Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 апреля 2019 г. N 5-АПА19-27 Решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующим пункта 1 постановления Правительства Москвы от 13 октября 2017 г. N 766-ПП "Об утверждении проекта планировки территории линейного объекта участка улично-дорожной сети "Мамыри - автомобильная дорога Солнцево - Бутово - Видное - Пенино - Шарапово" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 апреля 2019 г. N 5-АПА19-27

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Дуленко Елены Валерьевны, Крупениной Натальи Николаевны, Горкиной Светланы Сергеевны и Петрокович Ольги Александровны о признании недействующим пункта 1 постановления Правительства Москвы от 13 октября 2017 г. N 766-ПП "Об утверждении проекта планировки территории линейного объекта участка улично-дорожной сети "Мамыри - автомобильная дорога Солнцево - Бутово - Видное - Пенино - Шарапово" по апелляционной жалобе Дуленко Е.В., Крупениной Н.Н., Горкиной С.С. и Петрокович О.А. на решение Московского городского суда от 25 января 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения административных истцов и их представителя по доверенностям Ремидовского Р.А., объяснения представителя Правительства Москвы и Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы по доверенностям Горина Е.Д., объяснения представителя Правительства Москвы по доверенности Аветисянца Э.Л., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

пунктом 1 постановления Правительства Москвы от 13 октября 2017 г. N 766-ПП (далее также - Постановление N 766-ПП) утвержден проект планировки территории линейного объекта участка улично-дорожной сети - магистральная улица "Мамыри - автомобильная дорога Солнцево - Бутово - Видное - Пенино - Шарапово" (далее также - Проект планировки).

Постановление N 766-ПП размещено на официальном сайте Мэра Москвы (http://www.mos.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 17 октября 2017 г. и опубликовано 24 октября 2017 г. в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N 34, 7.

Дуленко Е.В., Крупенина Н.Н., Горкина С.С. и Петрокович О.А., считая свои права нарушенными Постановлением N 766-П в его части,

предусматривающей возможность изъятия из их собственности земельных участков, расположенных в деревне Малыгино поселения "Краснопахорское" города Москвы, обратились в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 1 указанного постановления. По мнению административных истцов, Проект планировки противоречит статьям 2, 26, 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), статье 5 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", статьям 28 и 31 Градостроительного кодекса города Москвы, а также Генеральному плану города Москвы, утвержденному Законом города Москвы от 5 мая 2010 г. N 17. Полагают, что вариант размещения линейного объекта, предусмотренный Проектом планировки, не является исключительным вариантом обеспечения государственных нужд города Москвы, поскольку отсутствуют объективные данные, подтверждающие указанное обстоятельство.

Решением Московского городского суда от 25 января 2019 г. требования административных истцов оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Дуленко Е.В., Крупенина Н.Н., Горкина С.С. и Петрокович О.А. ставят вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как незаконного и необоснованного, вынесенного с нарушениями норм материального и процессуального права. Указывают, что согласно Генеральному плану города Москвы, утвержденному Законом города Москвы от 5 мая 2010 г. N 17, а также постановлению Правительства Москвы от 10 ноября 2015 г. N 732-ПП "Об утверждении территориальной схемы развития Троицкого административного округа города Москвы" линейный объект не затрагивает территорию деревни Малыгино, расположенной в границах поселения "Краснопахорское", дорога проходит за указанными границами по территории поселения "Первомайское". Вместе с тем Проект планировки предусматривает размещение линейного объекта в границах деревни Малыгино, что является юридически значимым обстоятельством, которое не учтено судом первой инстанции. Кроме того, административные истцы считают, что Проект планировки принят без учета положений Правил землепользования и застройки города Москвы, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. N 120-ПП, согласно которым спорные земельные участки находятся в границах территориальных зон, к видам разрешенного использования которых относится жилищное строительство и осуществление деятельности по выращиванию сельскохозяйственных культур, возможность размещения на них объектов транспорта и улично-дорожной сети не предусмотрена.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокуратурой города Москвы, Правительством Москвы и Комитетом по архитектуре и градостроительству города Москвы представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе в соответствии со статьей 63 ГрК РФ регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных поименованной статьей.

Частью 9 указанной статьи предусмотрено, что утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя документации по планировке территории осуществляется в порядке, установленном ГрК РФ и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Судом установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, надлежащим образом доведен до всеобщего сведения. По этим вопросам решение суда не оспаривается.

Как следует из пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статьи 23 ГрК РФ, территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 3 статьи 63 ГрК РФ).

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанных картах соответственно отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3, 5).

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Согласно пункту 10.1 статьи 1 ГрК РФ автомобильные дороги относятся к линейным объектам.

Законом города Москвы от 5 мая 2010 г. N 17 "О Генеральном плане города Москвы" утвержден Генеральный план города федерального значения Москвы. Согласно части 2 статьи 23 Градостроительного кодекса города Москвы Генеральный план города Москвы является документом территориального планирования и основой градостроительного зонирования и планировки территорий в городе Москве, размещения и строительства, реконструкции объектов капитального строительства. На основании пункта 3 части 2 статьи 28 Градостроительного кодекса города Москвы реализация Генерального плана города Москвы осуществляется в том числе путем разработки и утверждения документации по планировке территории.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых, помимо прочего, отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются: красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Из анализа приведенных выше положений следует вывод, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 г. N 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Следовательно, вопреки доводам апелляционной жалобы отображение местоположения линейного объекта на картографическом материале генерального плана может не совпадать с проектом планировки территории при детальной разработке и установлении красных линий линейного объекта (в данном случае автомобильной дороги). Ссылки апелляционной жалобы на положения Генерального плана города Москвы в части отображения границ и описания местоположения линейного объекта не имеют существенного значения в силу изложенного анализа норм ГрК РФ.

Частью 3.1 статьи 31 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки в части установления границ территориальных зон и градостроительных регламентов должна быть обеспечена возможность размещения на территориях поселения, городского округа предусмотренных документами территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

В случае, если правилами землепользования и застройки не обеспечена в соответствии с частью 3.1 статьи 31 названного кодекса возможность размещения на территориях поселения, городского округа предусмотренных документами территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района (за исключением линейных объектов), уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный орган местного самоуправления муниципального района направляют главе поселения, главе городского округа требование о внесении изменений в правила землепользования и застройки в целях обеспечения размещения указанных объектов (часть 3.1 статьи 33 ГрК РФ).

Кроме того, часть 4 статьи 36 ГрК РФ предусматривает, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами.

Таким образом, не может быть принят во внимание довод апелляционной жалобы о необходимости внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Москвы и установления градостроительных регламентов для территории линейного объекта.

Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 г. N 387-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. N 242-О).

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Оспариваемый проект планировки и проект межевания предусматривают осуществление компенсационных мероприятий в отношении правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренных гражданским и земельным законодательством.

Доводы административных истцов о согласовании Проекта планировки и проекта межевания с замечаниями не свидетельствуют о существенном нарушении процедуры его принятия, поскольку материалами дела установлено, что согласования, обязательные в силу предписаний статей 45 и 46 ГрК РФ, получены.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующей оценки в решении. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского городского суда от 25 января 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.