Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 октября 2019 г. N 78-АПА19-62 Решение городского суда об отказе в иске о признании недействующим пункта 2.9 Положения о предоставлении объектов государственного дачного фонда, принадлежащего Санкт-Петербургу на праве собственности, гражданам льготных категорий, утв. распоряжением администрации Санкт-Петербурга от 4 июня 2001 г. N 281-ра, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 октября 2019 г. N 78-АПА19-62

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Голубевой Аллы Шаевны на решение Санкт-Петербургского городского суда от 23 мая 2019 года, которым отказано в удовлетворении её административного искового заявления о признании недействующим пункта 2.9 Положения о предоставлении объектов государственного дачного фонда, принадлежащего Санкт-Петербургу на праве собственности, гражданам льготных категорий, утверждённого распоряжением администрации Санкт-Петербурга от 4 июня 2001 года N 281-ра.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя губернатора Санкт-Петербурга и правительства Санкт-Петербурга Матковой Т.Л., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

администрацией Санкт-Петербурга 4 июня 2001 года принято распоряжение N 281-ра, которым утверждено Положение о предоставлении объектов государственного дачного фонда, принадлежащего Санкт-Петербургу на праве собственности, гражданам льготных категорий (далее также - Положение). Данный акт в установленном порядке опубликован в изданиях "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга" 11 июня 2001 года N 21, "Вестник Администрации Санкт-Петербурга" 27 июля 2001 года N 7.

Положением в соответствии с его пунктом 1.1 определён порядок предоставления объектов государственного дачного фонда, принадлежащего Санкт-Петербургу на праве собственности (далее также - Фонд), гражданам льготных категорий.

Согласно пункту 2.9 Положения, объекты Фонда не предоставляются гражданам льготных категорий, если они или члены их семей являются членами дачно-строительных кооперативов, садоводческих товариществ, имеют дачи или дома на праве частной собственности.

Голубева А.Ш. обратилась в суд с административным иском о признании не действующим со дня вступления в законную силу решения суда пункта 2.9 Положения.

В обоснование своих требований Голубева А.Ш. указала, что, будучи отнесённой к льготной категории граждан "Инвалиды I и II групп из числа лиц, награждённых знаком "Жителю блокадного Ленинграда", обратилась в администрацию Центрального района Санкт-Петербурга с заявлением о предоставлении ей объекта из государственного дачного фонда, в чём ей было отказано со ссылкой на оспариваемую норму Положения.

По мнению заявителя, административный ответчик, принимая оспариваемую правовую норму, произвольно сократил перечень льготных категорий граждан, которым может быть предоставлена дополнительная мера социальной поддержки в виде предоставления объекта фонда, исключив из перечня лиц в зависимости от наличия у членов семьи такого лица вещного права собственности на объект недвижимости, что противоречит Закону Санкт-Петербурга от 28 апреля 2000 года N 170-14 "О государственном дачном обслуживании граждан льготных категорий".

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 23 мая 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Голубева А.Ш. просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не установила оснований для отмены решения суда.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к обоснованным выводам о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят административным ответчиком в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с установленным порядком и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, права заявителя не нарушает.

При этом суд правильно исходил из того, что в силу положений Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к которым относится социальная защита (пункт "ж" части 1 статьи 72), издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а равно по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (части 1, 2, 4 и 5 статьи 76).

Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относит решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счёт предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организацию предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3).

В соответствии с частями 3 и 4 статьи 26.3-1 названного федерального закона органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование полномочий, предусмотренных данной статьёй, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесённых к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключённых из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета) (пункт 1 статьи 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ).

