Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 августа 2019 г. N 2-АПА19-6 Решение суда первой инстанции о признании частично не действующим решения муниципального Собрания Череповецкого муниципального района от 26 сентября 2016 г. N 284 "О внесении изменений в Положение о доплате к пенсии лицам, замешавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 августа 2019 г. N 2-АПА19-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

Председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Луговой Е.А.

рассмотрела административное дело по административному исковому заявлению Туркина Александра Михайловича о признании недействующим в части решения Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района от 26 сентября 2016 года N 284 "О внесении изменений в Положение о доплате к пенсии лицам, замешавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района" по апелляционным жалобам Администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области, Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области на решение Вологодского областного суда от 4 апреля 2019 года, которым административные исковые требования частично удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Рыжкова М.И., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

условия и порядок установления, выплаты ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района определяются Положением о доплате к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района, утверждённым решением Череповецкого районного Собрания представителей Вологодской области от 28 октября 2003 года N 400 (далее - Положение), согласно пункту 3 которого размер такой доплаты до 2016 года не мог быть ниже 100 рублей, исчислялся путём определения разницы между месячным денежным содержанием лица, замещавшего муниципальную должность, должность муниципального служащего, соответственно начисленным в зависимости от имеющегося стажа, и размером пенсии, начисленной в соответствии с федеральным пенсионным законодательством, при наличии соответствующего стажа 12,5 лет у мужчин и 10 лет у женщин в таком размере, чтобы сумма пенсии с учётом этой доплаты составляла 55 процентов месячного денежного содержания. Размер доплаты увеличивается на 3 процента месячного денежного содержания за каждый полный год стажа сверх требуемого. Общая сумма доплаты к пенсии и пенсии для лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы, не может превышать 80 процентов месячного денежного содержания, определённого в соответствии с пунктом 5 названного Положения.

Решением Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области от 26 сентября 2016 года N 284 (далее - Решение от 26 сентября 2016 года), опубликованным 6 октября 2016 года в газете "Сельская новь", выпуск N 39 (7101), в Положение пунктом 1 внесены изменения, в том числе пункт 3 изложен в следующей редакции:

"3. Размер доплаты к пенсии исчисляется путём определения разницы между месячным денежным содержанием лица, замещавшего должность муниципального служащего, соответственно начисленным в зависимости от имеющегося стажа, и размером пенсии, начисленной в соответствии с федеральным пенсионным законодательством.

При наличии стажа муниципальной службы не менее 12,5 календарных лет у мужчин и 10 календарных лет у женщин доплата к пенсии устанавливается в таком размере, чтобы сумма пенсии, начисленной в соответствии с федеральным пенсионным законодательством, и доплаты к пенсии составляла 55 процентов месячного денежного содержания муниципального служащего.

Размер доплаты к пенсии за выслугу лет не может быть ниже 2000 рублей".

Туркин А.М. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Решения от 26 сентября 2016 года в приведённой части, как несоответствующего имеющему большую юридическую силу законодательству, нарушающего его права в связи с уменьшением размера назначенной распоряжением администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области от 21 августа 2009 года N 338-р доплаты к пенсии.

Решением Вологодского областного суда от 4 апреля 2019 года заявленные требования удовлетворены частично: признан недействующим с момента его принятия пункт 1 Решения от 26 сентября 2016 года в части исключения из пункта 3 Положения нормы об увеличении размера доплаты к пенсии за каждый полный год стажа сверх требуемого.

В апелляционных жалобах Администрация Череповецкого муниципального района Вологодской области, Муниципальное Собрание Череповецкого муниципального района Вологодской области просят решение суда отменить, ссылаясь на нарушение судом норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, прокуратурой Вологодской области и административным истцом представлены письменные возражения.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Разрешая заявленные требования, суд установил, что оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органа местного самоуправления, с соблюдением установленной процедуры его принятия и порядка опубликования, и сделал верный вывод о незаконности изменения правового регулирования порядка установления доплаты к пенсии, выразившегося в отмене права на увеличение доплаты к пенсии за каждый полный год стажа сверх требуемого.

Позиция суда основана на правильном применении норм материального права, регулирующих вопросы пенсионного обеспечения муниципальных служащих.

Социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "ж" и "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих регулируются Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 25-ФЗ).

Пунктом 12 части 1 статьи 11 указанного закона закреплено право муниципального служащего на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации достигается, в том числе, посредством соотносительности основных условий пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу Российской Федерации, обеспечивается взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации (пункт 6 статьи 5 Федерального закона N 25-ФЗ).

Согласно предписаниям частей 1 и 2 статьи 24 поименованного федерального закона в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объёме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации; определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Приведённые законоположения направлены на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере пенсионных отношений путём введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих, следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, но не обязательно во всём тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N 1591-О).

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ), которым в статье 86 установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Основания возникновения права на пенсию по государственному пенсионному обеспечению и порядок её назначения регулируются Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", относящим пенсию за выслугу лет к одному из видов пенсий по государственному пенсионному обеспечению, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности) и выплачиваемую одновременно с ней (подпункт 1 пункта 1 статьи 5, пункт 2 статьи 7).

В названном законе предусмотрено, что условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления, что указанные лица имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению 2 к этом закону (пункт 4 статьи 7).

Таким образом, исходя из того, что финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счёт собственных доходов соответствующих муниципальных образований, то они с учётом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии муниципальным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий, но такое регулирование не может быть произвольным, должно осуществляться в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы, исчисляться индивидуально исходя из среднемесячного денежного содержания по занимаемой должности и учитывать продолжительность соответствующего стажа.

Установление размера пенсии за выслугу лет на иных подходах, отличных от правового регулирования этого вопроса в отношении государственных гражданских служащих Вологодской области, нельзя признать законным, поскольку это ставит муниципальных служащих в худшее по сравнению с государственными гражданскими служащими положение.

Как следует из содержания пункта 3 Положения в редакции Решения от 26 сентября 2016 года, он не предусматривает увеличение доплаты на 3 процента месячного денежного содержания за каждый полный год стажа сверх требуемого лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района.

Между тем Законом Вологодской области от 5 июля 1996 года N 87-ОЗ "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы Вологодской области", определяющим условия и порядок установления и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области, должности государственной гражданской службы Вологодской области, а также должности областных государственных служащих, предусмотрено увеличение на 3 процента месячного денежного содержания государственного гражданского служащего области за каждый полный год стажа сверх требуемого (часть 2 статьи 4).

Аналогичная норма содержится и в пункте 1 статьи 14 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".

Исходя из изложенного, суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу, что Муниципальное Собрание Череповецкого муниципального района, исключив норму об увеличении доплаты за каждый полный год стажа сверх требуемого, фактически предусмотрел правило пенсионного обеспечения лиц, замещающих должности муниципальной службы, отличное от правил пенсионного обеспечения лиц, замещающих должности государственной гражданской службы Вологодской области, что не соответствует федеральному предписанию о необходимости обеспечивать взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации в том числе посредством соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу.

При этом суд первой инстанции правильно указал, что учёт стажа муниципальной службы при расчёте размера пенсии за выслугу лет не обязательно должен быть в полной мере идентичным тому, который установлен для государственных гражданских служащих, и может быть осуществлён органом местного самоуправления иным образом в зависимости от возможностей местного бюджета.

Доводы апелляционных жалоб выводы суда не опровергают, аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка, аргументировано изложенная в судебном акте, не согласиться с которой у Судебной коллегии оснований не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Вологодского областного суда от 4 апреля 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области, Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.