Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 июня 2019 г. N 78-АПА19-13 Суд отменил решение суда первой инстанции и признал частично не действующей статью 77.1 Закона Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 г. N 728-132 "Социальный кодекс Санкт-Петербурга"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 июня 2019 г. N 78-АПА19-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Горенко А.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Теняевой Елизаветы Александровны о признании недействующим в части Закона Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 г. N 728-132 "Социальный кодекс Санкт-Петербурга" по апелляционной жалобе Теняевой Е.А. на решение Санкт-Петербургского городского суда от 21 февраля 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления Теняевой Е.А. отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Законодательного собрания Санкт-Петербурга Василенко В.В., представителей Губернатора Санкт-Петербурга Молоковой И.Г. и Примакина С.В., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

8 ноября 2011 г. Законодательным собранием Санкт-Петербурга принят Закон Санкт-Петербурга N 728-132 "Социальный кодекс Санкт-Петербурга", который 22 ноября 2011 г. подписан Губернатором Санкт-Петербурга и официально опубликован в Информационном бюллетене Администрации Санкт-Петербурга от 5 декабря 2011 г., N 36.

В пункте 1 статьи 78 закона предусмотрено право на обеспечение лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, отпускаемыми населению бесплатно (за счёт средств бюджета Санкт-Петербурга в размере их полной стоимости) по рецептам, выписанным врачами при амбулаторном лечении, перечень которых в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" устанавливается законом Санкт-Петербурга о территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Санкт-Петербурге на соответствующий финансовый год.

Мера социальной поддержки, указанная в пункте 1 статьи 78 закона, предоставляется при амбулаторном лечении диабета гражданам, имеющим место жительство в Санкт-Петербурге (абзац шестнадцатый пункта 1 статьи 77.1 закона).

Теняева Е.А., имеющая место жительства в Белгородской области, фактически проживающая в Санкт-Петербурге и имеющая заболевание "_", обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующей статьи 77.1 поименованного закона в части лекарственного обеспечения лиц с диагнозом "диабет" при условии наличия места жительства на территории Санкт-Петербурга, ссылаясь на противоречие оспариваемого правового регулирования Федеральному закону от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации", в соответствии с которым государство обеспечивает гражданам охрану здоровья независимо от места жительства. В обоснование требований указала, что ей отказано в бесплатном лекарственном обеспечении в Санкт-Петербурге по мотиву того, что она имеет место жительства в другом регионе.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 21 февраля 2019 г. Теняевой Е.А. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Теняева Е.А. просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно апелляционной жалобы прокуратурой Санкт-Петербурга, Законодательным собранием Санкт-Петербурга и Губернатором Санкт-Петербурга поданы письменные возражения о несостоятельности доводов жалобы и законности судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

При рассмотрении данного дела суд первой инстанции установил, что Закон Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 г. N 728-132 "Социальный кодекс Санкт-Петербурга", которым в том числе урегулированы отношения, связанные с реализацией полномочий Санкт-Петербурга в сфере предоставления социальной поддержки и оказания социальной помощи населению Санкт-Петербурга, а также иные связанные с ними отношения, в том числе в сфере предоставления социальной поддержки гражданам, имеющим место жительства в Санкт-Петербурге, при амбулаторном лечении диабета, принят в пределах полномочий Законодательного собрания Санкт-Петербурга с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. Решение Санкт-Петербургского городского суда в указанной части не обжалуется.

Проверив соответствие содержания оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для признания данных положений недействующими.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции признал доводы Теняевой Е.А. несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального права.

Так, суд первой инстанции исходил из того, что правовое регулирование, закреплённое в оспариваемых административным истцом нормах, направлено на повышение социальной защиты граждан, проживающих на территории Санкт-Петербурга. Обеспечение лекарственными препаратами и медицинскими изделиями бесплатно при амбулаторном лечении диабета является дополнительной мерой социальной поддержки определённой категории граждан, финансируемой за счёт средств бюджета Санкт-Петербурга, в связи с чем не может рассматриваться как снижение уровня социальных гарантий граждан аналогичной категории, проживающих на территории другого субъекта Российской Федерации.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с такими выводами суда первой инстанции не может согласиться, поскольку они основаны на неверном истолковании и применении норм материального права, регулирующих спорные публичные правоотношения исходя из следующего.

Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации здоровье людей охраняется (статьи 7 Конституции Российской Федерации).

Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации).

