Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 марта 2019 г. N 50-АПА19-3 Решение областного суда об отказе в иске о признании не действующими в части Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утв. решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 г. N 43, и Правил землепользования и застройки город Омск Омской области, утв. решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. N 201, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 марта 2019 г. N 50-АПА19-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Гроховской В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кортунова Игоря Васильевича о признании не действующими в части Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденного решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 г. N 43, и Правил землепользования и застройки город Омск Омской области, утвержденных решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. N 201,

по апелляционной жалобе Кортунова Игоря Васильевича на решение Омского областного суда от 6 декабря 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Омского городского Совета по доверенности Голушкова Д.И., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 г. N 43 утвержден Генеральный план муниципального образования городской округ город Омск Омской области (далее - Генеральный план), который содержит схему функционального зонирования.

Решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. N 201 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области (далее - Правила землепользования и застройки), в приложении N 1 к которым содержится карта градостроительного зонирования территорий города Омска.

Кортунов И.В. обратился в Омский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана в части установления функциональных зон и приложения N 1 (карта градостроительного зонирования территорий города Омска) к Правилам землепользования и застройки в части включения земельного участка с кадастровым номером ... в границы территориальной зоны городского наземного транспорта (ИТ2).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что названный земельный участок, принадлежащий ему и Кортуновой Е.А. на праве общей долевой собственности, расположен в функциональной зоне индивидуальной жилой застройки и частично в границах магистрали общегородского значения и в территориальной зоне городского наземного транспорта (ИТ2). Кортунов И.В. полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты не учитывают существующее землепользование, противоречат части 1 статьи 30, части 3 статьи 31, пунктам 2, 4 части 1, части 2 статьи 34, части 2, 3 статьи 35, пунктам 1, 3 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и препятствуют ему в эксплуатации земельного участка в соответствии с разрешенным видом использования.

Решением Омского областного суда от 6 декабря 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Кортунов И.В., ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и нарушение оспариваемым актом его прав, просит решение суда об отказе в признании не действующим приложения N 1 (карта градостроительного зонирования территорий города Омска) к Правилам землепользования и застройки отменить в части включения земельного участка с кадастровым номером ... в территориальную зону городского наземного транспорта (ИТ2) и вынести новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в отношении Правил землепользования и застройки. Податель жалобы указывает, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта не было учтено существующее землепользование, в том числе вид разрешенного использования земельного участка, который не соответствует градостроительному регламенту, установленному в отношении территориальной зоны ИТ2. В результате он лишен возможности использовать земельный участок в соответствии с разрешенным видом использования при том, что участок не изъят и не ограничен в обороте.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Омской области и Омским городским Советом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9 и пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных в том числе генеральным планом муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Так, согласно пункту 2 части 3, подпункту "б" пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ генеральный план должен содержать, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа, на которой отображаются автомобильные дороги местного значения. В свою очередь, в результате градостроительного зонирования могут определяться зоны инженерной и транспортной инфраструктур, которые предназначены для размещения, в частности, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов. При этом в силу пункта 8 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе таких зон предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 и частью 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 названного федерального закона).

Как установлено судом, Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме (статья 7, пункт 26 части 1 статьи 9, часть 1 статьи 10 Устава города Омска), официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.

Из материалов дела усматривается, что Кортунову И.В. и Кортуновой Е.А. на праве общей долевой собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером ... с видом разрешенного использования "для размещения домов индивидуальной жилой застройки, под жилой дом". На данном участке находится принадлежащее им на праве общей долевой собственности нежилое строение (гараж), в котором ведется предпринимательская деятельность (магазин ритуальных услуг). Администрация Центрального административного округа города Омска обратилась в суд с иском о признании самовольной постройкой указанного объекта капитального строительства, как не соответствующего виду разрешенного использования земельного участка, возведенного без разрешения на строительство, а также противоречащего положениям Генерального плана и Правилам землепользования и застройки.

В соответствии с картографическим материалом Генерального плана, в том числе схемами развития объектов транспортной инфраструктуры города Омска, указанный участок частично расположен в функциональной зоне индивидуальной малоэтажной жилой застройки, частично в границах магистрали общегородского значения регулируемого движения Красноярский тракт.

Согласно карте градостроительного зонирования территории города Омска, содержащейся в Правилах землепользования и застройки, данный земельный участок полностью включен в территориальную зону городского наземного транспорта (ИТ2).

Названные документы территориального планирования и градостроительного зонирования не предусматривают размещения на земельном участке с кадастровым номером ... жилых домов, ни магазинов. Кроме того, в целях реализации Генерального плана постановлением администрации города Омска от 23 августа 2010 г. N 728-п утвержден Проект планировки территории, расположенной в границах: улица Заозерная - Красноярский тракт - улица Орджоникидзе - улица 7-я Северная - улица Красный Путь в Советском и Центральном административных округах города Омска (далее - Проект планировки), из которого видно, что рассматриваемый земельный участок расположен в границах красных линий магистрали общегородского значения регулируемого движения Красноярский тракт.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из приоритета публичной цели устойчивого развития территории и пришел к правильным выводам, что выделение в Генеральном плане функциональной зоны для размещения коммуникаций наземного транспорта связано с долгосрочной перспективой развития городского округа; расположение названного земельного участка в территориальной зоне ИТ2 соответствует функциональному назначению территории, установленному Генеральным планом.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в настоящее время отсутствует практическая необходимость в использовании спорного земельного участка для строительства объектов общегородского значения, не влияют на правильность принятого решения, поскольку суд пришел к правильному выводу, что выделение в Генеральном плане функциональной зоны для размещения коммуникаций наземного транспорта связано с долгосрочной перспективой развития городского округа. Несоответствие установленной оспариваемыми правовыми актами функциональной и территориальной зон существующему землепользованию и виду разрешенного использования земельного участка, невозможность использовать его по назначению для строительства объектов капитального жилищного строительства не могут быть приняты во внимание. Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.

Отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне ИТ2, для которой градостроительным регламентом не предусмотрено размещения домов индивидуальной жилой застройки, не исключает использование такого земельного участка на условиях, определенных частью 8 статьи 36 ГрК РФ и частью 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Несогласие Кортунова И.В. с Проектом планировки и его реализацией не влияют на законность и обоснованность выводов суда, поскольку названный документ не оспаривается в рамках настоящего административного дела.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Омского областного суда от 6 декабря 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Кортунова Игоря Васильевича без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.