Определение Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2019 г. N 867-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы публичного акционерного общества Банк "ЮГРА" на нарушение конституционных прав и свобод подпунктами 2 и 7 пункта 1 статьи 189.26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", а также статьей 73 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи К.В. Арановского, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы ПАО Банк "ЮГРА",

установил:

1. ПАО Банк "ЮГРА" оспаривает конституционность положений пункта 1 статьи 189.26 Федерального закона от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", в соответствии с которыми Банк России вправе назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией, если кредитная организация допускает снижение собственных средств (капитала) по сравнению с их максимальной величиной, достигнутой за последние двенадцать месяцев, более чем на тридцать процентов при одновременном нарушении одного из обязательных нормативов, установленных Банком России (подпункт 2); Комитетом банковского надзора Банка России (а в случае, предусмотренном абзацем вторым пункта 3 статьи 189.49 данного Федерального закона, также Советом директоров Банка России) утвержден план участия государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка (подпункт 7).

Кроме того, заявитель оспаривает конституционность статьи 73 Федерального закона от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", устанавливающей порядок проведения Банком России проверок кредитных организаций (их филиалов).

Как следует из жалобы, а также из представленных заявителем и дополнительно полученных Конституционным Судом Российской Федерации материалов, Арбитражный суд города Москвы решением от 17 октября 2017 года, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, отказал ПАО Банк "ЮГРА" в удовлетворении заявления о признании недействительными приказов Центрального банка Российской Федерации (Банка России) о возложении на государственную корпорацию "Агентство по страхованию вкладов" функций временной администрации по управлению банком и о введении моратория на удовлетворение требований кредиторов банка, а также связанного с ними предписания Банка России. Судья Верховного Суда Российской определением от 24 сентября 2018 года отказал заявителю в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

ПАО Банк "ЮГРА" считает, что оспариваемые законоположения не соответствуют статьям 46 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они позволяют суду не проверять фактического наличия оснований для введения временной администрации в кредитной организации, а сослаться лишь на сделанное Банком России с учетом имевшихся у него сведений предположение о возможном наличии указанных оснований, не предполагают проверки законности действий Банка России по утверждению плана участия государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" в мероприятиях по предупреждению банкротства кредитной организации и проверки законности его содержания, позволяя суду ограничиться проверкой наличия доказательств формального утверждения Банком России этого плана, а также позволяют Банку России выносить предписания со сроком исполнения, соблюдение которого заведомо невозможно.

2. Конституция Российской Федерации, гарантируя в России единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, а также признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (статья 8), относит к числу прав и свобод, признание, соблюдение и защита которых являются обязанностью государства (статья 2), право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской, иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), и право частной собственности, которое, согласно ее статье 35, охраняется законом (часть 1), включает в себя право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (часть 2).

Как следует из приведенных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 17, 18, 45 (часть 1) и 74 (часть 1), в России должны создаваться благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной рыночной экономики, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как ее основных субъектов, и принятия государством специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов и тем самым - на достижение конституционной цели оптимизации государственного регулирования экономических отношений (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2008 года N 10-П, от 24 июня 2009 года N 11-П и от 30 марта 2016 года N 9-П). Закрепляя фундаментальные основы экономической свободы человека, Конституция Российской Федерации исходит из того, что эта свобода осуществляется в границах, которые установлены законом (статья 71, пункты "в", "ж", "о"; статья 76, часть 1), причем за субъектами экономических отношений признается право на осознанный и добровольный выбор юридических условий и принятие объективных рисков, связанных с конкретной хозяйственной деятельностью.

Статья 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации допускает возможность ограничения федеральным законом прав человека и гражданина в качестве средства защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из данной нормы во взаимосвязи со статьями 8, 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 34 и 35 Конституции Российской Федерации вытекает, что ограничения права собственности, равно как и свободы предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть введены федеральным законом, если только они необходимы для защиты прав и законных интересов других лиц, иных конституционно значимых ценностей, притом что вмешательство государства в экономическую деятельность и в отношения собственности в силу принципов верховенства права и юридического равенства не должно быть произвольным и нарушать конституционно-правовое равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав. Это предполагает разумную соразмерность между используемыми средствами и преследуемой целью, с тем чтобы обеспечивался баланс конституционно защищаемых ценностей и лицо не подвергалось чрезмерному обременению; во всяком случае правовое регулирование в этой сфере не должно посягать на само существо права или свободы и приводить к утрате их реального содержания (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 января 2011 года N 1-П, от 25 апреля 2011 года N 6-П, от 10 декабря 2014 года N 31-П, от 22 декабря 2015 года N 34-П и др.). Из ряда решений, принятых Конституционным Судом Российской Федерации, следует, что конституционные гарантии охраны экономической свободы и частной собственности, включая их судебную защиту, распространяются как на сферу гражданско-правовых отношений, так и на отношения государства и личности в публично-правовой сфере (постановления от 20 мая 1997 года N 8-П, от 16 июля 2008 года N 9-П, от 25 апреля 2011 года N 6-П и др.).