Из приведённых законоположений прямо следует, что субъект Российской Федерации при наличии возможности вправе за счёт средств регионального бюджета предоставлять дополнительные меры социальной поддержки в отношении тех категорий граждан, которые нуждаются в государственной социальной помощи и определены субъектом Российской Федерации самостоятельно.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах, в частности в постановлении от 27 марта 2018 года N 13-П, законодатель субъекта Российской Федерации, реализуя предоставленные ему полномочия в сфере социальной защиты, обладает широкой дискрецией и вправе как определять форму, виды и условия предоставления за счёт собственных средств социальной помощи (поддержки), в том числе с учётом принципа адресности и на основе оценки нуждаемости, так и изменять правовое регулирование в указанной сфере.

Порядок управления и распоряжения государственным дачным фондом, принадлежащим Санкт-Петербургу на праве собственности, установлен Законом Санкт-Петербурга от 28 апреля 2000 года N 170-14 "О государственном дачном обслуживании граждан льготных категорий" (Закон Санкт-Петербурга от 28 апреля 2000 года N 170-14, Закон Санкт-Петербурга "О государственном дачном обслуживании граждан льготных категорий"), которым согласно его преамбуле также созданы организационные, экономические и правовые основы использования Фонда в целях организации оздоровительного отдыха граждан льготных категорий.

В соответствии со статьёй 1 названного регионального закона он имеет целью установить порядок управления и распоряжения помещениями и территорией Фонда для обеспечения оздоровительного отдыха граждан льготных категорий, состав которых определен его статьёй 6.

Политика Санкт-Петербурга в отношении Фонда предусматривает разработку администрацией Санкт-Петербурга планов и программ сохранения, использования, распределения и развития Фонда и реализацию этих планов и программ в случаях их утверждения Законодательным Собранием Санкт-Петербурга; выделение из бюджета Санкт-Петербурга средств, необходимых для реализации программ социально-экономического развития Фонда (статья 2 Закона Санкт-Петербурга от 28 апреля 2000 года N 170-14).

Объекты Фонда предоставляются гражданам льготных категорий на правах аренды по льготным ценам без права выкупа с возмещением расходов юридическому лицу, которому объекты Фонда принадлежат на праве хозяйственного ведения, в размере, ежегодно устанавливаемом администрацией Санкт-Петербурга. Порядок предоставления объектов Фонда гражданам льготных категорий определяется администрацией Санкт-Петербурга (статья 5 указанного регионального закона).

Статья 6 Закона Санкт-Петербурга от 28 апреля 2000 года N 170-14 к гражданам льготных категорий относит: Героев Советского Союза, Российской Федерации, Героев Социалистического Труда и лиц, награждённых орденами Славы трёх степеней; вдов Героев Советского Союза, Российской Федерации и лиц, награжденных орденами Славы трёх степеней; инвалидов Великой Отечественной войны; инвалидов I и II групп из числа участников войны и ветеранов боевых действий на территории других государств (за исключением лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий); инвалидов I и II групп из числа реабилитированных граждан, подвергшихся необоснованным репрессиям по политическим мотивам; инвалидов I и II групп из числа лиц, награждённых знаком "Жителю блокадного Ленинграда"; неработающих инвалидов I и II групп из числа лиц, пострадавших в результате аварий на Чернобыльской АЭС и производственном объединении "Маяк", ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне и других радиационных катастроф; неработающих инвалидов I и II групп из числа бывших несовершеннолетних узников фашистских концлагерей; семьи, имеющие двух и более инвалидов I или II групп; многодетные семьи, имеющие 5 и более детей до 16 лет; одиноких инвалидов с детства, получающих социальную пенсию в соответствии с Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"; одиноких матерей, имеющих детей до 16 лет, если на каждого члена семьи доход ниже величины прожиточного минимума в Санкт-Петербурге, установленного в соответствии с законодательством; семьи с детьми-инвалидами до 16 лет; вдов и родителей погибших воинов; граждан, осуществляющих уход за ребёнком-инвалидом.

При этом в силу статьи 3 Закона Санкт-Петербурга "О государственном дачном обслуживании граждан льготных категорий" распределение объектов Фонда среди граждан льготных категорий основано на индивидуальном подходе к каждому обратившемуся с просьбой об аренде гражданину, с учётом состояния его здоровья, материального положения его семьи, социально-психологического климата в его семье и возможности использования им иных форм дачного обслуживания.

