Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 72-АПА19-3 Решение о признании частично не действующим Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности, муниципального района "Чернышевский район", утв. решением Совета муниципального района "Чернышевский район" от 25 декабря 2015 года N 56, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 72-АПА19-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Совета муниципального района "Чернышевский район" Забайкальского края на решение Забайкальского краевого суда от 19 февраля 2019 года, которым частично удовлетворен административный иск Туранова Ивана Павловича о признании недействующими отдельных норм Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности, муниципального района "Чернышевский район", утвержденного решением Совета муниципального района "Чернышевский район" от 25 декабря 2015 года N 56.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета муниципального района "Чернышевский район" от 3 декабря 2013 года N 47 утверждено Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет муниципальных служащих муниципального района "Чернышевский район", пунктом 10 раздела IV которого предусматривалось увеличение пенсии за выслугу лет за каждый полный год стажа муниципальной службы сверх 15 лет на 3 процента от среднемесячного денежного содержания за стаж муниципальной службы, при этом размер пенсии за выслугу лет за стаж муниципальной службы не мог превышать 75 процентов от среднемесячного денежного содержания.

25 декабря 2015 года Советом муниципального района "Чернышевский район" принято решение N 56, пунктом 1 которого утверждено Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности, муниципального района "Чернышевский район" (далее - Положение), а пунктом 2 признано утратившим силу решение Совета муниципального района "Чернышевский район" от 3 декабря 2013 года N 47.

Текст муниципального нормативного правового акта опубликован 30 декабря 2015 года в издании "Наше время" N 51.

Согласно пункту 10 раздела IV Положения размер пенсии за выслугу лет исчисляется исходя из среднемесячного денежного содержания за последние полные 12 месяцев муниципальной службы, предшествующих, по выбору лица, обратившегося за установлением пенсии за выслугу лет, дню ее прекращения либо дню достижения возраста, дающего право на страховую пенсию по старости (дававшего право на трудовую пенсию по старости в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"), включая начисление надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями, с учетом стажа муниципальной службы, за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" на момент вынесения решения о назначении пенсии за выслугу лет (абзац первый).

При наличии стажа муниципальной службы не менее 15 лет пенсия за выслугу лет устанавливается в размере 45 процентов от среднемесячного денежного содержания за стаж муниципальной службы (абзац второй).

В целях сохранения размера пенсии за выслугу лет граждане, выехавшие на постоянное место жительства за пределы муниципального района "Чернышевский район", должны представлять в администрацию муниципального района "Чернышевский район" справку с места жительства по состоянию на 1 января и 1 июля текущего года (абзац третий).

Решением Совета муниципального района "Чернышевский район" от 29 ноября 2016 года N 19 абзац второй пункта 10 раздела IV Положения изложен в новой редакции, в соответствии с которой при наличии стажа муниципальной службы не менее стажа, минимальная продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", пенсия за выслугу лет устанавливается в размере 45 процентов от среднемесячного денежного содержания за стаж муниципальной службы.

Туранов И.П. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента принятия пункта 10 раздела IV Положения в части установления пенсии за выслугу лет без учета доплаты за каждый полный год стажа муниципальной службы сверх 15 лет на 3 процента от среднемесячного денежного содержания, но не более 75 процентов от среднемесячного денежного содержания. Также просил взыскать судебные расходы, понесенные в связи с составлением доверенности в размере 1600 рублей, уплатой государственной пошлины в размере 300 рублей, оплатой юридических услуг в размере 10000 рублей, включающих подготовку искового заявления и представление интересов в судебном заседании.

В обоснование заявленных требований указал, что в ноябре 2015 года он уволен с муниципальной службы в связи с выходом на пенсию, ему назначена пенсия за выслугу лет в размере 20175,52 рублей, что составляет 75 процентов от среднемесячного денежного содержания за вычетом страховой части трудовой пенсии по старости при наличии стажа муниципальной службы 27 лет. Уведомлением администрации муниципального района "Чернышевский район" от 7 июня 2016 года ему сообщено, что на основании Положения размер его пенсии за выслугу лет с 1 января 2016 года уменьшится до 45 процентов от среднемесячного денежного содержания. С сентября 2018 года ему выплачивается пенсия за выслугу лет в размере 7474,35 рублей (минимальный размер). Таким образом, Положение в оспариваемой части нарушает его права на дополнительное пенсионное обеспечение, ухудшает его финансовое положение и необоснованно устанавливает пенсию в меньшем размере, чем предусмотрено действующим законодательством в отношении государственных гражданских служащих.

Решением Забайкальского краевого суда от 19 февраля 2019 года административное исковое заявление Туранова И.П. удовлетворено частично. Признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац второй пункта 10 Положения в той мере, в которой размер пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности муниципального района "Чернышевский район", установлен без учета стажа муниципальной службы; с Совета муниципального района "Чернышевский район" в пользу Туранова И.П. взысканы судебные расходы в размере 10300 рублей.