2.1. Конституционное право на свободное осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности не означает, что государство возлагает на себя обязанность гарантировать каждому получение дохода и свободу от сопутствующих экономических рисков. При этом из Конституции Российской Федерации, гарантирующей охрану прав граждан, закрепленных в том числе ее статьей 35 (часть 1), вытекает обязанность государства обеспечить и охрану прав конкретного собственника, каковым является гражданин-вкладчик, который, размещая принадлежащие ему денежные средства во вкладах, несет определенный риск (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2001 года N 10-П).

Банковские вклады представляют собой объект прав их держателей и являются источником долгосрочных инвестиций; данная экономическая деятельность вкладчиков, осуществляемая в частных интересах, имеет вместе с тем и публичное значение, а потому государство, обеспечивая проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, вправе в случае возникновения неблагоприятных экономических условий осуществлять публично-правовое вмешательство в частноправовые отношения в кредитной сфере (статья 71, пункт "ж"; статья 114, пункт "б" части 1, Конституции Российской Федерации), поддерживая разумный компромисс между интересами вкладчиков, иных кредиторов, банков, их учредителей (участников) и общества (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2001 года N 10-П и от 22 июля 2002 года N 14-П).

Изложенное соотносится с правом каждого физического и юридического лица на уважение и защиту принадлежащей ему собственности, совместимым с правом государства обеспечивать выполнение таких законов, какие представляются ему необходимыми для контроля за использованием собственности согласно общим интересам, как это следует из положений статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в применении которых Европейский Суд по правам человека исходил, в частности, из того, что стабильность банков и интересы вкладчиков заслуживают усиленной защиты, а национальные власти обладают в этой области правом усмотрения (постановления от 7 ноября 2002 года по делу "Ольжак (Olczak) против Польши"; от 24 ноября 2005 года по делу "Капитал Банк АД (Capital Bank AD) против Болгарии"; от 2 июня 2016 года по делу "Международный Банк Коммерции и Развития АД (International Bank for Commerce and Development AD) и другие против Болгарии").

2.2. Конституция Российской Федерации, ее статья 75, устанавливает основы статуса Центрального банка Российской Федерации и наряду с его исключительным правом на осуществление денежной эмиссии (часть 1) определяет его основную функцию как защиту и обеспечение устойчивости рубля (часть 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку в том числе их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Регистрация, лицензирование кредитных организаций и отзыв у них лицензии на осуществление банковских операций, по существу, являются реализацией конституционной функции Банка России, который осуществляет банковское регулирование, надзор и контроль посредством принятия нормативно-правовых и индивидуально-правовых (ненормативных) актов на основе оперативной информации как о состоянии экономики в целом, так и в области денежно-кредитной политики (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2000 года N 268-О). При этом государство, устанавливая обязательные банковские нормативы, осуществляя банковский контроль и применение мер принуждения, связано положениями Конституции Российской Федерации, которые гарантируют в том числе свободу экономической деятельности при поддержке конкуренции и не допускают экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (часть 1 статьи 8 и часть 2 статьи 34), что ограничивает ведение денежно-кредитной политики в направлении к чрезмерной, не обусловленной целями защиты прав участников рынка, в том числе пользователей услуг финансовых институтов, концентрации банковского капитала и финансовых услуг.

Конституция Российской Федерации гарантирует государственную, прежде всего судебную, защиту каждому, включая лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, в том числе защиту их права частной собственности, которая признается и защищается равным образом с государственной, муниципальной, иными формами собственности и вместе с тем как высшая ценность состоит под защитой закона наряду с другими правами и свободами человека и гражданина, а также образует материальное условие конституционного строя в таких его основах, как свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержание конкуренции и свободы экономической деятельности (статьи 2, 8, 34, 35, 45 и 46). Конституционный Суд Российской Федерации в этой связи констатировал приоритет частного предпринимательства и частной собственности в рыночной экономике, создание которой объявило своей целью государство (Определение от 5 октября 2000 года N 200-О).

Это, помимо прочего, обязывает государство обеспечить доступ к судебной защите, в том числе возможность использования предусмотренных процессуальным законодательством средств доказывания с учетом специфики соответствующих категорий дел, лицам, которые полагают свои экономические права нарушенными ввиду незаконного и (или) необоснованного вмешательства институтов публичной власти, не исключая финансовых властей, в их хозяйственную деятельность с применением избыточного принуждения с несправедливым предпочтением интересов организации управления, надзора и контроля вопреки конституционным установлениям о высшей ценности прав и свобод человека и гражданина. При этом отказ в доступе к средствам судебной защиты поощрял бы институты государства, включая финансовые, к утверждению господства публичных интересов над правами и свободами человека и гражданина в контрольно-надзорной деятельности и в практике государственного принуждения вопреки статье 18 Конституции Российской Федерации, в силу которой смысл, содержание, применение законов и деятельность всех видов публичной власти определяют именно права и свободы человека и гражданина, обеспеченные правосудием.