Во исполнение положений указанного регионального закона администрацией Санкт-Петербурга издано распоряжение от 4 июня 2001 года N 281-ра "О порядке предоставления объектов государственного дачного фонда гражданам льготных категорий", утвердившее оспариваемое административным истцом в части пункта 2.9 Положение.

Таким образом, мера социальной поддержки в виде предоставления гражданам указанных льготных категорий объектов из государственного дачного фонда, принадлежащего Санкт-Петербургу, не будучи предусмотренной на федеральном уровне, является дополнительной и финансируемой из регионального бюджета.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с суждениями суда о том, что региональный законодатель, действуя в рамках предоставленных ему полномочий, определил порядок управления и распоряжения государственным дачным фондом, принадлежащим Санкт-Петербургу на праве собственности, организационные, экономические и правовые основы его использования в целях организации оздоровительного отдыха граждан льготных категорий. Такое правовое регулирование направлено на повышение уровня социальной защиты отдельных категорий граждан с учётом возможности финансового обеспечения соответствующих мер за счёт средств бюджета Санкт-Петербурга, а потому не может оцениваться как имеющее целью какое бы то ни было ущемление прав граждан, на которых Закон Санкт-Петербурга от 28 апреля 2000 года N 170-14 не распространяется.

Региональный законодатель, регламентировав порядок предоставления объектов государственного дачного фонда гражданам, относящимся к категории льготных, и установив перечень граждан льготных категорий, имеющих право на получение указанных мер социальной поддержки, предусмотрел в статье 3 названного регионального закона необходимость применения индивидуального подхода к каждому такому гражданину с учётом состояния его здоровья, материального положения его семьи, социально-психологического климата в его семье и возможности использования им иных форм дачного обслуживания, то есть определил нуждаемость в качестве обязательного условия предоставления данной дополнительной меры социальной поддержки, обусловливающую её адресность.

В свою очередь, администрация Санкт-Петербурга, утвердив оспариваемое в указанной части Положение, реализовала предоставленные ей Законом Санкт-Петербурга "О государственном дачном обслуживании граждан льготных категорий" дискреционные полномочия по установлению конкретизирующих аспектов критерия нуждаемости при предоставлении дополнительной меры социальной поддержки гражданам льготных категорий.

Выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемая норма, вопреки утверждениям административного истца, не устанавливает каких-либо не предусмотренных законом дополнительных ограничений по предоставлению объектов Фонда гражданам из числа лиц льготных категорий, а конкретизирует условия предоставления такой меры социальной поддержки, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит правильными. Данная норма исключает необоснованное предоставление лицам фактически не нуждающимся в получении от Санкт-Петербурга такой дополнительной меры социальной поддержки и имеющим иные формы дачного обеспечения.

Оспариваемая правовая норма, конкретизирующая условия предоставления дополнительной меры социальной поддержки, не противоречит положениям Закона Санкт-Петербурга от 28 апреля 2000 года N 170-14 в их системном единстве.

На основании изложенного выводы суда первой инстанции о том, что рассматриваемое правовое регулирование осуществлено субъектом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий и в системе действующего права, Положения о предоставлении объектов государственного дачного фонда, принадлежащего Санкт-Петербургу на праве собственности, гражданам льготных категорий, утверждённого распоряжением администрации Санкт-Петербурга от 4 июня 2001 года N 281-ра, не противоречит федеральному и региональному законодательству и не нарушает права заявителя, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит обоснованными.

Ссылка в апелляционной жалобе на якобы допущенное административным ответчиком при издании оспариваемого акта нарушение принципа разделения властей по приведённым выше мотивам является несостоятельной.

Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, основаны на неверном толковании норм материального права, не опровергают выводов суда, а потому не могут служить поводом к отмене его решения.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 23 мая 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Голубевой Аллы Шаевны - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Корчашкина Т.Е.