальского краевого суда Главой муниципального района "Нерчинско-Заводский район" подана апелляционная жалоба, в которой поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции в связи с неправильным применением судом норм материального права, неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела. Административный ответчик полагает, что оспариваемая норма, устанавливающая фиксированный максимальный размер пенсии за выслугу лет, не противоречит действующему законодательству.

Лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Разрешая заявленные требования, суд установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Совета муниципального района "Нерчинско-Заводский район" с соблюдением установленной процедуры его принятия и порядка его опубликования.

Судом установлено и следует из материалов дела, что до выхода на пенсию Купрошвили В.П. занимал муниципальную должность первого заместителя главы администрации муниципального района "Нерчинско-Заводский район". Распоряжением администрации муниципального района "Нерчинско-Заводский район" от 5 августа 2015 года N 60р, на основании протокола заседания комиссии по установлению пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности, и муниципальным служащим муниципального района "Нерчинско-Заводский район" от 31 июля 2015 года Купрошвили В.П. с 1 июля 2015 года установлена пенсия за выслугу лет в размере 23388 руб. 93 коп.

Административный истец Иванов Г.Л. занимал муниципальную должность главы администрации муниципального района "Нерчинско-Заводский район". Распоряжением администрации муниципального района "Нерчинско-Заводский район" от 10 мая 2017 года N 93, на основании протокола заседания комиссии по установлению пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности, и муниципальным служащим муниципального района "Нерчинско-Заводский район" от 10 мая 2017 года Иванову Г.Л. с 4 мая 2017 года установлена пенсия за выслугу лет в размере 33 603 руб. 63 коп.

В соответствии с Положением о пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности в муниципальном районе "Нерчинско-Заводский район", утвержденным решением Совета муниципального района "Нерчинско-Заводский район" от 28 июля 2017 года N 76, на основании протокола заседания комиссии по установлению пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности, и муниципальным служащим муниципального района "Нерчинско-Заводский район" от 4 августа 2017 года, Купрошвили В.П. и Иванову Г.Л. с 1 августа 2017 года установлена пенсия за выслугу лет в фиксированном максимальном размере 15 000 рублей.

Суд, разрешая заявленные административными истцами требования, пришел к выводу о том, что Совет муниципального района "Нерчинско-Заводский район", установив фиксированный максимальный размер пенсии за выслугу лет, фактически предусмотрел порядок пенсионного обеспечения лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, отличный от порядка пенсионного обеспечения государственных служащих Забайкальского края, установленных федеральным и региональным законодательством.

При этом суд исходил из того, что в соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон о муниципальной службе) право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации закреплено в числе основных прав муниципального служащего (пункт 12 части 1 статьи 11).

В силу пункта 5 части 1 статьи 23 Закона о муниципальной службе муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью.

Статьей 24 Закона о муниципальной службе предусмотрено распространение прав государственного гражданского служащего в области пенсионного обеспечения, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объеме на муниципального служащего (часть 1); определение размера государственной пенсии муниципального служащего в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (часть 2).

Таким образом, нормы федерального законодательства определяют границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации устанавливают уровень пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования.

Указанные положения, касающиеся муниципальных служащих, в полной мере могут быть распространены и на лиц, замещавших должности муниципальной службы, к которым относятся административные истцы по настоящему делу Купрошвили В.П. и Иванов Г.Л.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 10 октября 2013 года N 1591-О указал, что законоположение, содержащееся в части 1 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" и находящееся в системном единстве с пунктом 6 статьи 5 этого же федерального закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

В соответствии с пунктами 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", и выплачивается одновременно с ней. Условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к данному федеральному закону.

Основания возникновения права на пенсию за выслугу лет и порядок ее назначения государственным гражданским служащим Забайкальского края установлены Законом Забайкальского края от 27 февраля 2009 года N 145-ЗЗК "О пенсионном обеспечении за выслугу лет государственных гражданских служащих Забайкальского края", статьей 2 которого регламентированы условия назначения пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Забайкальского края, а статьей 4 - размеры пенсии за выслугу лет.

Согласно абзацам первому и второму части 1 статьи 4 указанного закона Забайкальского края размер пенсии за выслугу лет исчисляется исходя из среднемесячного денежного содержания за последние полные 12 месяцев государственной службы, предшествующих по выбору лица, обратившегося за установлением пенсии за выслугу лет, дню ее прекращения либо дню достижения возраста, дающего право на страховую пенсию по старости в соответствии с частью 1 статьи 8 и статьями 30-33 Федерального закона "О страховых пенсиях" (дававшего право на трудовую пенсию по старости в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"), включая начисление надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями, с учетом стажа государственной службы, за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" на момент вынесения решения о назначении пенсии за выслугу лет. При наличии стажа государственной службы не менее стажа, минимальная продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", пенсия за выслугу лет устанавливается в размере 45 процентов от среднемесячного денежного содержания за стаж государственной службы. За каждый полный год стажа государственной службы сверх указанного стажа пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 процента от среднемесячного денежного содержания за стаж государственной службы. При этом размер пенсии за выслугу лет за стаж государственной службы не может превышать 75 процентов от среднемесячного денежного содержания. Каких-либо ограничений по размеру пенсий за выслугу лет государственных гражданских служащих Забайкальского края указанный закон не содержит.

Пунктом 7 раздела 2 Положения о пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности в муниципальном районе "Нерчинско-Заводский район", установлено, что муниципальным служащим назначается пенсия за выслугу лет при наличии стажа муниципальной службы не менее стажа, минимальная продолжительность которого для назначения пенсии определяется согласно приложению в Федеральному закону от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", в размере 45 процентов от среднемесячного денежного содержания муниципального служащего за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышении фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" на момент вынесения решения о назначении пенсии за выслугу лет. За каждый полный год стажа муниципальной службы сверх указанного стажа пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 процента от среднемесячного денежного содержания, но не более 75 процентов. При этом размер пенсии за выслугу лет не может превышать 15 000 рублей.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к правильным выводам о том, что действующим законодательством предусмотрено право представительного органа местного самоуправления регулировать вопросы определения условий предоставления права на пенсию за выслугу лет, порядок ее назначения и выплаты лицам, замещавшим должности муниципальной службы, и муниципальным служащим. Правовое регулирование вопросов дополнительного пенсионного обеспечения указанных лиц, осуществляемого за счет средств местного бюджета, относится к компетенции органов местного самоуправления, в связи с чем порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет должны определяться с учетом возможностей местного бюджета.

В то же время суд правильно указал, что, установив фиксированный максимальный размер пенсии за выслугу лет, Совет муниципального района "Нерчинско-Заводский район" фактически предусмотрел одинаковое для всех правило пенсионного обеспечения лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих независимо от их стажа и среднемесячного денежного содержания, которое отличается от правил пенсионного обеспечения государственных служащих края, установленных региональным законодательством, ухудшив тем самым положение вышеназванных лиц по сравнению с государственными гражданскими служащими Забайкальского края.

Тогда как федеральное и региональное законодательство устанавливает, что максимальный размер пенсии за выслугу лет подлежит исчислению исходя из размера денежного содержания по занимаемой должности лица, которую он замещал, и продолжительности стажа его службы. Однако оспариваемый нормативный правовой акт установил исчисление предельного размера пенсии за выслугу лет без учета названных выше критериев, ограничившись лишь установлением единого фиксированного максимального размера пенсии для всех муниципальных служащих и лиц, замещавших муниципальные должности, фактически исключив применение предусмотренного той же нормой оспариваемого Положения механизма расчета размера пенсии за выслугу лет.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что размер пенсии за выслугу лет для указанных лиц должен исчисляться индивидуально, с учетом их стажа и среднемесячного денежного содержания по занимаемой должности.

С учетом изложенного, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и положениям законодательства, имеющего большую юридическую силу, в связи с чем доводы апелляционной жалобы в этой части нельзя признать состоятельными.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Забайкальского краевого суда от 30 августа 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Главы муниципального района "Нерчинско-Заводский район" - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.