Признавая весомым положение центрального банка в той области, которой он компетентно ведает как независимый от исполнительной власти регулятор, Европейский Суд по правам человека усмотрел вместе с тем нарушение статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в том, что принятое им на правах административного органа решение об отзыве банковской лицензии ввиду несостоятельности поднадзорного банка нельзя проверить в суде, в том числе с помощью экспертизы, полагая притом, что такую уступку юрисдикции судов в исследовании фактов, установленных центральным банком, не может оправдать даже серьезный финансовый кризис (постановление от 24 ноября 2005 года по делу "Капитал Банк АД (Capital Bank AD) против Болгарии", параграфы 112, 114, 115, 135 и 136).

3. Положения пункта 1 статьи 189.26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" предусматривают, в частности, что Банк России вправе назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией, если кредитная организация допускает снижение собственных средств (капитала) по сравнению с их максимальной величиной, достигнутой за последние двенадцать месяцев, более чем на тридцать процентов при одновременном нарушении одного из обязательных нормативов, установленных Банком России (подпункт 2); Комитетом банковского надзора Банка России (а в случае, предусмотренном абзацем вторым пункта 3 статьи 189.49 этого Федерального закона, также Советом директоров Банка России) утвержден план участия государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка (подпункт 7). В этих законоположениях нет явных признаков неопределенности в том, по каким основаниям следует назначать временную администрацию по управлению кредитной организацией, и в этом смысле сам заявитель не ставит под сомнение их конституционность.

При этом с учетом правовых позиций, неоднократно выраженных в решениях Конституционного Суда Российской Федерации применительно к статьям 2, 17 (часть 1), 18, 46 (части 1 и 2) и 56 (часть 3) и связанным с ними положениям Конституции Российской Федерации, право на судебную защиту, гарантированное каждому согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, не подлежит ограничению и предполагает доступ к его реализации в полном объеме посредством правосудия, отвечающего требованиям равенства и справедливости. Это право как универсальное средство защиты прав и свобод человека и гражданина выполняет обеспечительно-восстановительную функцию в отношении всех других прав и свобод, что предопределено назначением судебной власти и прерогативами правосудия, в том числе в осуществлении судебного контроля в отношении решений и действий (бездействия) субъектов публичной власти. Поскольку лицо, по смыслу статей 21 (часть 1) и 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации, в публично-правовых отношениях с его участием не может быть объектом государственной деятельности и состоит в них как полноправный субъект с возможностью защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов, постольку и гарантии судебной защиты должны быть достаточными, чтобы обеспечить конституционным правам и свободам эффективное и реальное действие, что обязывает суды при рассмотрении дела исследовать по существу относящиеся к нему фактические обстоятельства, не ограничиваясь установлением формальных условий применения нормы, чтобы право на судебную защиту не было ущемлено (постановления от 3 мая 1995 года N 4-П, от 6 июня 1995 года N 7-П, от 2 июля 1998 года N 20-П, от 20 апреля 2006 года N 4-П, от 22 апреля 2011 года N 5-П, от 27 декабря 2012 года N 34-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 31 марта 2015 года N 6-П, от 27 октября 2015 года N 28-П, от 11 июля 2017 года N 20-П и др.).

Следуя приведенным правовым позициям при разрешении дел на основе независимости и беспристрастности, суды в защите от возможного противоправного и произвольного правоприменения, как это следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2015 года N 2-П, не могут интерпретировать и применять оспариваемые положения Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" так, чтобы это препятствовало проверке оснований к применению принудительных мер и законности действий Банка России, в том числе при утверждении плана участия государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка.

Не предполагает произвольного применения и статья 73 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", часть первая которой предусматривает лишь то, что Банк России при осуществлении функций банковского регулирования и банковского надзора проводит проверки кредитных организаций (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов Банка России, и применяет к нарушителям меры, предусмотренные данным Федеральным законом. Как по своему буквальному смыслу, так и в системе действующего правового регулирования это законоположение само по себе не предполагает заведомо неисполнимых, явно неразумных сроков реализации предписаний Банка России, что не позволяет предполагать в его содержании нарушение конституционных прав.

4. Жалоба ПАО Банк "ЮГРА" и представленные к ней материалы не позволяют Конституционному Суду Российской Федерации предположить нарушение конституционных прав заявителя именно ввиду применения оспариваемых им законоположений. Из этих материалов следует, в частности, что суд отказал заявителю в истребовании и приобщении к делу плана участия государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" в мероприятиях по предупреждению банкротства ПАО Банк "ЮГРА". Принимая, однако, к сведению сам факт утверждения Банком России плана участия государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" в мероприятиях по предупреждению банкротства ПАО Банк "ЮГРА", суды связывали назначение временной администрации по управлению кредитной организацией не столько с этим обстоятельством, сколько с иными, отдельно установленными основаниями возложения функций временной администрации по управлению банком на государственную корпорацию "Агентство по страхованию вкладов", как это предусмотрено подпунктом 2 пункта 1 статьи 189.26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)".

Установление же фактических обстоятельств, имевших значение для разрешения судами дела заявителя, и проверка правильности применения ими оспариваемых положений, в том числе определение того, какое они имели значение для решающих выводов по его делу, не относятся к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, как ее определяют положения статьи 125 Конституции Российской Федерации и статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы публичного акционерного общества Банк "ЮГРА", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин