Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 25 июля 2019 г. N АПЛ19-252 Суд оставил без изменения решение, которым отказано в признании недействующей Инструкции Федеральной службы судебных приставов, поскольку она не является нормативным правовым актом, не противоречит законодательству и не нарушает прав и свобод истца в указанном им аспекте

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 25 июля 2019 г. N АПЛ19-252

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Меркулова В.П.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Богомолова Николая Анатольевича о признании недействующей Инструкции Федеральной службы судебных приставов по рассмотрению заявлений о предоставлении государственных услуг ФССП России в соответствии с административными регламентами, утвержденными приказами Минюста России от 23.04.2014 N 86 и от 28.04.2014 N 92, иных обращений, поступающих в форме электронного документа (далее - Инструкция), по апелляционной жалобе Богомолова Н.А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Федеральной службы судебных приставов Смирновой А.Р., Министерства юстиции Российской Федерации Хамитовой Р.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

Федеральной службой судебных приставов (далее также - ФССП России) принята Инструкция, направленная в адрес руководителей и исполняющих обязанности руководителей территориальных органов ФССП России письмом заместителя директора Федеральной службы судебных приставов - заместителя главного судебного пристава Российской Федерации от 27 января 2015 г. N 00110/15/4128-ТИ и предназначенная для изучения ее территориальными органами и последующего руководства в работе.

Богомолов Н.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать изданную в форме письма Инструкцию не действующей со дня ее принятия в части, касающейся рассмотрения жалоб, поданных в порядке подчиненности. В обоснование заявленного требования административный истец указал, что оспариваемый акт не зарегистрирован в установленном законом порядке и официально не опубликован, то есть, по его мнению, принят в нарушение положений Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, и части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

Нарушение своих прав и законных интересов Богомолов Н.А. усматривает в том, что Инструкция не обеспечивает соблюдение установленных статьями 123, 124 и 126 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон об исполнительном производстве) требований, предъявляемых к рассмотрению жалоб в порядке подчиненности (подача жалобы через представителя, срок рассмотрения жалобы и др.). Решением Великолукского городского суда Псковской области от 23 июля 2018 г., оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 27 сентября 2018 г., Богомолову Н.А. отказано в удовлетворении требования о признании незаконным бездействия Управления Федеральной службы судебных приставов по Псковской области и ФССП России, выразившегося в отсутствии возможности обжалования бездействия судебного пристава-исполнителя в порядке подчиненности в форме электронного документа.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней Богомолов Н.А., не соглашаясь с таким решением, просит его отменить, как незаконное, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Считает, что суд при вынесении решения неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для разрешения административного дела, не дал оценку содержанию Инструкции, не применил закон, подлежащий применению; изложенные в обжалуемом решении выводы находит не соответствующими обстоятельствам дела.

Административный истец и его представитель в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены в установленном законом порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения не находит.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе судебных приставов, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1316 (далее - Положение), ФССП России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также уполномоченным на ведение государственного реестра юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности, и на осуществление федерального государственного контроля (надзора) за деятельностью указанных юридических лиц, включенных в государственный реестр.

В силу абзаца третьего подпункта 1 и подпункта 15 пункта 6 Положения ФССП России реализует следующие полномочия: обеспечивает в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществление исполнительного производства по принудительному исполнению судебных актов и актов других органов; организует прием граждан, обеспечивает своевременное и в полном объеме рассмотрение их устных и письменных обращений с уведомлением граждан о принятии решений в установленный законодательством Российской Федерации срок.

Пунктом 8 Положения предусмотрено, что ФССП России не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, кроме случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.

Инструкция, как следует из ее преамбулы, описывает порядок обработки заявлений о предоставлении государственных услуг ФССП России в соответствии с административными регламентами Минюста России от 23.04.2014 N 86 и от 28.04.2014 N 92, иных обращений, поступающих в форме электронного документа, поступающих посредством единого портала государственных и муниципальных услуг (далее - ЕПГУ), личного кабинета стороны исполнительного производства на официальном сайте ФССП России.

Проанализировав содержание оспариваемой Инструкции, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что, определяя порядок эксплуатации подсистем автоматизированной информационной системы ФССП России (далее - АИС ФССП России), Инструкция не регламентирует порядок рассмотрения жалоб, поданных в порядке подчиненности, не определяет права и обязанности граждан, использующих интерактивные формы для подачи электронных обращений, а предоставляет информацию, изложенную в эксплуатационной документации на подсистемы АИС ФССП России, предназначенную для изучения работниками аппаратов управлений и структурных подразделений территориального органа ФССП России, участвующими в оказании государственных услуг и рассмотрении обращений граждан.

