Глава 4. Защита прав человека в уголовном процессе, в местах принудительного содержания и при производстве по делам об административных правонарушения

Глава 4
Защита прав человека в уголовном процессе, в местах принудительного содержания и при производстве по делам об административных правонарушениях

4.1. Защита прав человека в уголовном процессе

Обеспечение гарантий прав участников уголовного процесса при осуществлении расследования преступлений и отправления правосудия - одно из главных условий достижения целей уголовного процесса: поддержание справедливости в обществе, наказание виновного в совершенном преступлении, обеспечение возмещения вреда потерпевшему, оправдание и реабилитация ошибочно подвергнутого уголовному преследованию и осуждению. В этот процесс вовлечено огромное количество людей. Достаточно сказать, что в 2018 году расследовано 1 087 983 уголовных дела, окончено производство по 889 885 уголовным делам, в суды поступило 883 946 уголовных дел, осуждено 681 769 лиц, 2082 лица оправдано, 1,3 млн лиц было признано потерпевшими по уголовным делам.

Анализ обращений граждан в адрес Уполномоченного свидетельствует о том, что проблема соблюдения прав участников уголовного процесса сохраняет свою актуальность на протяжении многих лет. Удельный вес таких обращений в структуре всех жалоб и заявлений к Уполномоченному колеблется в пределах 29-32%.

Данная закономерность, как представляется, связана не только с объективной причиной - неизбежным наличием уголовно-процессуального конфликта интересов, но и с нерешенностью на протяжении ряда лет следующих проблем системного характера:

- сокращение полномочий прокурора по отношению к предварительному следствию;

- наличие разного объема полномочий прокурора при осуществлении надзора за следствием и за дознанием;

- отсутствие в законе ограничений сроков содержания под стражей на этапе ознакомления с уголовным делом по окончании расследования и в стадиях судебного рассмотрения дела;

- отсутствие совершенных критериев оценки деятельности следователей и дознавателей;

- отсутствие до последнего времени надрегиональных проверочных судебных инстанций;

- злоупотребление следователями правом отказывать обвиняемому в свиданиях с супругом и близкими родственниками;

- отсутствие у суда процессуальных возможностей проверить доказанность оснований применения заключения под стражу;

- допуск адвоката обвиняемого, содержащегося под стражей, с разрешения следователя;

- неэффективность стадии возбуждения уголовного дела;

- несовершенный порядок легализации результатов оперативно-розыскной деятельности;

- применение судом меры пресечения в виде заключения под стражу без учета лимита наполняемости СИЗО;

- отказ в консульской помощи при наличии двух гражданств;

- отсутствие технических возможностей для встреч адвоката с подзащитным в СИЗО из-за перелимита;

- недостаточный уровень общественного контроля на предварительном следствии;

- громоздкость и забюрократизированность процессуальной процедуры при расследовании преступлений небольшой и средней тяжести;

- неравноценность правового статуса Следственного комитета Российской Федерации и следственных аппаратов МВД России и ФСБ России.

По вопросам защиты прав граждан в уголовно-процессуальной сфере всего в 2018 году в адрес Уполномоченного поступило 11 191 обращение.

Больше всего обращений связано с обоснованностью и справедливостью приговоров и иных судебных решений. Этому вопросу было посвящено каждое третье обращение, хотя их общее количество увеличилось по сравнению с 2017 годом только на 1%, а по сравнению с 2016 годом даже уменьшилось на 15%.

Как и в прошлые годы, отмечается снижение общего числа осужденных. Это касается и осужденных к лишению свободы: таких приговоров в 2018 году из 685 тыс. было около 200 тыс., что на 5% меньше 2017 года (из 725 тыс. - 208 тыс.). Это сокращение отражается и на количестве отбывающих срок граждан. За 20 лет оно снизилось вдвое - с 1,06 млн в 1999 году до 563 тыс. в 2018 году. Однако лишение свободы остается самым частым наказанием: его назначали в 29% случаев.

В своих жалобах граждане указывали на неверную квалификацию деяний осужденных, чрезмерную суровость приговоров, неправильное применение норм материального и процессуального права.

К Уполномоченному поступила жалоба П. на то, что Сургутским районным судом она необоснованно осуждена за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии в случаях, когда такая лицензия обязательна. Апелляционным постановлением судебной коллегии по уголовным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры приговор оставлен без изменения. Изучив материалы дела, Уполномоченный пришла к выводу, что судом не были учтены изменения законодательства о лицензировании, в соответствии с которыми выданная ранее лицензия на деятельность признается бессрочной и не требующей переоформления, и на этом основании направила ходатайство Председателю Верховного Суда Российской Федерации в защиту прав П., которое в апреле 2018 г. удовлетворено. Впоследствии президиумом областного суда в июне 2018 г. приговор в отношении П. отменен, уголовное дело прекращено.

Наряду с ошибками при применении норм материального права суды порой при вынесении приговора основываются на неверной оценке доказательств, допущенной в ходе расследования. Так, использование в основе обвинения доказательств, которые в соответствии с уголовно-процессуальным законом не являются допустимыми, не только нарушает права участников процесса, но может привести к вынесению неправосудного приговора.

К Уполномоченному обратился М., осужденный приговором суда, в основу которого были положены результаты психофизиологического исследования (полиграф). Но в соответствии с нормами УПК РФ эти результаты не могут быть отнесены к допустимым доказательствам. Кроме того, при рассмотрении дела судом второй инстанции М. не был предоставлен защитник. В связи с этим Уполномоченный направила ходатайство в Верховный Суд Российской Федерации, который передал его на рассмотрение президиума краевого суда. В результате определение суда второй инстанции было отменено, дело направлено на новое апелляционное рассмотрение, в ходе которого осужденному было обеспечено право на защиту, а психофизиологическое исследование исключено из доказательств, положенных в основу обвинительного приговора.

Следует отметить, что в настоящее время обострилась проблема применения в судебно-следственной практике недопустимых доказательств, то есть доказательств, полученных с нарушением требований закона. Зачастую доводы стороны защиты в отношении подобных процессуальных нарушений игнорируются. В результате появляется риск ошибки и уголовного преследования невиновного либо предъявления ему обвинения в более тяжком преступлении, нежели он совершил.

Уполномоченный полагает, что указанная ситуация заслуживает самого пристального внимания со стороны органов прокуратуры и суда.

К Уполномоченному обратился Н., подвергавшийся уголовному преследованию за преступления в сфере незаконного оборота наркотиков, с жалобой на необоснованное обвинение, построенное на недопустимых доказательствах. В связи с обращением Уполномоченного прокуратурой г. Москвы проведена проверка, по результатам которой доводы заявителя подтвердились. Уголовное дело в отношении Н. прекращено с признанием права на реабилитацию, из-под стражи он освобожден. В отношении сотрудников органов внутренних дел и Следственного комитета Российской Федерации, допустивших нарушения, возбужденно уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного п. "а", "б" ч. 3 ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий).

По-прежнему остается крайне малым количество оправдательных приговоров. В 2018 году их было вынесено 2082, то есть по 0,24% уголовных дел, по которым окончено производство, что на 24% меньше, чем в 2017 году (2751, или 0,3%). При этом в отношении 193 тыс. лиц суды прекратили дела, в том числе и по реабилитирующим основаниям (в отношении 1,7 тыс. лиц).

Если сравнить показатели оправдательных приговоров в судах общей юрисдикции, вынесенных судом первой инстанции, а также апелляционным судом и судом присяжных, то станет заметна большая разница. В случае с присяжными оправданий больше в несколько раз.

В ряде обращений заявители жалуются на необоснованный отказ в применении отсрочки отбывания наказания (статьи 82 и 82.1 УК РФ) и отсрочки исполнения приговора (статья 398 УПК РФ).

Вместе с тем следует отметить положительную тенденцию в разрешении дел этой категории. В 2018 году из числа рассмотренных ходатайств о применении отсрочки отбывания наказания и исполнения приговора удовлетворено 25,7% (346 из рассмотренных 1344). За 2017 год удовлетворено 19,4%, или 319 ходатайств из рассмотренных 1643. Исходя из принципа справедливости, при наличии оснований для применения указанных институтов Уполномоченный обращалась в Верховный Суд Российской Федерации с мотивированным ходатайством.

В ряде случаев Верховным Судом Российской Федерации были найдены основания для пересмотра приговоров.

К Уполномоченному обратилась Г. с жалобой на суровость назначенного приговором суда наказания в отношении ее дочери Д. Из материалов, представленных заявительницей, следовало, что Д. осуждена за контрабанду и сбыт препаратов для похудения, в состав которых входило вещество, запрещенное к обороту на территории России, к наказанию в виде лишения свободы сроком на 8 лет. Этим же приговором осужден супруг Д. к 9,5 годам лишения свободы. У осужденных супругов осталась малолетняя дочь, опекунство над которой оформила на себя заявительница, страдающая рядом тяжелых хронических заболеваний. Изучив все имеющиеся документы, Уполномоченный направила ходатайство в защиту Д. в Верховный Суд Российской Федерации, который согласился с доводами Уполномоченного о наличии оснований для применения отсрочки отбывания наказания до достижения ребенком 14-летнего возраста. Решением президиума Московского городского суда от 24 апреля 2018 г. к Д. применены положения ч. 1 ст. 82 УК РФ, и она была освобождена от отбывания наказания.

Единообразная практика по такой категории дел могла ориентировать суды на принятие справедливых решений и повысить гарантии защиты прав лиц, попавших в трудную жизненную ситуацию. В этой связи весьма актуальным было бы ориентирующее постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Немало обращений было адресовано Уполномоченному по вопросу пересмотра приговора ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств. При том, что число рассмотренных судами представлений органов прокуратуры о возобновлении производства ввиду новых и вновь открывшихся обстоятельств является невысоким, большинство из указанных представлений судом удовлетворяется.

