Решение Омского областного суда от 11 февраля 2019 г. N 3а-14/2019 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 3 статьи 5 Закона Омской области от 30.04.2015 N 1741-ОЗ "О предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков в собственность бесплатно"

Омский областной суд в составе

председательствующего судьи Харламовой О.А.,

при секретаре Шевелевой А.С.,

с участием прокурора Вершининой Г.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Омске административное дело по административному исковому заявлению МАС об оспаривании в части Закона Омской области от 30 апреля 2015 г. N 1741-ОЗ "О предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков в собственность бесплатно", установил:

Законодательным Собранием Омской области 30 апреля 2015 г. принят Закон Омской области N 1741-ОЗ "О предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков в собственность бесплатно" (далее - Закон N 1741-ОЗ), первоначальный текст которого опубликован в периодическом печатном издании "Омский вестник" от 08 мая 2015 г. N 18.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 3 Закона N 1741-ОЗ семьям, зарегистрированным в качестве многодетных семей, предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства осуществляется в собственность бесплатно.

Пунктом 3 статьи 5 Закона N 1741-ОЗ определено, что земельный участок семьям, зарегистрированным в качестве многодетных семей, предоставляется из числа земельных участков, включенных в перечень.

В силу положений подпункта 2 пункта 1 статьи 1 Закона N 1741-ОЗ перечень - утверждаемый уполномоченным органом перечень земельных участков, предоставляемых в соответствии с настоящим Законом в собственность граждан бесплатно, форма которого устанавливается Правительством Омской области.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "подпункт 2 пункта 1 статьи 2 Закона N 1741-ОЗ"

МАС обратился с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 3 статьи 5 Закона N 1741-ОЗ, ссылаясь на то, что состоит в браке с М*, является отцом несовершеннолетних детей <...> годов рождения.

Постановлением Администрации г. Омска от 10 апреля 2017 г. N 315-п М* поставлена на учет в качестве лица, имеющего право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства.

28 февраля 2018 г. М* обратилась за безвозмездным предоставлением в собственность для индивидуального жилищного строительства земельного участка в пределах территории с кадастровым номером <...>, севернее или восточнее от участка с кадастровым номером <...>.

В предоставлении земельного участка было отказано со ссылкой на статью 5 Закона N 1741-ОЗ ввиду того, что требуемый М* участок не включен уполномоченным органом в перечни.

МАС полагает, что оспариваемая норма, предусматривающая предоставление семьям, зарегистрированным в качестве многодетных, земельных участков в собственность бесплатно исключительно из перечней, утвержденных уполномоченными органами, противоречит части 1 статьи 7, части 1 статьи 38, частям 1, 2 статьи 40, части 1 статьи 41, частям 1, 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации, пункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, подпункту "а" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 07 мая 2002 г. N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг", пункту 17 Методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 09 сентября 2013 г. N 372, искусственно ограничивает права многодетных семей по критерию, не предусмотренному федеральным законодательством.

Также административный истец указывает, что Закон N 1741-ОЗ в оспариваемой части ухудшает положение многодетных семей по сравнению с семьями, члены которых награждены орденом "Родительская слава", поскольку указанной категории лиц земельные участки предоставляются в собственность бесплатно вне зависимости от включения в перечни (л.д.4-7, 36-37, 79).

В судебном заседании МАС доводы административного иска поддержал.

Представитель Законодательного Собрания Омской области ФКВ, действующая на основании доверенности от 02 сентября 2016 г. (л.д.35), поддержав доводы возражений на административный иск (л.д.55-59, 80-82), просила в удовлетворении требований МАС отказать, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом власти субъекта Российской Федерации, в пределах его компетенции, в установленной форме, без нарушения требований законодательства, предъявляемых к процедуре подготовки, представления, рассмотрения проекта правового акта, его принятия и опубликования.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, оценив нормативный правовой акт в оспариваемой части на его соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Вершининой Г.А., полагавшей, что основания для удовлетворения административного иска отсутствуют, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что МАС является отцом несовершеннолетних <...> <...> семья административного истца имеет статус многодетной (л.д.17-19).