Согласно сопроводительному письму от 27 января 2015 г. N 00110/15/4128-ТИ, которым Инструкция направлена в территориальные органы ФССП России, ее основной целью является обеспечение, начиная с 3 февраля 2015 г., своевременного и качественного рассмотрения обращений (заявлений, ходатайств, жалоб), подаваемых в электронном виде посредством ЕПГУ и личного кабинета сайта.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд обоснованно исходил из того, что Инструкция имеет организационный характер, является по своей сути внутренним локальным актом, определяющим порядок ведения делопроизводства в территориальных органах ФССП России применительно к поступающим электронным обращениям, и не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан.

Доводы административного истца о нарушении процедур принятия и опубликования Инструкции правомерно отклонены судом, как несостоятельные.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума ВС РФ N 50) указал, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Оспариваемая административным истцом Инструкция указанным критериям не соответствует, следовательно, не относится к числу нормативных правовых актов, которые подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию в порядке, предусмотренном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Ссылка на Инструкцию в мотивировочной части апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 27 сентября 2018 г., которым оставлена без удовлетворения апелляционная жалоба Богомолова Н.А. на решение Великолукского городского суда Псковской области от 23 июля 2018 г., не свидетельствует о нормативном характере Инструкции. Как усматривается из содержания указанного судебного акта, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что на официальных сайтах Управления ФССП России по Псковской области и ФССП России обеспечена возможность подачи жалобы в порядке подчиненности в форме электронного документа. Такой вывод суда основан на положениях Закона об исполнительном производстве и Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". При этом суд, обосновывая свой вывод, сослался также на требования приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. N 333 "Об утверждении Порядка подачи заявлений, ходатайств, объяснений, отводов и жалоб стороной исполнительного производства должностному лицу Федеральной службы судебных приставов в форме электронного документа, подписанного стороной исполнительного производства электронной подписью".

Вопреки утверждениям административного истца Инструкция не содержит общеобязательных правил о сроках и порядке обжалования постановлений и действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов, ее содержание не вступает в противоречие с положениями Закона об исполнительном производстве, в том числе с его статьями 50 ("Права и обязанности сторон исполнительного производства"), 123 ("Подача жалобы в порядке подчиненности"), 124 ("Форма и содержание жалобы, поданной в порядке подчиненности") и 126 ("Срок рассмотрения жалобы, поданной в порядке подчиненности") и, следовательно, не может нарушать прав и законных интересов административного истца.

То обстоятельство, что в соответствии с сообщением ФССП России от 18 апреля 2019 г. N 00111/19/102806-ОП, направленным в адрес территориальных органов ФССП России, Инструкция не подлежит применению, не может служить основанием для отмены решения суда, так как установлено, что Инструкция носит организационный характер, является внутренним локальным актом.

Поскольку при рассмотрении и разрешении административного дела суд пришел к выводу о том, что Инструкция не является нормативным правовым актом, подлежащим официальному опубликованию и государственной регистрации, не противоречит акту, имеющему большую юридическую силу, и, следовательно, не нарушает прав и свобод Богомолова Н.А. в указанном им аспекте, в удовлетворении административного искового заявления о признании ее недействующей правомерно отказано.

Несостоятельна ссылка в апелляционной жалобе на то, что при установлении ненормативного характера оспариваемого акта суд обязан был передать административное дело в другой суд по подсудности.

Как следует из материалов дела, административный иск о признании Инструкции недействующей был предъявлен Богомоловым Н.А. в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и принят судом к производству, поскольку лишь при рассмотрении и разрешении данного дела по существу возможно было установить, является ли Инструкция нормативным правовым актом, и разрешить заявленное требование (пункт 2 постановления Пленума ВС РФ N 50). Направление административного дела в суд по подсудности в том случае, когда при разрешении дела по существу установлен ненормативный характер оспариваемого акта, привело бы к повторной проверке одних и тех же положений Инструкции разными судами, что не согласуется с принципом процессуальной экономии.

Утверждение Богомолова Н.А. о неправильном применении судом норм процессуального и материального права, несоответствии изложенных судом в решении выводов обстоятельствам административного дела, ошибочно и отмену обжалуемого решения не влечет.

Доводы апелляционной жалобы повторяют доводы, приведенные в обоснование административного искового заявления, и направлены, по сути, на переоценку правовых выводов суда первой инстанции, изложенных в решении.

Ссылка административного истца в дополнении к апелляционной жалобе на определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 30 мая 2019 г. N 91-КАФ19-91, которым ему отказано в передаче кассационной жалобы на решение Великолукского городского суда Псковской области от 23 июля 2018 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 27 сентября 2018 г. для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, не опровергает изложенные судом выводы и основанием для отмены обжалуемого решения не является.

Решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права; предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Богомолова Николая Анатольевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

В.П. Меркулов