Так, по данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, за 2016 год судами удовлетворено 64 представления органов прокуратуры о возобновлении производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств из поданных 69. За 2017 год - 167 представлений из поступивших 260. В 2018 году - из 175 прокурорских представлений судами удовлетворено 161.

Возобновление производства по уголовным делам ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, как показывают поступающие к Уполномоченному обращения, зачастую связано, по мнению заявителей, с ошибками, допущенными на этапе предварительного расследования.

К Уполномоченному обратился С. с жалобой на непринятие мер по заявлениям об устранении нарушений его прав в связи с недостоверной информацией в базе данных МВД России о привлечении его к уголовной ответственности. Приговорами районных судов г. Москвы осужден гражданин, представившийся анкетными данными С. Уполномоченным направлено обращение в прокуратуру г. Москвы с просьбой провести проверку по данному факту. По итогам проверки прокуратурой подготовлены заключения о необходимости возобновления производства по уголовным делам в отношении С. ввиду новых обстоятельств, которые вместе с материалами направлены в президиум Московского городского суда. Постановлениями президиума Московского городского суда вышеназванные приговоры в отношении С. отменены, дела возвращены прокурорам. Также по указанию органов прокуратуры 1 июня 2018 г. в ЗИЦ ГУ МВД России по г. Москве направлена информация о внесении корректив в сведения, содержащиеся в базе данных.

Одной из причин возникновения проблем при возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых обстоятельств служит недостаточная определенность содержания понятия "новые обстоятельства". В положениях УПК РФ, перечисляющих новые обстоятельства, указаны "иные новые обстоятельства", которые могут неоднозначно трактоваться. В связи с этим представляется целесообразным уточнение данного понятия путем внесения изменений в пункт 3 части 4 статьи 413 УПК РФ.

С 2019 года началась работа по созданию новых самостоятельных кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции - это важный этап судебной реформы, начатый по инициативе председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедева. Образование надрегиональных проверочных инстанций будет способствовать повышению независимости и беспристрастности российских судов, позволит усилить гарантии прав граждан на справедливый пересмотр судебных решений.

На этапе обсуждения законопроекта "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" Уполномоченный поддержала его концепцию и основные положения.

Значительное число обращений в адрес Уполномоченного связано с нарушением права на разумные сроки при осуществлении дознания и предварительного следствия. Несмотря на то, что сроки предварительного расследования и условия, при которых они могут быть продлены, четко закреплены в уголовно-процессуальном законодательстве (статьи 162, 223 УПК РФ), на практике имеют место случаи, когда предварительное расследование затягивается на неоправданно долгое время. Уполномоченному известны случаи расследования уголовных дел на протяжении более 10 лет.

Вот уже более 10 лет длится расследование уголовного дела по обвинению в вымогательстве (ст. 163 УК РФ) Айгуль Махмутовой. В 2008 г. Кузьминский районный суд г. Москвы приговорил ее к пяти годам и шести месяцам лишения свободы. В заключении А. Махмутова провела более трех лет, частично отбыв наказание по приговору суда, который 4 декабря 2009 г. был отменен постановлением президиума Московского городского суда. Дело было возвращено на доследование, которое не завершено до настоящего времени. Уполномоченный неоднократно выступала в защиту ее прав. По мнению федерального омбудсмена, так как следствию не удалось собрать обвинительных доказательств, то к А. Махмутовой необходимо применить нормы, предусматривающие прекращение уголовного дела и уголовного преследования за отсутствием в ее действиях состава преступления, что, в свою очередь, дает ей право на реабилитацию. Ситуация с расследованием уголовного дела в отношении А. Махмутовой продолжает оставаться на контроле Уполномоченного.

Волокита, допускаемая следственными органами, создает угрозу для прав и законных интересов участников уголовного процесса и их близких родственников, включая право на защиту чести и доброго имени.

В своем обращении к Уполномоченному Ч. сообщила, что в отношении ее сына, проходившего военную службу в Чеченской Республике в 2001 г., следственными органами было возбуждено уголовное дело по факту дезертирства с оружием. Уполномоченный неоднократно обращалась в органы прокуратуры различного уровня с просьбой проверить доводы Ч., которая считала, что с ее сыном что-то случилось и от нее скрывают обстоятельства его исчезновения. На протяжении двух лет Уполномоченным велась работа по восстановлению доброго имени военнослужащего. В июне 2018 г. из Военной прокуратуры Южного военного округа поступила информация о прекращении уголовного преследования в отношении сына Ч., поскольку было установлено, что в 2001 г. он был похищен боевиками незаконных вооруженных формирований с места службы и убит в плену.

В 2018 году жалоб, связанных с необоснованностью привлечения к уголовной ответственности, поступило на 32% больше, чем в 2017 году, и на 36% больше, чем в 2016 году. Заявители указывали на превышение полномочий должностными лицами, осуществляющими предварительное расследование, нарушения со стороны следователей и дознавателей при сборе и оценке доказательств, послужившие основанием для необоснованного уголовного преследования. Рост жалоб указанной тематики соотносится с увеличением числа нарушений на этапе предварительного расследования. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2018 году выявлено более 1,43 млн указанных нарушений - на 4,8% больше, чем за предыдущий год. Учитывая изложенное, вопрос обеспечения законности на этапе предварительного расследования, включая обоснованность привлечения к уголовной ответственности, заслуживает самого пристального внимания.

В своем обращении к Уполномоченному В. указал, что между ним и партнером по бизнесу состоялась сделка по договору купли-продажи, согласно которому партнер продал В. принадлежащее ему помещение в собственность. Как выяснилось, указанное помещение находилось под спором в момент его продажи. В. урегулировал спорные моменты с помещением. Партнер, посчитав, что помещение он мог продать дороже, обратился в арбитражный суд с иском о признании договора купли-продажи помещения недействительным. Арбитражный суд в иске ему отказал. После указанных действий он обратился с заявлением в СЧ СУ УВД по ЮАО ГУ МВД России по г. Москве о совершении в отношении него мошеннических действий. Следователем СЧ СУ УВД по ЮАО ГУ МВД России по г. Москве 8 октября 2015 г. возбуждено уголовное дело в отношении В. по ч. 4 ст. 159 УК РФ. После обращения Уполномоченного в прокуратуру г. Москвы указанным органом внесено требование о прекращении уголовного преследования В., которое следственным органом удовлетворено в сентябре 2018 г.

Значительно увеличилось (на 18% по сравнению с 2017 годом и на 24% по сравнению с 2016 годом) количество жалоб на необоснованное избрание и продление меры пресечения в виде заключения под стражу. Заявители обращались с просьбами об оказании содействия в изменении названной меры пресечения в связи с болезнью, указывалось на необоснованное продление ее сроков. Значительный рост количества поступающих жалоб свидетельствует, что указанная проблема не теряет своей остроты и требует не только правоприменительных мер, но и совершенствования законодательства, в том числе в части закрепления ограничений при продлении сроков содержания под стражей на стадии ознакомления обвиняемого с материалами уголовного дела.

В то же время нужно отметить как положительную тенденцию снижение количества поданных ходатайств следственных органов в суд об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу (на 9,5% по сравнению с 2017 годом). Но удовлетворяются они по-прежнему часто - примерно в 90% случаев. Продлевалась данная мера пресечения на 0,7% чаще, чем годом ранее.

По данным Минюста России, по решениям ЕСПЧ в связи с нарушениями, в том числе допущенными при уголовном судопроизводстве, включая длительное содержание под стражей, а также несоблюдение норм международного права в части осуществления правосудия в разумный срок, из бюджета Российской Федерации выплачено: в 2016 году - более 424 млн руб., в 2017 году - более 900 млн руб., в 2018 году - более 770 млн руб.

При избрании той или иной меры процессуального принуждения должны учитываться состояние здоровья подозреваемых и обвиняемых и иные обстоятельства. В ряде обращений, поступающих к Уполномоченному, содержится информация о случаях помещения под стражу лиц, имеющих заболевания, препятствующие реализации соответствующей меры пресечения.

К Уполномоченному поступило обращение о защите прав обвиняемого М., у которого имелись тяжелые заболевания, препятствующие содержанию под стражей. После обращения Уполномоченного в прокуратуру Иркутской области проведено медицинское обследование М., по результатам которого у него установлено наличие заболевания, включенного в перечень заболеваний, препятствующих содержанию обвиняемого под стражей. В результате мера пресечения М. была изменена, он освобожден из-под стражи.

Большое беспокойство вызывают ситуации, когда под стражей находятся подозреваемые и обвиняемые в совершении ненасильственных преступлений, преступившие закон в сфере экономической направленности. Уполномоченный также уделяет особое внимание защите данной категории граждан.

К Уполномоченному обратился владелец градообразующего предприятия в г. Инзе Ульяновской области Н. с жалобой на незаконное привлечение его к уголовной ответственности, волокиту и нарушения уголовно-процессуального законодательства в ходе предварительного следствия, а также на необоснованное изъятие у него большого количества производственных документов, отсутствие которых затрудняет хозяйственно-экономическую деятельность предприятия. Уполномоченный обратилась к Генеральному прокурору Российской Федерации с просьбой провести проверку и принять необходимые меры прокурорского реагирования. В ходе проверки доводы заявителя подтвердились, в адрес следственного органа внесено требование об устранении нарушений закона, которое рассмотрено и удовлетворено, виновные должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности. Ситуация, связанная с уголовным преследованием предпринимателя, остается на контроле Уполномоченного.