В апелляционной жалобе Совет муниципального района "Чернышевский район" Забайкальского края просит решение отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Разрешая заявленные требования, суд установил, что оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Совета муниципального района "Чернышевский район" с соблюдением установленной процедуры его принятия и порядка опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Специфика государственной и муниципальной службы в Российской Федерации, как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предопределяет особый правовой статус государственных и муниципальных служащих, обусловленный содержанием профессиональной служебной деятельности, характером выполняемых функций, предъявляемыми квалификационными требованиями, равно как и ограничениями, связанными с прохождением государственной и муниципальной службы. С учетом этих особенностей законодатель вправе с помощью специального правового регулирования устанавливать для государственных и муниципальных служащих определенные гарантии в области пенсионного обеспечения в зависимости от продолжительности, условий прохождения службы и других объективно значимых обстоятельств. При этом не может не учитываться, что Конституция Российской Федерации не только прямо закрепляет право граждан на равный доступ к государственной службе, но, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, из ее статей 19, 32 (части 2 и 4) и 37 (часть 1) вытекает и право граждан на равный доступ к муниципальной службе (постановление от 15 декабря 2003 года N 19-П).

В связи с этим федеральный законодатель, в компетенцию которого входит установление видов пенсий и доплат к ним, определение оснований приобретения права на получение пенсий отдельными категориями граждан и правил исчисления размера соответствующих выплат, должен гарантировать соблюдение минимального правового стандарта пенсионного обеспечения всех муниципальных служащих и одновременно - не допускать произвольное, чрезмерное повышение уровня пенсионного обеспечения органами местного самоуправления в порядке реализации их собственной компетенции вопреки финансовым возможностям местного самоуправления и его конституционному предназначению, связанному с удовлетворением основных жизненных потребностей населения муниципального образования.

Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", включающий право муниципального служащего на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации в круг основных прав муниципального служащего (пункт 12 части 1 статьи 11), относит к числу гарантий муниципального служащего его пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23). При этом отношения в области пенсионного обеспечения муниципальных служащих строятся с учетом принципиального единства природы муниципальной службы и государственной гражданской службы, что обусловлено объективной схожестью условий и порядка их прохождения. Это предполагает и общность основных условий оплаты труда и социальных гарантий для государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, а также основных условий их государственного пенсионного обеспечения (статья 5 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", статья 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Конкретизируя эти подходы, федеральный законодатель в части 1 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусмотрел распространение прав государственного гражданского служащего, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объеме на муниципального служащего. Это законоположение, находящееся в системном единстве с пунктом 6 статьи 5 данного Федерального закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Институт муниципальной службы, будучи по своей конституционно-правовой природе одним из существенных проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1; статья 131, часть 1 Конституции Российской Федерации) посредством замещения должностей в аппарате муниципальной власти. В связи с этим органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей.

Статьей 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" определено, что условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению 2 к Федеральному закону "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (пункт 4).

В соответствии с пунктом 1 статьи 14 названного федерального закона федеральным государственным гражданским служащим назначается пенсия за выслугу лет при наличии стажа государственной гражданской службы не менее стажа, продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению 2 к данному Федеральному закону, в размере 45 процентов среднемесячного заработка федерального государственного гражданского служащего за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях". За каждый полный год стажа государственной гражданской службы сверх указанного стажа пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 процента среднемесячного заработка. При этом общая сумма пенсии за выслугу лет и страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии не может превышать 75 процентов среднемесячного заработка федерального государственного гражданского служащего, определенного в соответствии со статьей 21 названного Федерального закона.

Пунктом 2 статьи 21 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" установлено, что размер среднемесячного заработка, исходя из которого федеральному государственному гражданскому служащему исчисляется пенсия за выслугу лет, не может превышать 2,8 должностного оклада (0,8 денежного вознаграждения), установленного федеральному государственному гражданскому служащему в соответствующем периоде либо сохраненного в соответствующем периоде в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Основания возникновения права на пенсию за выслугу лет и порядок ее назначения государственным гражданским служащим Забайкальского края установлены Законом Забайкальского края от 27 февраля 2009 года N 145-ЗЗК "О пенсионном обеспечении за выслугу лет государственных гражданских служащих Забайкальского края", статьей 2 которого регламентированы условия назначения пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Забайкальского края, а статьей 4 - размеры пенсии за выслугу лет.

Согласно части 1 статьи 4 указанного Закона Забайкальского края размер пенсии за выслугу лет исчисляется исходя из среднемесячного денежного содержания за последние полные 12 месяцев государственной службы, предшествующих по выбору лица, обратившегося за установлением пенсии за выслугу лет, дню ее прекращения либо дню достижения возраста, дающего право на страховую пенсию по старости в соответствии с частью 1 статьи 8 и статьями 30-33 Федерального закона "О страховых пенсиях" (дававшего право на трудовую пенсию по старости в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"), включая начисление надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями, с учетом стажа государственной службы, за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" на момент вынесения решения о назначении пенсии за выслугу лет.