Частью 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации гарантировано равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства, а также от других обстоятельств.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения; социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Разрешение вопросов организации обеспечения лекарственными препаратами для медицинского применения, медицинскими изделиями при оказании медицинской помощи пунктом 21.1 части 1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пункт 21.2 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ

Специальным законом, регулирующим отношения в сфере отпуска, передачи и реализации лекарственных средств является Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств", которым проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обеспечения лекарственными препаратами граждан в Российской Федерации отнесено к полномочиям федеральных органов исполнительной власти (статья 5), перечень полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации является исчерпывающим и включает разработку и реализацию региональных программ обеспечения населения лекарственными препаратами; установление предельных размеров оптовых надбавок и предельных размеров розничных надбавок к фактическим отпускным ценам, установленным производителями лекарственных препаратов, на лекарственные препараты, включённые в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов; осуществление регионального государственного контроля за применением цен на лекарственные препараты, включённые в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, организациями оптовой торговли, аптечными организациями, индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на фармацевтическую деятельность (статья 6).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья определяет Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 1 данного закона).

Охрана здоровья граждан обеспечивается государством независимо от места жительства и других обстоятельств (часть 2 статьи 5 названного закона).

Обеспечение определённых категорий граждан Российской Федерации лекарственными препаратами и медицинскими изделиями в соответствии с законодательством Российской Федерации пунктом 3 статьи 29 указанного федерального закона отнесено к организации охраны здоровья.

В соответствии с частью 2 статьи 19 того же федерального закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объёме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

В целях обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации на бесплатное оказание медицинской помощи Правительство Российской Федерации постановлением от 10 декабря 2018 г. N 1506 утвердило Программу государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 г. и на плановый период 2020 г. и 2021 г., которая в разделе V устанавливает обеспечение лекарственными препаратами в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты и медицинские изделия в соответствии с законодательством Российской Федерации отпускаются по рецептам врачей бесплатно за счёт бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

Данный перечень утверждён постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г. N 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения" и в приложении N 1 к данному постановлению предусматривает бесплатное предоставление лицам, имеющим заболевание "диабет", лекарственных средств и медицинских изделий.

Стандартом медицинской помощи больным с инсулиннезависимым сахарным диабетом, утверждённым приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 11 декабря 2007 г. N 748, определено обеспечение пациентов, имеющих заболевание "диабет", при оказании амбулаторно-клинической помощи лекарственными препаратами и изделиями медицинского назначения.

Анализ приведённых правовых норм в их системном единстве свидетельствует о том, что право граждан Российской Федерации, зарегистрированных в установленном порядке на территории Российской Федерации, на бесплатное обеспечение лекарственными препаратами и медицинскими изделиями при амбулаторном лечении диабета является государственной гарантией, обеспечиваемой за счёт бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом по смыслу вышеназванных нормативных правовых актов реализация данного права осуществляется на всей территории Российской Федерации и не может быть поставлена в зависимость от регистрации по месту жительства или по месту пребывания лица, страдающего диабетом, в том или ином субъекте Российской Федерации.

В пункте 5 упомянутого постановления Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г. N 890 субъектам Российской Федерации предоставлено право вводить дополнительные льготы на получение лекарственных средств и изделий медицинского назначения, не указанных в приложении N 1 этого же постановления.

Из текста оспариваемого нормативного правового акта не следует, что данным правовым регулированием разрешены вопросы предоставления гражданам, имеющим место жительства в Санкт-Петербурге, при амбулаторном лечении диабета бесплатных лекарственных препаратов и медицинских изделий, не указанных в Перечне групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты и медицинские изделия отпускаются по рецептам врачей бесплатно.

Таким образом, бесплатное обеспечение граждан Российской Федерации лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, отпускаемыми населению по рецептам, выписанным врачами при амбулаторном лечении диабета, поставленное в зависимость от места жительства гражданина Российской Федерации, страдающего диабетом, противоречит федеральному законодательству, принципу недопустимости снижения гарантий в сфере охраны здоровья по признаку места жительства.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда подлежит отмене с принятием по делу нового решения о признании не действующей оспариваемой нормы со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой этой нормой не допускается право граждан Российской Федерации, зарегистрированных в установленном порядке на территории Российской Федерации, но за пределами Санкт-Петербурга, на бесплатное обеспечение лекарственными препаратами и медицинскими изделиями при амбулаторном лечении диабета.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 21 февраля 2019 г. отменить.

Принять по делу новое решение, которым признать недействующей со дня вступления решения суда в законную силу статью 77.1 Закона Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 г. N 728-132 "Социальный кодекс Санкт-Петербурга" в той мере, в которой названной нормой не допускается право граждан Российской Федерации, зарегистрированных в установленном порядке на территории Российской Федерации, но за пределами Санкт-Петербурга, на бесплатное обеспечение лекарственными препаратами и медицинскими изделиями при амбулаторном лечении диабета.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Корчашкина Т.Е.