В этой связи необходимо отметить принятие Федерального закона от 27 декабря 2018 г. N 533, направленного на гуманизацию уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Указанным федеральным законом, наряду с возможностью прекращения по отдельным видам преступлений уголовного преследования гражданина в связи с возмещением ущерба потерпевшему, установлен также запрет на избрание меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении подозреваемых и обвиняемых по преступлениям в сфере предпринимательской деятельности (мошенничество, злоупотребление коммерческими полномочиями), за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1-4 части 1 статьи 108 УПК РФ. Данный закон принят на основе глубокого анализа уголовных дел, расследуемых в отношении предпринимателей. В адрес Уполномоченного также направлено немало жалоб по этой тематике.

К Уполномоченному поступила жалоба на грубое нарушение разумности сроков уголовного судопроизводства от предпринимателя Б., в отношении которого расследование осуществлялось на протяжении 9,5 лет. В середине 2009 г. ему было предъявлено обвинение в мошенничестве, в 2012 г. - избрана мера пресечения в виде домашнего ареста, в 2014 г. - уголовное дело передано в суд для рассмотрения по существу, откуда в том же году возвращается прокурору в связи с выявленными нарушениями. В 2015 г. уголовное дело в отношении Б. снова было направлено в суд, одновременно ему была избрана мера пресечения в виде заключения под стражу, срок которой составил 10 месяцев. В период нахождения его под стражей происходит попытка сторонних лиц завладеть зданием, принадлежащим Б., путем подделки договора купли-продажи. В 2016 г. суд снова возвращает уголовное дело прокурору и освобождает Б. из-под стражи. После обращения Уполномоченного в Генеральную прокуратуру Российской Федерации в феврале 2018 г. внесено требование о прекращении уголовного преследования в отношении заявителя, однако оно удовлетворено лишь спустя 6 месяцев, после чего была снята часть арестов на имущество Б. Однако здание, принадлежащее ему, практически разрушено, осуществление предпринимательской деятельности в нем невозможно, средств на восстановление у Б. не имеется.

Приостановление бизнеса в связи с избранием меры пресечения в отношении предпринимателя (основного акционера), как правило, приводит к его банкротству или значительному снижению конкурентоспособности. Вразрез с позицией Президента Российской Федерации В.В. Путина, указаниями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, государственной политикой, направленной на поддержку бизнеса как основы для развития общества и экономики страны, тенденция арестов предпринимателей продолжается.

Из группы иных обращений выделяются 63 жалобы на нарушения прав граждан, допущенные в результате проведения отдельных следственных действий. В частности, изъятие в ходе обыска без достаточных оснований медицинских документов, удостоверений, предоставляющих право на управление транспортным средством или на пользование социальными услугами, может нанести существенный материальный, физический или моральный вред гражданину.

К Уполномоченному поступила жалоба в защиту прав М., обвиняемой по уголовному делу. В жалобе адвокат указывал на изъятие при проведении обыска медицинской документации, которая нужна М. для получения жизненно необходимого лекарства. В результате обращения Уполномоченного в органы прокуратуры медицинские документы М. были возвращены.

При проведении следственных действий у граждан изымаются не только документы, но и предметы, используемые в качестве источника дохода.

По обращению М., осуществляющего грузоперевозки, о ненадлежащем расследовании уголовного дела и незаконном нахождении его автомашины на штрафстоянке только после вмешательства Уполномоченного из прокуратуры Московской области была получена информация, что в рамках расследования уголовного дела сотрудниками полиции изъят автомобиль "Рено Премиум", принадлежащий М., который признан вещественным доказательством. Следователем СУ МУ МВД России "Ногинское" вынесено постановление о возвращении указанного автомобиля с прицепом М., о чем он уведомлен.

Пристального внимания заслуживает ситуация, обусловленная разрешением споров между сторонами при обжаловании приговоров и при рассмотрении замечаний на протокол судебного заседания. В обращениях к Уполномоченному заявители часто жаловались на несоответствие фактических обстоятельств проведения судебного заседания сведениям, изложенным впоследствии в протоколах судебного заседания. Представляется, что данная проблема во многом будет решена благодаря вступлению в силу с 1 сентября 2019 года Федерального закона от 29 июля 2018 г. N 228-ФЗ. Он предусматривает введение обязательной аудиозаписи судебного заседания по уголовным делам. Данная мера станет важным шагом к обеспечению соблюдения принципов открытости и гласности в деятельности суда, гарантий справедливости правосудия, отправляемого в форме уголовного судопроизводства.

Заслуживают также внимания жалобы участников процесса на имеющиеся сложности в реализации права на государственную защиту в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства".

Основанием для применения государством мер в соответствии с указанным законом служит наличие реальной угрозы безопасности (включая угрозу жизни и здоровью), уничтожения или повреждения имущества граждан в связи с участием в уголовном судопроизводстве. Меры по защите и обеспечению безопасности следует применять к широкому кругу лиц, которым угрожает или может угрожать опасность. Это касается родственников и близких, которые могут быть подвергнуты противоправному воздействию в целях оказания влияния на участника уголовного процесса (часть 3 статьи 2 Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ). Однако на практике данная мера порой не применяется, о чем свидетельствуют жалобы в адрес Уполномоченного.

К Уполномоченному обратилась адвокат Б. с жалобой на необоснованный отказ в государственной защите по делу о превышении должностных полномочий сотрудниками УФСИН России по Ярославской области. Из обращения следовало, что в адрес Б. посредством социальных сетей поступали угрозы, связанные с ее профессиональной деятельностью в качестве представителя потерпевшего по указанному делу. Для проверки доводов заявителя и причин отказа в государственной защите Уполномоченным направлено обращение Председателю Следственного комитета Российской Федерации. В результате проведенной проверки Б. была взята под государственную защиту.

Уполномоченный надеется, что принятое Правительством Российской Федерации постановление от 25 октября 2018 г. N 1272 "Об утверждении Государственной программы "Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2019-2023 годы", необходимость разработки которой Уполномоченный отмечала в своем Докладе за 2017 год, будет способствовать решению обозначенной проблемы.

В целом нужно отметить, что сведения о нарушениях, содержащиеся в большинстве жалоб на действия органов расследования и суда, по результатам проверок не находили подтверждения, было установлено, что правоохранительные органы действовали правомерно, выносили решения в соответствии с законом. В целях профилактики правонарушений в рамках уголовного процесса и укрепления гарантий прав его участников Уполномоченный видит свою задачу в дальнейшем развитии взаимодействия с судебными органами, органами предварительного расследования и прокуратуры.

4.2. Защита прав потерпевших

Проблема защиты прав потерпевших в России, как и в других государствах мира, является одной из важных и постоянно актуальных проблем уголовной юстиции. Несмотря на тенденцию к уменьшению, количество лиц, признанных потерпевшими, по-прежнему демонстрирует значительные показатели. В 2018 году потерпевшими от преступных посягательств признано 1,3 млн человек (в 2017 году - 1,4 млн). При этом в результате преступлений погибло 26 тыс. человек (на 4,9% меньше в сравнении с 2017 годом), из них 7,3 тыс. человек - в результате убийств (на 12,9% меньше, чем в 2017 году), 4,5 тыс. человек - в результате умышленного причинения тяжкого вреда здоровью (уменьшение на 6,4%). Кроме того, 40,3 тыс. потерпевших причинен тяжкий вред здоровью (снижение на 3%).

На общем фоне снижения числа потерпевших количество жалоб в их защиту, поступивших к Уполномоченному в 2018 году, также несколько сократилось, но продолжает оставаться довольно высоким.

От потерпевших и иных лиц в защиту их прав к Уполномоченному поступило 2922 обращения, что на 5,3% меньше, чем в 2017 году, и на 1,7% меньше, чем в 2016 году. Значительно снизилось число жалоб по вопросам нарушения прав заявителей при приеме, регистрации и рассмотрении заявлений о преступлениях, которых поступило всего 64 (в 2017 году указанная тематика затрагивалась в 215 обращениях). Однако количество жалоб на необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела по сравнению с предыдущим годом возросло более чем в два раза (с 786 до 1780).

В целом из числа обращений по вопросам защиты прав потерпевших 777 (26,6%) приняты к рассмотрению. По 2010 жалобам (68,8%) даны разъяснения о защите нарушенных прав, в 135 случаях (4,6%) обращения оставлены без рассмотрения.

Жалобы потерпевших связаны с нарушениями прав граждан практически на всех стадиях уголовного судопроизводства.

Самую большую группу обращений составляют жалобы на нарушения, допускаемые на стадии возбуждения уголовного дела, в том числе на этапе регистрации заявлений.

Распространены, в частности, случаи отказов в регистрации заявлений как будто бы не содержащих информации о преступлении, без проведения какой-либо проверки и объяснений.

К Уполномоченному поступила жалоба 74-летней жительницы Чеченской Республики М. на отказ в регистрации подразделениями УМВД России по г. Грозному ее сообщения о преступлении, в результате которого она лишилась принадлежащего ей жилья. По данному нарушению Уполномоченным было направлено обращение прокурору Чеченской Республики, по требованию которого СУ УМВД России по г. Грозному возбуждено уголовное дело по факту совершения мошенничества (ч. 4 ст. 159 УК РФ), повлекшего лишение права М. на жилое помещение. Четыре должностных лица УМВД России по г. Грозному за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей привлечены к дисциплинарной ответственности.

Зачастую сообщения без достаточных оснований пересылаются в другие органы якобы по подследственности или территориальности.

К Уполномоченному обратился инвалид II группы Р. с жалобой на бездействие должностных лиц УВД по ЮЗАО ГУ МВД России по г. Москве и ненадлежащий надзор со стороны прокуратуры ЮЗАО г. Москвы по его заявлению о совершенном преступлении, которое в течение двух лет необоснованно перенаправлялось по территориальной подследственности без принятия процессуального решения и уведомления заявителя. После обращения Уполномоченного к прокурору г. Москвы СО МВД России по району Якиманка г. Москвы возбуждено уголовное дело, а Р. признан потерпевшим.