Постановлением Администрации г. Омска от 10 апреля 2017 г. N 315-п М* поставлена на учет в качестве лица, имеющего право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства (л.д.20).

28 февраля 2018 г. М* обратилась за безвозмездным предоставлением в собственность для индивидуального жилищного строительства земельного участка в пределах территории с кадастровым номером <...>, севернее или восточнее от участка с кадастровым номером <...> (л.д.21-22).

В предоставлении земельного участка было отказано, в том числе, со ссылкой на ст. 5 Закона N 1741-ОЗ, поскольку испрашиваемый земельный участок не включен в перечень, утвержденный уполномоченным органом (л.д.23-26), в связи с чем, суд приходит к выводу о соблюдении административным истцом положений части 1 статьи 208 КАС РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 7, частью 2 статьи 38 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Правовое регулирование общественных отношений по реализации статей 7 и 38 Конституции Российской Федерации, а именно выбор конкретных мер защиты семьи, определение условий и порядка их предоставления, является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Пунктами "в" и "к" части 1, частью 2 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной собственности, а также земельное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Вне пределов совместного ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации).

Одним из основных принципов земельного законодательства является платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7 пункта 1 статьи 1, пункт 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации).

Статья 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации содержит перечень случаев предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа, одним из которых является предоставление земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 6).

Действовавшая до 01 марта 2015 г. статья 28 Земельного кодекса Российской Федерации в абзаце 2 пункта 2 также предусматривала право граждан, имеющих трех и более детей, приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 названного кодекса, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральный законодатель предоставил законодателю субъекта Российской Федерации полномочия по установлению случаев и порядка предоставления земельных участков бесплатно в собственность граждан, имеющих трех и более детей.

Статья 5 Закона N 1741-ОЗ устанавливает порядок предоставления в собственность граждан земельных участков бесплатно, в частности определено, что земельный участок предоставляется однократно, в границах муниципального района (городского округа) Омской области по месту жительства гражданина (членов многодетной семьи); из числа земельных участков, расположенных в муниципальных районах (городском округе) Омской области, которые граничат с муниципальным районом (городским округом) Омской области по месту жительства гражданина (членов многодетной семьи); земельный участок предоставляется из числа земельных участков, включенных в перечень (пункт 3 статьи 5 Закона N 1741-ОЗ).

Поскольку Земельным кодексом Российской Федерации прямо установлено право субъекта предусматривать случаи и порядок бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые нормы приняты законодательным органом субъекта Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий и не противоречат положениям федерального законодательства.

Несоответствия процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта требованиям части 2 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", закона Омской области "О нормативных правовых актах Омской области" в ходе рассмотрения настоящего административного дела не выявлено.

Закон N 1741-ОЗ подписан уполномоченным лицом, в соответствии со статьей 37 Закона Омской области от 21 ноября 2002 г. N 409-ОЗ "О нормативных правовых актах Омской области" размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 30 апреля 2015 г., номер опубликования 5500201504300017 (л.д.72).

Проверяя существо оспариваемых административным истцом положений пункт 3 статьи 5 Закона N 1741-ОЗ, суд не находит противоречия их нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как указывалось выше, компетенция законодателя субъекта Российской Федерации на установление случаев бесплатного предоставления участков гражданам, имеющим трех и более детей, определена в статье 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, иные федеральные законы и нормативные акты, принятые органами исполнительной власти Российской Федерации, данные вопросы не регулируют.

Подпункт 1 пункта 1 статьи 3 Закона N 1741-ОЗ устанавливает случаи приобретения земельных участков в собственность гражданами бесплатно, в частности, гражданами, имеющими трех и более детей. Также Законом N 1741-ОЗ в пункте 3 статьи 5 для указанной категории граждан урегулирован порядок предоставления земельных участков в собственность бесплатно - из числа земельных участков, включенных в перечень.

Таким образом, в рамках полномочий субъекта Российской Федерации по установлению случаев и порядка предоставления земельных участков, предусмотренных статьей 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, в пункте 3 статьи 5 Закона N 1741-ОЗ предусмотрено условие по включению земельного участка в перечень, утверждаемый уполномоченным органом.