При наличии стажа государственной службы не менее стажа, минимальная продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", пенсия за выслугу лет устанавливается в размере 45 процентов от среднемесячного денежного содержания за стаж государственной службы. За каждый полный год стажа государственной службы сверх указанного стажа пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 процента от среднемесячного денежного содержания за стаж государственной службы. При этом размер пенсии за выслугу лет за стаж государственной службы не может превышать 75 процентов от среднемесячного денежного содержания.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к правильным выводам о том, что правовое регулирование вопросов дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств местного бюджета, относится к компетенции органов местного самоуправления, в связи с чем порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет должны определяться с учетом возможностей местного бюджета.

Рассматривая вопрос о правовой природе пенсии за выслугу лет или ежемесячной доплаты к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации и о допустимости уменьшения субъектом Российской Федерации размера такого рода выплат, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что предоставляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации пенсии за выслугу лет (доплаты к пенсии) - при наличии у государственного служащего определенного стажа государственной службы (выслуги лет) - являются дополнительным, помимо назначаемой на общих основаниях пенсии, обеспечением бывших государственных служащих субъекта Российской Федерации, в силу чего при изменении правил исчисления таких дополнительных выплат и их размера право на социальное обеспечение, в том числе конституционное право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается (определения от 1 декабря 1999 года N 189-О, от 11 мая 2006 года N 88-О и от 3 апреля 2007 года N 332-О-П).

Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации при отсутствии федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и членов их семей вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты либо пенсии за выслугу лет) к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат, и само по себе это не противоречит Конституции Российской Федерации.

Как указал суд первой инстанции, изложенное в полной мере можно отнести и к вопросу компетенции органов местного самоуправления по определению порядка установления и изменения пенсионного обеспечения, осуществляемого за счет средств местных бюджетов, в отношении муниципальных служащих, и, соответственно, Совет муниципального района "Чернышевский район" был вправе регулировать размеры пенсии за выслугу лет указанной категории граждан, в том числе и в сторону их уменьшения, что само по себе не может рассматриваться как изменение уровня правовых гарантий, предусмотренных федеральным законодательством. Вместе с тем, такое регулирование не может носить произвольный характер.

Так, определение размера пенсии за выслугу лет муниципального служащего должно осуществляться в соответствии с установленным законом края соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Забайкальского края, исчисляться индивидуально исходя из среднемесячного денежного содержания по занимаемой должности и учитывать продолжительность соответствующего стажа.

Установление размера пенсии за выслугу лет на иных подходах, нежели определено в отношении государственных гражданских служащих Забайкальского края федеральным и региональным законодательством, а именно без учета длительности стажа муниципальной службы, нельзя признать законным, поскольку это ставит муниципальных служащих в худшее по сравнению с государственными гражданскими служащими Забайкальского края положение.

Проанализировав оспариваемую норму на соответствие приведенному федеральному законодательству, суд установил, что закрепленные в ней правила определения размера пенсии за выслугу лет муниципальных служащих не предусматривают увеличение пенсии за выслугу лет в зависимости от стажа муниципальной службы за каждый полный год стажа сверх 15 лет, в то время как ранее действовавшее Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет муниципальных служащих муниципального района "Чернышевский район", утвержденное решением Совета муниципального района "Чернышевский район" от 3 декабря 2013 года N 47 и утратившее силу в связи с принятием оспариваемого нормативного правового акта, предусматривало увеличение пенсии за выслугу лет за каждый полный год стажа муниципальной службы сверх 15 лет на 3 процента от среднемесячного денежного содержания за стаж муниципальной службы, при этом размер пенсии за выслугу лет за стаж муниципальной службы не мог превышать 75 процентов от среднемесячного денежного содержания.

При таких данных суд пришел к обоснованному выводу о противоречии абзаца второго пункта 10 Положения действующему законодательству в той мере, в которой размер пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности, муниципального района "Чернышевский район" установлен без учета стажа муниципальной службы, в связи с чем правомерно удовлетворил заявленные требования в указанной части.

В тоже время судом обоснованно принято во внимание, что учет стажа муниципальной службы при расчете размера пенсии за выслугу лет не обязательно должен быть в полной мере идентичным тому, который установлен для государственных гражданских служащих, и может быть осуществлен органом местного самоуправления иным образом в зависимости от возможностей местного бюджета.

Доводы апелляционной жалобы выводы суда не опровергают, аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка, аргументировано изложенная в судебном акте, не согласиться с которой у Судебной коллегии оснований не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Забайкальского краевого суда от 19 февраля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета муниципального района "Чернышевский район" Забайкальского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Николаева О.В.