Продолжают иметь место случаи бездействия дознавателей и следователей как при получении первичного заявления, так и после отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, когда дополнительные проверочные мероприятия не проводятся, а вновь вынесенное постановление дублирует предыдущее.

К Уполномоченному поступило коллективное обращение от бывших работников колхоза им. Горького в сельском округе Каменка Дмитровского района Московской области о незаконном отчуждении и передаче в собственность ТОО "Агрофирма "Каменка" земельных участков, принадлежащих вышеуказанным лицам. В течение семи лет по материалу проверки 23 раза отказывалось в возбуждении уголовного дела, и каждый раз надзирающим прокурором постановление об отказе в возбуждении уголовного дела отменялось с направлением материала на дополнительную проверку с дачей указаний о проведении необходимых проверочных мероприятий. Однако следователями каких-либо конкретных проверочных мероприятий фактически не проводилось, вынесенные постановления дублировали предыдущие, указания прокурора о проверочных действиях не выполнялись.

После изучения материалов доследственной проверки непосредственно Уполномоченным подготовлено заключение о выявленных нарушениях, прокурору Московской области рекомендовано рассмотреть вопрос о законности и обоснованности постановления следователя СУ УМВД России по Дмитровскому району об отказе в возбуждении уголовного дела. В результате проведенной проверки постановление об отказе в возбуждении уголовного дела отменено надзирающим прокурором, в связи с выявленными нарушениями требований уголовно-процессуального законодательства об осуществлении уголовного судопроизводства в разумный срок в СУ УМВД России по Дмитровскому району внесено представление.

В нарушение разумных сроков проверки проводятся порой годами.

К Уполномоченному обратился пенсионер преклонного возраста С. с жалобой на бездействие и волокиту следственных органов по его заявлениям о совершенном преступлении. Следственным отделом МВД России по Ленинскому району г. Иваново неоднократно в течение 5 лет проводились процессуальные проверки и принимались решения об отказе в возбуждении уголовного дела, которые всякий раз отменялись надзирающим прокурором после обращения заявителя в суд с жалобой в порядке ст. 125 УПК РФ. Указанная жалоба была направлена заместителю прокурора Ивановской области с ходатайством о проведении тщательной проверки доводов заявителя. По результатам дополнительных процессуальных проверок СО ОМВД России по Ленинскому району г. Иваново возбуждены 2 уголовных дела, по которым заявитель признан потерпевшим.

Ненадлежащее рассмотрение сообщений о преступлениях, несвоевременное проведение проверочных действий, необоснованное затягивание доследственных проверок являются главными причинами незаконных отказов в возбуждении уголовных дел. Необоснованные и немотивированные отказы в возбуждении уголовных дел порой приводят к крайним формам протеста заявителей.

К Уполномоченному обратились граждане, пострадавшие от действий финансовых организаций, предоставлявших гражданам кредиты под залог недвижимости, и риелторов и объявившие голодовку в знак протеста, в том числе и ввиду отказа им в возбуждении уголовного дела. Уполномоченным были направлены обращения в органы прокуратуры и в органы внутренних дел для проведения проверок и принятия мер реагирования, в результате чего незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовных дел отменены, материалы направлены для проведения дополнительных проверочных мероприятий, возбуждено уголовное дело.

Приведенные данные свидетельствуют о неэффективности современной нормативной и организационной модели стадии возбуждения уголовного дела. Уполномоченный вынуждена еще раз обратить внимание на необходимость решения этой системной проблемы. Вопрос об отмене в уголовном судопроизводстве стадии возбуждения уголовного дела, несмотря на свой радикализм, сохраняет актуальность. По мнению Уполномоченного, к началу уголовного преследования должны приводить не решения следователя (дознавателя) по результатам рассмотрения сообщения о преступлении на стадии возбуждения уголовного дела, а сам факт подачи заявления о преступлении в правоохранительные органы. Рекомендация отказаться от стадии возбуждения уголовного дела содержалась в Докладе о деятельности Уполномоченного за 2016 год, вместе с тем приходится констатировать, что в 2017 и 2018 годах мер, направленных на рассмотрение возможности ее реализации, ответственными государственными органами принято не было.

Вопрос о реформировании законодательства в указанном направлении затрагивался на круглом столе на тему "Гарантии реализации права потерпевшего на доступ к правосудию при принятии решения о возбуждении уголовного дела", проведенном в декабре 2018 года Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству Совета Федерации с участием Уполномоченного.

В ходе круглого стола Уполномоченным сформулирован целый ряд предложений по совершенствованию гарантий прав потерпевшего при принятии решения о возбуждении уголовного дела, в том числе предложено реформировать стадию возбуждения уголовного дела; определить правовой статус заявителя о совершенном или готовящемся преступлении и рассмотреть вопрос об оказании ему бесплатной юридической помощи; наделить прокурора правом давать обязательные для следователя поручения, в том числе о возбуждении уголовного дела (как переходный этап до отмены стадии возбуждения уголовного дела). Эти предложения в определенной степени нашли свое отражение в решении Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству от 29 января 2019 г. N 31-11/227 и были направлены в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерации, ФСБ России, МВД России, ФССП России, МЧС России, ФТС России, ФСИН России.

В 2018 году наблюдается снижение числа жалоб со стороны потерпевших на нарушения их прав на стадии расследования преступлений. Их поступило к Уполномоченному 910 - на 52,7% меньше, чем за предыдущий год. Снижение числа указанных жалоб коррелируется с результатами надзорной деятельности органов. Несмотря на то, что в целом число нарушений на стадии предварительного расследования возросло на 4,8%, уменьшилось количество отмененных постановлений следователя (дознавателя) о прекращении уголовного преследования (на 10,7%), о приостановлении предварительного расследования (на 1,8%).

Много жалоб поступает на нарушения части 1 статьи 42 УПК РФ, в соответствии с которой решение о признании потерпевшим должно приниматься незамедлительно с момента возбуждения уголовного дела и оформляться постановлением дознавателя, следователя, судьи или определением суда. Однако проблема заключается в том, что следователи (дознаватели) не всегда вместе с постановлением о возбуждении уголовного дела выносят постановление о признании лица потерпевшим, что лишает его возможности реализовать права, предусмотренные частью 2 статьи 42 УПК РФ. В этой связи целесообразно закрепить в указанной статье УПК РФ обязанность должностных лиц, осуществляющих предварительное расследование, одновременно принимать решение о возбуждении уголовного дела и признании лица потерпевшим.

К Уполномоченному обратилась гражданка Г. с жалобой на ненадлежащее расследование СО по г. Сатка СУ СК России по Челябинской области уголовного дела по факту смерти ее малолетнего сына и на халатность должностных лиц администрации муниципального района. Данное обращение было направлено в прокуратуру Челябинской области. По требованию надзирающего прокурора для правовой оценки действий должностных лиц администрации муниципального района следователем были выделены соответствующие материалы, по результатам проверки которых указанным следственным отделом 19 марта 2018 г. возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 293 УК РФ, а заявитель признана по нему потерпевшей.

В своих обращениях заявители также жалуются на то, что органами предварительного следствия и дознания выносятся необоснованные и немотивированные постановления о приостановлении или прекращении производства по уголовному делу, порой без проведения всех необходимых оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий. К сожалению, нередко при последующих проверках доводы, изложенные в жалобах потерпевших, подтверждаются.

Для проверки и разрешения ситуации, изложенной в жалобе К. на незаконность прекращения СО ОМВД России по Новокубанскому району Краснодарского края уголовного дела по факту гибели в ДТП его родственников, Уполномоченный обратилась к прокурору указанного субъекта Российской Федерации. Изложенные в жалобе факты нашли свое подтверждение, прокуратурой Новокубанского района постановление следователя о прекращении уголовного дела отменено, расследование возобновлено.

В этой связи принципиальному прокурорскому реагированию должны подвергаться нарушения уголовно-процессуального законодательства, допускаемые при вынесении процессуальных решений о приостановлении предварительного следствия и дознания при отсутствии оснований, установленных статьей 208 УПК РФ, и прекращении уголовного дела. Недопустимой является подмена указанными процессуальными решениями фактического продления сроков предварительного расследования.

В 2018 году к Уполномоченному от потерпевших поступали также жалобы на необоснованные и несправедливые судебные решения, в которых заявители указывали на неоправданную мягкость приговоров, выражали несогласие с решениями судов в части возмещения причиненного ущерба, оспаривали обоснованность решений вышестоящих судебных инстанций. Несмотря на их незначительное количество (всего 60 обращений), они не остались вне поля зрения Уполномоченного. Всем заявителям даны разъяснения относительно возможности обжалования состоявшихся судебных решений вплоть до Верховного Суда Российской Федерации. В ряде случаев благодаря вмешательству Уполномоченного оказано содействие в устранении нарушений уголовного законодательства.

К Уполномоченному обратилась А., мать погибшего несовершеннолетнего Т., с жалобой на несправедливость приговора Московского областного суда, которым квалификация действий осужденного за убийство Т. была изменена в сторону смягчения. Изучив материалы дела, Уполномоченный согласилась с доводами заявителя и направила обращение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Видновской городской прокуратурой возбуждено производство по новым обстоятельствам.

В аспекте справедливости судебных решений заслуживает внимания проблема возмещения материального ущерба и причиненного вреда от совершенного преступления, на что Уполномоченный обращала внимание в своих предыдущих докладах. Своей остроты тема не потеряла.

По данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, сумма ущерба от преступлений, определенная по судебным актам в 2018 году, составила более 10 млрд руб., из которой к взысканию присуждено порядка 7,87 млрд руб., а по исполнительным документам, направленным для обращения взыскания в органы уголовно-исполнительной системы и другие организации, сумма составила чуть более 476,87 млн руб.