Установление в оспариваемом региональном нормативном правовом акте указанного условия является элементом порядка предоставления земельного участка указанной категории граждан бесплатно.

При этом под порядком предоставления земельных участков в собственность многодетным семьям бесплатно, исходя из анализа норм Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующих аналогичные земельные правоотношения с иными категориями граждан, следует понимать последовательность действий, совершаемых при наличии установленных законом субъекта Российской Федерации обстоятельств сторонами земельных правоотношений, результатом которых является приобретение земельного участка многодетной семьей бесплатно, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов, в том числе для индивидуального жилищного строительства.

С учетом изложенного, является обоснованным утверждение представителя административного ответчика о том, что оспариваемое региональное законоположение не противоречит федеральному законодательству.

Суд полагает возможным отметить, что процедура формирования перечней земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также государственная собственность на которые не разграничена, при установлении случаев и порядка предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков для индивидуального жилищного строительства рекомендована субъектам Российской Федерации приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 09 сентября 2013 г. N 372.

Учитывая, что для реализации гражданами, имеющими трех и более детей, права на получение в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства должен быть соблюден порядок формирования этого участка и постановки на государственный кадастровый учет, что предполагает необходимость предварительного проведения уполномоченными органами ряда связанных с этим мероприятий, данные обстоятельства не свидетельствуют о нарушении пунктом 3 статьи 5 Закона N 1741-ОЗ прав и законных интересов МАС

Доводы административного истца об ограничении прав многодетных семей, имеющих трех и более детей, на получение в собственность бесплатно земельного участка по сравнению с семьями, члены которых награждены в соответствии с федеральным законодательством орденом "Родительская слава", судом отклоняются ввиду следующего.

Предоставление земельных участков в собственность бесплатно семьям, члены которых награждены в соответствии с федеральным законодательством орденом "Родительская слава", предусмотрено подпунктом 4 пункта 1 статьи 3 Закона N 1741-ОЗ. Указанная категория граждан является самостоятельным случаем, установленным в рамках реализации полномочий, предусмотренных подпунктом 7 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно констатировал, что, в силу статей 10 и 72 Конституции Российской Федерации определение оснований, круга лиц и условий для бесплатного предоставления земли относится к компетенции федерального законодателя и законодателя субъекта Российской Федерации, которые располагают достаточно широкой свободой усмотрения при разрешении указанного вопроса (определения от 22 февраля 2012 г. N 523-О-О, от 25 февраля 2013 г. N 193-О, от 24 декабря 2013 г. N 2134-О, от 21 ноября 2013 г. N 1831-О и др.).

В то же время, конституционный принцип равенства, предполагающий равный подход к формально равным субъектам, не обуславливает необходимость предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям, равенство перед законом не исключает фактических различий и необходимость их учета законодателем (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05 ноября 2015 г. N 2549-О).

При таких обстоятельствах, установление законодателем субъекта Российской Федерации особенностей при определении порядка предоставления земельных участков в собственность бесплатно различным категориям граждан, не может рассматриваться как ухудшающее положение одной категории относительно другой.

Как разъяснено в пункте 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" суды не рассматривают дела об оспаривании законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации. В указанной связи доводы административного истца о несоответствии оспариваемых положений Закона N 1741-ОЗ статьям 7, 38, 40, 41, 43 Конституции Российской Федерации не могут быть приняты во внимание.

В соответствии с положениями ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Основываясь на положениях федерального законодательства, суд приходит к выводу, что оспариваемые положения Закона N 1741-ОЗ приняты в пределах полномочий Законодательного Собрания Омской области, не противоречат требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушают, поэтому в удовлетворении требований МАС следует отказать.

Руководствуясь статьями 175-180, 215, 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление МАС об оспаривании в части Закона Омской области от 30 апреля 2015 г. N 1741-ОЗ "О предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков в собственность бесплатно" - оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Омский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Омского областного суда

Харламова О.А.