Из приведенной статистики следует, что до настоящего времени не созданы достаточные гарантии возмещения реального вреда, причиненного потерпевшему. Более того, отсутствуют официальные эмпирические данные по фактическому возмещению ущерба потерпевшим от преступлений. В этой связи назрела необходимость создания эффективного и действенного правового механизма обеспечения возмещения потерпевшему причиненного ущерба и морального вреда с учетом положений Конституции Российской Федерации и международных стандартов (Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью, Рекомендаций Комитета Министров Совета Европы N R (85) 11 "О положении потерпевшего в рамках уголовного права и процесса"), гарантирующих потерпевшим государственное обеспечение компенсации причиненного ущерба.

К Уполномоченному поступали также жалобы, касающиеся розыска лиц, совершивших преступления, бездействия судебных приставов-исполнителей по взысканию причиненного вреда и других вопросов, связанных с защитой прав потерпевших. По каждому обращению были приняты необходимые меры в рамках компетенции Уполномоченного.

Работа по наращиванию усилий и поиску новых форм работы в этом направлении будет продолжаться.

В 2018 году в работе Аппарата более широко стала применяться практика изучения уголовных дел, по которым производство прекращено, и материалов, по которым отказано в возбуждении уголовного дела. На основании поступивших жалоб было направлено 53 запроса в органы предварительного следствия о предоставлении таких дел и материалов для изучения на предмет законности и обоснованности принятых решений. По результатам рассмотрения истребованных дел и материалов начали готовиться заключения Уполномоченного о допущенных нарушениях закона при вынесении решений о прекращении предварительного расследования и отказе в возбуждении уголовного дела. Было подготовлено 9 таких заключений.

Новые формы работы оказались эффективными. Только по результатам рассмотрения поступивших в органы предварительного расследования запросов в 20 случаях были сразу же приняты решения о проведении дополнительных доследственных проверок и возобновлении расследования. Аналогичные решения были приняты по 9 заключениям и 14 запросам, направленным в органы прокуратуры, дознания и следствия с рекомендацией провести дополнительные проверки законности и обоснованности прекращения уголовных дел и отказов в возбуждении уголовных дел. К 13 должностным лицам, допустившим нарушения прав заявителей, приняты меры дисциплинарного воздействия.

Уполномоченным принята к рассмотрению жалоба Н. на многочисленные отказы в возбуждении уголовного дела по его заявлению о преступлении, которые надзирающим прокурором признаны законными и обоснованными. Уполномоченным запрошены материалы доследственной проверки, изучение которых позволило выявить ряд нарушений. В результате постановление об отказе в возбуждении уголовного дела Н. отменено, СУ УМВД России по г. Сургуту возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 159 УК РФ.

Подобную практику работы с жалобами потерпевших Уполномоченный будет продолжать и впредь.

В целом проблема защиты прав потерпевших, восстановления их имущественного состояния заслуживает большего внимания. Обеспечение эффективной защиты всего комплекса прав потерпевших от преступлений - насущная задача и конституционная обязанность государства. Уполномоченный, используя свой инструментарий, в значительной степени способствует ее решению. Однако сохранение системных проблем и масштабного характера нарушений свидетельствует о том, что работа по наращиванию усилий, направленных на повышение защищенности прав названной категории граждан, должна быть продолжена.

4.3. Защита прав человека в учреждениях уголовно-исполнительной системы

Традиционно в сфере пристального внимания Уполномоченного находятся вопросы защиты прав человека в местах принудительного содержания. Лишение привычной жизни, отсутствие контактов с внешним миром, нахождение вдали от родных и близких, наличие ограничений, предусмотренных режимом учреждений уголовно-исполнительной системы (далее - УИС), является серьезным испытанием для любого человека. При этом необходимо помнить, что граждане, отбывающие наказание, сохраняют все права человека и гражданина, за исключением тех, в которых они ограничены в связи с лишением свободы. Особо подчеркнем, что осужденные независимо от совершенного преступления не должны подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию.

Данное требование закреплено как на конституционном уровне (часть 2 статьи 21 Конституции Российской Федерации), так и на международном (статья 5 Всеобщей декларации прав человека). Наказание в современном обществе применяется исключительно в целях восстановления социальной справедливости, исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений (часть 2 статьи 43 УК РФ). Данная формула действующего уголовного законодательства коренным образом отличается от предыдущего, рассматривавшего наказание не только как меру принуждения, но и как кару (часть 1 статьи 20 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик 1958 года). В последние годы улучшились условия содержания в ИВС, СИЗО, колониях и тюрьмах, на более высокий уровень поднята медицинская помощь в этих учреждениях.

Однако еще встречаются вопиющие случаи жестокости, насилия и беззакония в некоторых учреждениях принудительного содержания под стражей. Это подтверждается результатами мониторинговых проверок Уполномоченного и региональных уполномоченных, прокурорскими проверками, заключениями ОНК.

В 2018 году общественность была буквально шокирована фактами издевательств в отношении осужденного к лишению свободы в ИК-1 Ярославской области, которые были преданы гласности в СМИ.

По состоянию на 1 января 2019 года в учреждениях УИС содержалось 563 166 человек, из них 460 923 - в исправительных колониях, 1212 - в тюрьмах, 1309 - в воспитательных колониях для несовершеннолетних, в СИЗО - 99 722 человека. В том числе в местах принудительного содержания находятся 18 950 инвалидов и 45 143 женщины, из них женщин с детьми в возрасте до 3 лет - 527 человек. Количество беременных женщин в 2018 году составило 2,8% от всех женщин, находящихся в учреждениях УИС.

В Российской Федерации отмечается позитивная тенденция к снижению количества осужденных к лишению свободы. С 2000 года численность "тюремного населения" снизилась до исторического минимума. По мнению Уполномоченного, это стало возможным благодаря либерализации уголовной и уголовно-исполнительной политики.

В частности, летом этого года вступил в силу Федеральный закон от 3 июля 2018 г. N 186-ФЗ "О внесении изменений в статью 72 Уголовного кодекса Российской Федерации", соавтором которого является Уполномоченный по прежней выборной должности депутата Государственной Думы VI и VII созывов. С вступлением в силу данного закона изменился порядок исчисления срока отбывания наказания, теперь в зачет тюремного срока идет время нахождения под стражей до приговора суда из расчета день за два в колонии-поселении и день за полтора в колонии общего режима. По оценке ФСИН России, пересмотр сроков отбывания наказания коснется 100 тыс. заключенных. В 2018 году 10,3 тыс. лиц уже освобождено из мест лишения свободы, 84,1 тыс. осужденным снижен срок наказания.

Расширен перечень статей, по которым возможно освобождение от уголовной ответственности в связи с возмещением ущерба, а также установлен запрет на применение меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении субъектов предпринимательской деятельности, обвиняемых в преступлениях экономической направленности.

Заметим также, что суды продолжают принимать решения о применении меры пресечения в виде содержания под стражей, несмотря на отсутствие свободных мест в следственных изоляторах, без учета положений пункта 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации", обязывающих суды учитывать необходимость соблюдения прав лиц, содержащихся под стражей, предусмотренных статьями 3, 5, 6 и 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод при принятии решения о заключении обвиняемых под стражу в качестве меры пресечения, о продлении сроков содержания их под стражей.

Дефицит спальных мест с учетом режимных корпусов, находящихся в аварийном состоянии, составил в СИЗО в 2018 году около 14 тыс. На балансе учреждений УИС числятся более 50 тыс. зданий и сооружений, некоторые из которых построены еще в XIX веке и находятся в аварийном состоянии.

В связи с этим важным шагом со стороны Правительства Российской Федерации стало утверждение в апреле 2018 года федеральной целевой программы "Развитие уголовно-исполнительной системы (2018-2026 годы)", направленной на решение многих проблем, связанных с обеспечением надлежащих условий содержания. Программой предусмотрены реконструкция и строительство учреждений УИС, создание дополнительных рабочих мест для осужденных, закупка нового производственного оборудования. На указанные цели государством планируется выделить почти 55 млрд руб.

В целях совершенствования механизмов защиты прав граждан в местах принудительного содержания в 2018 году вступили в действие разработанные при участии Уполномоченного нормативные правовые акты: улучшающие санитарно-гигиенические и бытовые условия содержания заключенных; устанавливающие повышенные нормы питания для женщин, кормящих матерей, инвалидов, несовершеннолетних и больных граждан; позволяющие членам общественной наблюдательной комиссии осуществлять кино-, фото- и видеосъемку в целях фиксации нарушения прав подозреваемых и обвиняемых.

Кроме того, в рамках реализации Концепции развития уголовно-исполнительной системы до 2020 года продолжается апробация аппаратно-программных комплексов, позволяющих оптимизировать порядок посещения учреждений УИС адвокатами и иными лицами. По данным ФСИН России, в настоящее время такие технологии введены в 20 СИЗО, в 2018 году услугой электронной записи на посещение лиц, содержащихся под стражей, воспользовались 9325 раз.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 3933 обращения по вопросам содержания и отбывания наказания в учреждениях УИС, что на 22,3% меньше, чем в 2017 году (5063). Одной из причин указанной динамики может служить общее уменьшение числа лиц, содержащихся в учреждениях УИС. Значительное снижение (на 41,1%) продемонстрировало количество жалоб на условия содержания в названных учреждениях, которое соотносится с активизацией мер по их реконструкции и строительству. Снизилось количество жалоб на медицинское обеспечение (на 16,3%), что свидетельствует о результативности мероприятий ФСИН России по приведению деятельности медицинской службы УИС в соответствие с основными направлениями развития здравоохранения. В ЕСПЧ в 2018 году не поступило ни одной жалобы на ненадлежащее оказание медицинской помощи лицам, содержащимся в учреждениях ФСИН России.

Однако в 2018 году резко возросло количество жалоб на применение сотрудниками УИС физической силы и специальных средств (на 83%), которое указывает на сохранение острых проблем, связанных с обеспечением законности в действиях персонала учреждений ФСИН России.

В целом принятыми Уполномоченным мерами по защите прав граждан в местах принудительного содержания в 2018 году оказано содействие в реализации и защите прав 6307 граждан, информация о нарушении которых содержалась в 104 обращениях.

Остановимся на характеристике основных групп жалоб.

Первое место по своему удельному весу занимают жалобы на неправомерные действия сотрудников уголовно-исполнительной системы. Осужденные жалуются на необоснованное и жесткое применение к ним физической силы и специальных средств. В адрес Уполномоченного поступило 152 такие жалобы, что практически в два раза превышает показатели прошлого года (в 2017 году - 83 обращения).

Еще свежи в памяти события, произошедшие с осужденным М. в ФКУ ИК-1 УФСИН России по Ярославской области, когда вся страна увидела его избиение сотрудниками колонии, снятое на переносимый видеорегистратор. В этот же день было возбуждено уголовное дело в отношении 15 сотрудников учреждения по признакам преступления, предусмотренного п. "а" ст. 286 УК РФ. На момент подготовки Доклада дело в суд не направлено, виновные должностные лица пока уголовной ответственности не понесли.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "п. "а" ч. 3 ст. 286"

Следует отметить, что о данном факте сообщали в правоохранительные органы и федеральный уполномоченный, и уполномоченный по правам человека в Ярославской области. Причем прокуратура, усмотрев состав преступления со стороны сотрудников ФКУ ИК-1 УФСИН России по Ярославской области, направила материалы в следственные органы, которые отказали в возбуждении уголовного дела.

И только после придания гласности этим фактам в СМИ было возбуждено уголовное дело, расследование которого, надеемся, пройдет объективно и в разумные сроки.

К сожалению, это не единичный случай. По данным, озвученным на заседании коллегии Минюста России 1 марта 2019 года первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации, в ходе проведенных прокурорами в 2018 году проверок выявлено более 150 случаев несоблюдения в учреждениях уголовно-исполнительной системы конституционных прав личности и других злоупотреблений сотрудников УИС, по которым возбуждено 36 уголовных дел.

Частыми остаются и случаи необоснованных отказов следственными органами в возбуждении уголовных дел при нарушениях прав в УИС. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью следственных органов прокурорами только за 9 месяцев 2018 года отменено 317 незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, что значительно превысило их количество за весь 2017 год (245) и почти вдвое больше, чем за 2016 год (162).

Количество жалоб на неправомерное применение мер дисциплинарного взыскания не так велико (17), однако это не снимает остроты проблемы. В жалобах указывалось на несоразмерность вида наказания характеру проступка (нарушение правил внутреннего распорядка, в том числе: расстегнутая пуговица на одежде, незаправленная кровать, отстаивание своих интересов в разговоре с представителями власти (пререкание).

По информации Минюста России, за 2018 год 309 182 человека было водворено в штрафной изолятор, карцер, дисциплинарный изолятор, переведено в помещение камерного типа, единое помещение камерного типа, одиночную камеру, из них 945 человек освобождено досрочно от данного вида наказания по разным причинам, в том числе 269 человек по состоянию здоровья, 69 человек по постановлению прокурора, что свидетельствует о несовершенстве порядка применения данных видов дисциплинарного воздействия.

При этом законодательство не содержит исчерпывающего перечня обязанностей подозреваемых, обвиняемых и осужденных, за невыполнение которых к ним может быть применено дисциплинарное взыскание, в связи с чем администрация следственных изоляторов и исправительных учреждений не ограничена в своем праве привлекать к дисциплинарной ответственности лиц, находящихся в их подчинении, по любому поводу.

По жалобе в защиту прав Ш., содержащегося в ФКУ ИК-5 УФСИН России по Республике Мордовия, на вынесение взысканий по не соответствующим закону основаниям в результате прокурорской проверки, проведенной по просьбе Уполномоченного, были установлены нарушения требований закона при наложении на Ш. взысканий, а также при признании его злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания и переводе в строгие условия отбывания наказания. Незаконные постановления начальника исправительного учреждения отменены прокурором, начальнику учреждения внесено представление об устранении нарушений закона, виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

Нередко обжалование осужденными факта привлечения к дисциплинарной ответственности, а также проведение проверки Уполномоченным и контрольно-надзорными органами затруднено в связи с установленными Правилами внутреннего распорядка ограничениями по хранению ими при себе различных документов, в том числе копий материалов дисциплинарных производств. С учетом этих обстоятельств предлагается внести соответствующие изменения в данный нормативный правовой акт.

Распространенность нарушений гарантированного законом права лиц, находящихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, на личную безопасность свидетельствует о наличии ряда системных проблем в деятельности учреждений, подведомственных ФСИН России, требующих усиления ведомственного контроля и прокурорского надзора.

По оценке Генерального прокурора Российской Федерации, озвученной на заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в марте 2019 года, ситуация с соблюдением прав заключенных, в том числе с применением в отношении них насилия сотрудниками ФСИН России, не демонстрирует кардинального улучшения, указанные проблемы требуют обсуждения в целях выработки путей их решения. На необходимость усиления прокурорского надзора в указанной сфере было также указано Президентом Российской Федерации.

По мнению Уполномоченного, в дополнение к существующим механизмам контроля в пенитенциарной системе необходимо формирование в Российской Федерации Национального превентивного механизма предупреждения и выявления фактов пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.

В настоящее время в Армении, Дании, Молдове, Словении, Казахстане, Узбекистане и других странах действует национальный превентивный механизм (далее - НПМ) "Омбудсман+", при котором мандат НПМ выполняется Офисом Омбудсмана совместно с представителями неправительственных организаций и организаций гражданского общества.

Внедрение модели "Омбудсман+" предполагает, что не только сама Уполномоченный и работники Аппарата будут задействованы в процессе мониторинга соблюдения прав человека в местах несвободы, но и государственные служащие и общественные помощники по договору, которые, получив от Уполномоченного определенные права для осуществления такого мониторинга, смогут посещать учреждения ФСИН России, проверять состояние прав человека, информировать о соблюдении прав обвиняемых и осужденных и мерах, которые необходимо осуществить для улучшения ситуации.

В этом механизме должны найти свое место и субъекты общественного контроля. Важно также продолжить совершенствование правовых основ их деятельности в этой сфере. Так, до настоящего времени Минздравом России не утвержден порядок посещения членами ОНК медицинских организаций, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях общего типа и специализированного типа, а также условий проведения беседы с находящимися в этих медицинских организациях лицами, разработка которого предписана пунктом 1.1 статьи 16 Федерального закона от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ.

Безусловно, нужны меры по совершенствованию системы отбора и профессиональной подготовки персонала УИС. Положительную роль в решении данных проблем в учреждениях ФСИН России должно сыграть принятие Федерального закона от 19 июля 2018 г. N 197-ФЗ, установившего основы службы в уголовно-исполнительной системе, статус ее сотрудников, гарантии их социальной защиты.

Второе место по удельному весу занимают обращения по вопросам медицинского обеспечения. Каждое пятое обращение из мест лишения свободы к Уполномоченному (20,5%) содержало претензии к своевременности и качеству оказания медицинской помощи в учреждениях УИС (в 2018 году - 806 обращений). Конструктивное взаимодействие с ФСИН России позволяло положительно решать многие поставленные в обращениях вопросы. Например, в случае отсутствия возможности оказания необходимой медицинской помощи обвиняемые, подозреваемые и осужденные направлялись на обследование и лечение в гражданские медицинские учреждения.

Жена осужденного Л., отбывающего наказание в ФКУ ИК-7 УФСИН России по Тверской области, обратилась к Уполномоченному с просьбой оказать должное медицинское лечение супругу и направить его в специализированное медицинское учреждение ФСИН России. Просьба Уполномоченного удовлетворить ходатайство Л. была положительно решена руководством ФСИН России, осужденному провели дополнительное медицинское обследование в филиале "Больница N 1" ФКУЗ МСЧ-78 ФСИН России (г. Санкт-Петербург).

Несмотря на адресное решение проблем в сфере оказания медицинской помощи, многие вопросы этой темы сохраняют актуальность. Так, все еще высок показатель смертности от заболеваний в учреждениях УИС (по данным Минюста России, в 2018 году в связи с заболеваниями умерли 2268 заключенных). Кроме того, в жалобах заявители часто указывают на отсутствие у обвиняемых, подозреваемых или осужденных возможности получить специализированную медицинскую помощь (стоматолога, кардиолога, эндокринолога). По мнению Уполномоченного, если такой возможности не имеется в учреждениях уголовно-исполнительной системы, необходимо шире привлекать специалистов гражданского здравоохранения. Кроме того улучшению ситуации в здравоохранении в учреждениях УИС может способствовать выделение дополнительных финансовых средств из федерального бюджета.

Определенное количество обращений к Уполномоченному поступает в связи с несоответствием условий содержания в учреждениях УИС (14,4%) требованиям уголовно-исполнительного законодательства и международным стандартам (в 2018 году - 566 обращений).

По жалобе В., отбывающего наказание в ФКУ ЛИУ-4 УФСИН России по Самарской области, на действия сотрудников учреждения, изъявших у него электрообогревательный прибор, и нарушение температурного режима в помещениях учреждения Уполномоченный обратилась к прокурору Самарской области, который организовал проведение проверки и принял меры к устранению нарушений прав В. В отношении должностного лица учреждения вынесено представление о возбуждении дела об административном правонарушении по ст. 6.3 КоАП РФ.

В основном заявители жалуются на низкую температуру и переполненность камер, слабую освещенность днем и постоянно горящий свет ночью, отсутствие горячей воды, ограничения в принятии душа, длительное содержание в камере при невозможности выхода в течение дня за ее пределы, кроме часовой прогулки, нехватку спальных мест. По представленной Минюстом России информации, за 2018 год в 10 регионах санитарная площадь, приходящаяся на одного человека в следственном изоляторе, меньше установленной Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений".

Указанные проблемы требуют со стороны Правительства Российской Федерации увеличения финансирования на строительство и реконструкцию зданий и сооружений и усиления контроля за их расходованием, а также за обеспечением надлежащего исполнения персоналом УИС обязанностей в части создания для заключенных необходимых условий содержания.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 528 обращений (13,4%) по вопросу перевода для дальнейшего отбывания наказания в иное исправительное учреждение, расположенное ближе к дому.

По обращению осужденного Ш., отбывающего наказание в учреждении ФКУ ИК-6 УФСИН России по Самарской области, по вопросу его перевода в исправительное учреждение, расположенное ближе к месту проживания родителей в Республике Татарстан, после проведения инициированной Уполномоченным проверки ФСИН России было принято решение удовлетворить его ходатайство о переводе.

По убеждению Уполномоченного, направление в исправительное учреждение, расположенное за многие тысячи километров от места проживания родственников, лишает осужденного необходимой моральной поддержки и не способствует его исправлению. Принимая во внимание необходимость решения этого вопроса на законодательном уровне, Уполномоченный обратилась к Президенту Российской Федерации, который поручил рассмотреть данную инициативу. Законопроект, направленный на закрепление правила отбывания осужденным наказания в регионе своего проживания, в настоящее время находится на рассмотрении в Правительстве Российской Федерации.

В 2018 году зарегистрировано 295 обращений к Уполномоченному по теме освобождения от наказания, или 7,5% от обращений граждан, содержащихся в учреждениях УИС. По вопросам условно-досрочного освобождения - 126 обращений (3,2% от числа жалоб, поступивших из мест лишения свободы), освобождения от дальнейшего отбывания наказания по болезни - 85 обращений (2,2%), помилования - 68 (1,7%) и амнистии - 14 обращений (0,4%).

Наибольшую обеспокоенность вызывает ситуация с освобождением заключенных в связи с тяжелой болезнью.

По данным Минюста России, в 2018 году осужденными направлено в суды 4202 ходатайства об освобождении от дальнейшего отбывания наказания в связи с тяжелой болезнью. Из их числа лишь 2438 осужденных были освобождены (58,0%), 1055 отказано в освобождении либо ходатайства не были рассмотрены судом (25,1%), 709 осужденных (16,9%) скончались до начала слушания дела в суде либо до вступления решения суда об их освобождении в законную силу.

В целях защиты прав осужденных, имеющих основания для освобождения от отбывания наказания по болезни, Уполномоченным разработаны и направлены в Минюст России предложения о внесении изменений в статью 81 УК РФ, предусматривающие освобождение от отбывания наказания в связи с тяжелой болезнью без дополнительных условий, предъявляемых к осужденным. Уполномоченный надеется на поддержку соответствующего законопроекта.

Анализ обращений к Уполномоченному свидетельствует об актуальности проблемы реализации права на условно-досрочное освобождение.

Так, по обращению осужденного Т., содержащегося в ФКУ ИК-9 УФСИН России по Республике Карелия, по вопросу отмены необоснованно наложенных дисциплинарных взысканий и отказе в удовлетворении ходатайства об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания Уполномоченным направлены запросы в прокуратуру Республики Карелия и Судебную коллегию по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации. По результатам их рассмотрения три необоснованно наложенных на осужденного дисциплинарных взыскания были отменены, а судебные акты об отказе в условно-досрочном освобождении Т. пересмотрены, судом принято решение об удовлетворении соответствующего ходатайства.

В судах при рассмотрении ходатайства об условно-досрочном освобождении вопреки разъяснениям постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2009 г. нередко, принимая решение об отказе в условно-досрочном освобождении, в качестве главного аргумента указывают характеристику осужденного и имеющееся у него дисциплинарное взыскание без учета других обстоятельств.

Обращения в защиту прав лиц, содержащихся в учреждениях УИС, свидетельствуют и о других проблемах. В их числе: обеспечение гарантий прав женщин-осужденных, создание надлежащих условий содержания лиц с ограниченными возможностями, обеспечение трудовой занятости осужденных, оказание правовой и адвокатской помощи лицам, находящимся в учреждениях УИС, и др.

В целом, по мнению Уполномоченного, назрела необходимость преобразований в уголовно-исполнительной системе, направленных на усиление гарантий прав и свобод находящихся там лиц, укрепление законности и правопорядка в ее учреждениях. На основе широкого диалога власти и гражданского общества важно выйти на решения, которые бы обеспечили приоритеты ценности личности в деятельности УИС, уважения и охраны прав, свобод и законных интересов осужденных, законности применения средств их исправления, их правовую защиту и личную безопасность при исполнении наказаний. Эти ориентиры могли бы найти отражение в новой Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, которая заменит действующую концепцию, срок которой истекает в 2020 году. Составной частью нововведений могло бы стать создание Национального превентивного механизма предупреждения и выявления фактов пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.

4.4. Защита прав человека при производстве по делам об административных правонарушениях

Актуальность защиты прав человека при производстве по делам об административных правонарушениях обусловлена прежде всего масштабами данной категории дел. Ежегодно только в области дорожного движения выявляется порядка 100 млн административных правонарушений. В суды общей юрисдикции в 2018 году поступило более 7 млн дел об административных правонарушениях (в 2017 году - 6,5 млн), по итогам их рассмотрения привлечены к административной ответственности свыше 5,9 млн человек (в 2017 году - 5,5 млн). Наиболее часто за совершение административных правонарушений суды назначали наказание в виде штрафа (более 4,2 млн лиц), ареста (свыше 946 тыс.), обязательных работ (свыше 327 тыс.).

Работа по усилению правовых гарантий участников производства по административным делам на федеральном и региональном уровнях ведется постоянно и комплексно, и 2018 год не стал исключением. В КоАП РФ внесены соответствующие изменения: введена новая мера обеспечения исполнения постановления о назначении административного наказания за незаконное вознаграждение от имени юридического лица - арест имущества; нормами об использовании систем видео-конференц-связи расширены возможности для участия сторон в судебном заседании; предусмотрена возможность установления факта употребления водителем транспортного средства алкогольных веществ по крови.

В 2018 году к Уполномоченному поступило 358 обращений по вопросам производства по делам об административных правонарушениях. Это на 10% больше, чем в 2017 году (334 обращения). При этом подавляющее большинство из них касалось производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения (261 обращение).

Мотивы традиционны: нарушения, допущенные при возбуждении дел; несправедливость при применении мер обеспечения; несогласие с постановлениями о наложении административных взысканий; споры по вопросам обращения постановления о наложении административного взыскания к исполнению.

Преобладающее число обращений - каждое третье - касалось вопросов возбуждения дел об административных правонарушениях. Заявители жаловались на нарушения при составлении протоколов об административных правонарушениях, бездействие органов власти при получении сообщений о совершении административных правонарушений. По ряду жалоб благодаря вмешательству Уполномоченного права граждан были восстановлены.

К Уполномоченному обратился Ч. с жалобой на действия государственного инспектора Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области Г. при составлении протокола об административном правонарушении по ч. 1 ст. 8.38 КоАП РФ (нарушение правил охраны водных биологических ресурсов). По результатам проверки, проведенной прокуратурой Курганской области по ходатайству Уполномоченного, административный материал в отношении Ч. возвращен судом в Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области для устранения недостатков. В последующем дело прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения. За допущенные нарушения инспектор Г. привлечен к дисциплинарной ответственности. Курганской межрайонной природоохранной прокуратурой директору Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области внесено представление, которое удовлетворено.

Каждое четвертое из поступивших обращений было связано с применением мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Как следует из жалоб граждан, нарушения со стороны должностных лиц допускались при осуществлении целого ряда процессуальных действий, включая доставление, освидетельствование на состояние опьянения и др.

К Уполномоченному поступило заявление П.Г. о неправомерных действиях сотрудников отделения полиции по Нестеровскому муниципальному району МО МВД России "Гусевский" (Калининградская область) в отношении ее сына П.И., привлеченного к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.20 КоАП РФ (потребление (распитие) алкогольной продукции в местах, запрещенных федеральным законом). На основании аргументированного обращения Уполномоченного Гусевской городской прокуратурой Калининградской области проведена проверка, факт невручения П.И. копии протокола об административном правонарушении нашел свое подтверждение. Также установлено, что в нарушение КоАП РФ протокол о доставлении П.И. в отделение полиции не составлялся. По результатам начальнику вышеназванного отделения полиции направлено представление об устранении нарушения закона, которое удовлетворено.

Доля обращений по вопросам наложения административных взысканий составила 24%. В жалобах указывалось на ошибки при оценке доказательств правоприменительными органами, иные нарушения процессуальных норм, повлекшие вынесение необоснованных постановлений по делам об административных правонарушениях.

К Уполномоченному обратился Б. с жалобой на необоснованное привлечение к административной ответственности по ч. 2 ст. 12.27 КоАП РФ (оставление водителем места ДТП, участником которого он являлся). Постановлением Нагатинского районного суда г. Москвы, оставленным без изменения решением Московского городского суда, Б. признан виновным в совершении указанного административного правонарушения при том, что материалы дела не содержали исчерпывающих доказательств участия автомобиля под управлением Б. в дорожно-транспортном происшествии (в суде не допрошены сотрудник ДПС и потерпевший, не проводился совместный осмотр транспортных средств). По итогам рассмотрения обращения Уполномоченного в защиту Б. прокуратурой г. Москвы принесен протест, который заместителем председателя Московского городского суда удовлетворен. Состоявшиеся в отношении Б. судебные решения отменены, производство по делу прекращено.

Ряд обращений к Уполномоченному поступал в связи с нарушением порядка взыскания штрафов. В соответствии с действующим законодательством с лица, не оплатившего в полном объеме административный штраф в срок, он взыскивается в двойном размере. Вместе с тем имеются случаи, когда суды при назначении такого наказания не только не учитывают отсутствие умысла виновного на совершение соответствующего правонарушения, но и неверно рассчитывают подлежащий выплате административный штраф.

К Уполномоченному поступила жалоба Т., привлеченного к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ (уклонение от исполнения административного наказания) в связи с неуплатой всей суммы штрафа в размере 2,5 тыс. руб. Размер штрафа, назначенного Т. мировым судьей, составил 5 тыс. руб. Указанное постановление оставлено в силе решением судьи Люблинского районного суда г. Москвы. Но судами не было учтено, что Т. в 20-дневный срок уплатил половину суммы штрафа, а значит, справедливо счел, что освобожден от уплаты всей суммы. После обращения Уполномоченного в прокуратуру г. Москвы по результатам прокурорской проверки принесен протест, который удовлетворен Московским городским судом.

Около 6% обращений касались вопросов производства по исполнению постановлений о наложении административных наказаний. В числе наиболее чувствительных проблем в рамках указанной тематики необходимо отметить обеспечение надлежащих условий содержания при административном аресте.

В жалобе Ж., привлеченного к административной ответственности и подвергнутого административному аресту на 10 суток, сообщалось о ненадлежащем санитарном состоянии специального приемника для содержания лиц, подвергнутых административному аресту (далее - спецприемник) УМВД России по г. Ростову-на-Дону и нарушении условий содержания в нем административно задержанных лиц. Уполномоченным совместно с прокуратурой г. Ростова-на-Дону была проведена проверка. Нарушения федерального законодательства, регламентирующего вопросы технического, санитарного и противопожарного состояния спецприемника, подтвердились. В связи с этим начальнику УМВД России по г. Ростову-на-Дону 1 марта 2018 г. внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства, которое рассмотрено и удовлетворено. Должностное лицо спецприемника, допустившее нарушения, привлечено к дисциплинарной ответственности.

Более 5% обращений касалось вопросов обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях. Заявители указывали на случаи отказов в восстановлении пропущенных сроков обжалования постановления по делу, в повторном рассмотрении дел в вышестоящих судебных инстанциях. В ходе рассмотрения указанной категории обращений Уполномоченный оказывала содействие в устранении нарушений, послуживших препятствием для такого обжалования.

К Уполномоченному поступило обращение Н., в котором заявитель сообщил о проблеме обжалования постановления ОМВД России по Дюртюлинскому району от 2 января 2018 г. о наложении административного взыскания по ст. 20.21 КоАП РФ (появление в общественных местах в состоянии опьянения) ввиду его преждевременного (до вступления в законную силу) исполнения. Для проведения проверки Уполномоченным было направлено требование в прокуратуру Республики Башкортостан, которая по результатам проверки в связи с допущенным нарушением требований КоАП РФ в адрес начальника названного территориального органа МВД России внесла представление.

Из общего числа поступивших к Уполномоченному жалоб в сфере производства по делам об административных правонарушениях по 134 были проведены проверки совместно с другими государственными органами, по 224 жалобам даны разъяснения по существу поставленных заявителями вопросов. Оказано содействие в защите прав граждан по 24 обращениям.

Анализ поступающих к Уполномоченному жалоб позволяет выделить ряд проблем, связанных с пробелами и недостатками действующего нормативного правового регулирования, в том числе невозможности органам публичной власти эффективно реагировать на сообщения о нарушении тишины и покоя граждан в ночное время. По данной тематике в 2018 году к Уполномоченному поступило 25 обращений.

Причиной бездействия властей в большинстве случаев служит неопределенность правомочий, связанных с возбуждением дел указанной категории. Процесс передачи посредством соглашений полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях от региональных властей органам МВД России движется крайне медленно. В течение нескольких лет МВД России заключено лишь 16 соглашений с субъектами Российской Федерации. В основе "проволочки" лежат как финансовые, так и правовые сложности. В частности, в большинстве регионов отсутствует нормативное закрепление полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации.

Смягчению негативных последствий в сложившейся ситуации способствовало принятие Конституционным Судом Российской Федерации постановления, в соответствии с которым сотрудники полиции вне зависимости от наличия соглашений между МВД России и региональными властями обязаны привлекать к ответственности виновных в нарушении законов субъектов Российской Федерации, регулирующих общественный порядок и общественную безопасность.

Поиск эффективного решения, по мнению Уполномоченного, должен быть продолжен органами государственной власти субъектов Российской Федерации во взаимодействии с МВД России. В целях решения указанной проблемы Уполномоченный рекомендует органам власти субъектов обеспечить закрепление полномочий своих должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законодательством.

Сохраняют актуальность проблемы соблюдения прав при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, затрагивающие осуществление таких процессуальных действий, как административное задержание, медицинское освидетельствование на состояние опьянения и отстранение от управления транспортным средством, изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения.

В поступающих к Уполномоченному обращениях поднималась проблема права административно задержанных лиц на телефонный разговор. Необходимо отметить, что в КоАП РФ такого права у лица, подвергнутого административному задержанию, нет. Оно предусмотрено лишь для лиц, задержанных сотрудниками полиции. В связи с тем, что административное задержание вправе осуществлять должностные лица иных правоохранительных и контрольно-надзорных органов, образовался правовой пробел, и вопрос о предоставлении задержанному права на телефонный звонок до сих пор не урегулирован. С учетом изложенного целесообразно предусмотреть такое право в КоАП РФ по аналогии с задержанием в уголовном процессе (часть 1 статьи 96 УПК РФ).

В ряде случаев у граждан возникают вопросы к должностным лицам, когда в ходе производства по делам об административных правонарушениях в качестве меры обеспечения законности они изымают мобильные электронные устройства и изучают содержащиеся в них сведения. Очевидно, что смартфоны являются не просто коммуникационным устройством, но и средством накопления персональных данных, доступ к которым обычно санкционируется судом. В этой связи при изъятии мобильного электронного устройства его обладателю должны быть предоставлены гарантии защиты права на неприкосновенность частной жизни. Это может быть обеспечено путем детальной регламентации в КоАП РФ процедуры доступа должностных лиц к содержимому портативных цифровых устройств граждан, а также оснований и порядка их изъятия.

Особого внимания заслуживают жалобы, связанные с необеспечением права на получение квалифицированной юридической помощи. КоАП РФ не предусматривает случаев обязательного оказания юридической помощи лицу, привлекаемому к административной ответственности.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации вопрос о необходимости предоставления лицу, привлекаемому к административной ответственности, права на получение бесплатной юридической помощи может приобретать конституционное значение в тех случаях, когда степень реального вторжения в его конституционные права и свободы сопоставима с мерами уголовно-правового воздействия. В этой связи Конституционный Суд Российской Федерации указал на возможность конкретизации в КоАП РФ условий обеспечения юридической помощи лицам, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении. Однако до сих пор изменения в законодательство не внесены, вследствие чего сохраняется опасность несоблюдения права граждан на доступ к юридической помощи.

К Уполномоченному обратился К. в защиту прав П., который длительное время содержался в 53-м отделении полиции УМВД России по Приморскому району г. Санкт-Петербурга и в 36-м отделении полиции УМВД России по Выборгскому району г. Санкт-Петербурга без оформления документов, являющихся основанием для его административного задержания. При этом было допущено необоснованное ограничение права П. на квалифицированную юридическую помощь, сотрудниками полиции к К. не допускался защитник, ему не давали возможности знакомиться с материалами дела. По просьбе Уполномоченного ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области в результате проверки установило, что сотрудниками полиции допущены нарушения норм КоАП РФ при составлении административных материалов в отношении П. По факту выявленных нарушений виновные сотрудники привлечены к дисциплинарной ответственности.

Учитывая изложенное, Уполномоченный считает возможным дать рекомендацию Правительству Российской Федерации предусмотреть в КоАП РФ норму, регламентирующую участие защитника в судебном заседании по делам об административных правонарушениях, наказания за которые по тяжести и последствиям аналогичны уголовному наказанию (например, административный арест, лишение специального права).

Равным образом в КоАП РФ должна быть урегулирована проблема реализации принципа состязательности при производстве по делам об административных правонарушениях. При рассмотрении судом указанной категории дел в ряде случаев суд де-факто вынужден брать на себя отдельные функции стороны обвинения, что сказывается на беспристрастности принятия судебных решений. Проблема обеспечения состязательности при производстве по делам об административных правонарушениях нашла отражение в пилотном постановлении Европейского суда по правам человека от 20 сентября 2016 г. "Карелин против Российской Федерации", которое в настоящее время прорабатывается федеральными органами. По информации Минюста России, изучение основных подходов к решению указанной проблемы планируется до мая 2019 года. Дальнейшее ее урегулирование остается в сфере внимания Уполномоченного.

В числе современных тенденций развития законодательства об административных правонарушениях можно выделить расширение использования средств видеофиксации, упрощение и автоматизацию производства по указанной категории дел, рост оперативности процессуальных действий. Во многом указанным тенденциям способствует совершенствование информационных технологий, повышение их доступности для граждан. По мнению Уполномоченного, потенциал, связанный с использованием информационных технологий, может сыграть значимую роль при обеспечении участия граждан в выявлении и пресечении административных правонарушений. В этой связи Уполномоченным поддерживается внесенный в Государственную Думу законопроект N 291354-7, которым устанавливается возможность вынесения постановлений о назначении административного наказания за отдельные правонарушения в области дорожного движения без составления протокола в случае их видеофиксации гражданами.