Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 октября 2019 г. N 45-АПА19-30 Решение суда первой инстанции об отказе в признании не действующим в части Закона Свердловской области от 19 ноября 2008 г. N 107-ОЗ "О денежных средствах на содержание ребёнка, находящегося под опекой или попечительством" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 октября 2019 г. N 45-АПА19-30

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Бурдина Ивана Андреевича, Ибрагимова Александра Ильдаровича, Краева Егора Вадимовича о признании недействующим в части Закона Свердловской области от 19 ноября 2008 года N 107-ОЗ "О денежных средствах на содержание ребёнка, находящегося под опекой или попечительством" по апелляционной жалобе Бурдина И.А., Ибрагимова А.И., Краева Е.В. на решение Свердловского областного суда от 4 июля 2019 года, которым в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения на жалобу представителя Законодательного Собрания Свердловской области Пенигина В.Ю., представителя Губернатора Свердловской области Ануфриева А.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Закон Свердловской области от 19 ноября 2008 года N 107-ОЗ "О денежных средствах на содержание ребёнка, находящегося под опекой или попечительством" (далее - Закон от 19 ноября 2008 года) устанавливает условия и порядок назначения и выплаты в Свердловской области денежных средств на содержание ребёнка, находящегося под опекой или попечительством, а также размер этих денежных средств, выплачиваемых на основании заявления опекуна или попечителя ребёнка (статья 1 и пункт 1 статьи 3).

Согласно пункту 5 статьи 3 поименованного закона в действовавшей до 25 сентября 2017 года редакции денежные средства на содержание ребёнка, находящегося под опекой или попечительством, назначаются с месяца, в котором подано заявление об их назначении, и до месяца, в котором ребёнку исполняется 18 лет, включительно либо в случае установления над ребёнком опеки или попечительства на определённый срок - до месяца, в котором истекает срок действия полномочий опекуна или попечителя, включительно.

Законом Свердловской области от 25 сентября 2017 года N 105-ОЗ, опубликованным 28 сентября 2017 года в печатном издании "Областная газета", N 180, и на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области (www.pravo.gov66.ru), названный пункт дополнен частью 3, устанавливающей, что в случае достижения ребёнком, находящимся под опекой или попечительством, в период обучения в общеобразовательной организации по образовательным программам основного общего и (или) среднего общего образования возраста 18 лет, за ним до завершения обучения в такой организации по указанным программам сохраняется право на получение денежных средств на содержание ребёнка, находящегося под опекой или попечительством".

Бурдин И.А., получавший до совершеннолетия ежемесячные выплаты как ребёнок, оставшийся без попечения родителей, обучавшийся на момент обращения в суд в профессиональной образовательной организации на отделении основного общего и среднего общего образования - кадетский корпус "Спасатель" ГБПОУ "Уральский техникум "Рифей", обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующей части 3 пункта 5 статьи 3 Закона от 19 ноября 2008 года в той мере, в которой она предусматривает сохранение права на получение денежных средств на содержание в случае достижения находящимся под попечительством ребёнком 18 лет до завершения обучения только в общеобразовательной организации, указав, что на основании этой нормы после достижения совершеннолетия выплаты были прекращены.

По мнению административного истца оспариваемая норма не соответствует положениям пунктов 2, 4 и 7 статьи 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об образовании), статьи 3, пункта 3 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Федеральный закон N 159-ФЗ), а также противоречит части 1 статьи 19, частям 1 и 4 статьи 43 Конституции Российской Федерации ввиду нарушения общеправового принципа равенства всех перед законом и судом.

В ходе судебного заседания 25 июня 2019 года протокольным определением Ибрагимов А.И. и Краев Е.В. судом привлечены к участию в деле в качестве административных соистцов.

Определением суда от 4 июля 2019 года прекращено производство по административному иску о признании части 3 пункта 5 статьи 3 Закона от 19 ноября 2008 года по мотиву противоречия Конституции Российской Федерации.

Решением Свердловского областного суда от 4 июля 2019 года в удовлетворении требований Бурдина И.А., Ибрагимова А.И. и Краева Е.В. отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы просят отменить судебный акт ввиду несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела и неправильного применения судом норм материального права и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления.

Прокуратурой Свердловской области, Законодательным Собранием и Губернатором Свердловской области поданы возражения о несостоятельности доводов апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились административные истцы, направили в суд телеграмму о рассмотрении дела в их отсутствие. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие Бурдина И.А., Ибрагимова А.И., Краева Е.В.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда исходя из следующего.

Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7 Конституции Российской Федерации). Материнство и детство, семья находятся под защитой государства (часть 1 статьи 38 Конституции Российской Федерации).

Защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые федеральным законам противоречить не могут (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, отнесены к категории детей, нуждающихся в особой заботе государства, в целях защиты их прав действующее законодательство предусматривает различные формы устройства, в том числе передача таких детей под опеку или попечительство (пункт 1 статьи 123 Семейного кодекса Российской Федерации, далее - СК РФ).

Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, наряду с СК РФ регулируются Федеральным законом от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", который в статье 31 закрепил право подопечных, а также опекунов или попечителей на установленные для них законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации виды государственной поддержки, предусмотрел право субъекта Российской Федерации устанавливать дополнительные формы государственной поддержки опеки и попечительства, не предусмотренные законодательством Российской Федерации (части 1 и 4).

Большинство видов государственной поддержки подопечных детей, а также опекунов и попечителей установлено федеральным законодательством.

Так, право на получение государственных пособий опекунами и попечителями предусмотрено Федеральным законом от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей".

В соответствии со статьёй 148 СК РФ дети, находящиеся под опекой (попечительством), имеют право на обеспечение им условий для содержания, воспитания, образования, всестороннего развития и уважение их человеческого достоинства, а также имеют право на содержание, денежные средства на которое выплачиваются ежемесячно в порядке и в размере, которые установлены законами субъектов Российской Федерации (пункт 3).

Конкретные социальные льготы и гарантии находящимся под опекой (попечительством) детям определяет Федеральный закон N 159-ФЗ, предоставивший субъектам Российской Федерации право законами и иными нормативными правовыми актами устанавливать дополнительные виды социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющиеся расходными обязательствами субъектов Российской Федерации, как и предусмотренные названным законом дополнительные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях (статья 5).

Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относит решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания наряду с другими категориями граждан детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3).

Приведённые законоположения подтверждают правильность вывода суда первой инстанции о том, что субъект Российской Федерации, приняв Закон от 10 ноября 2008 года, осуществил правовое регулирование в пределах предоставленных полномочий, установив в качестве обязательного условия сохранение права на получение денежных средств на содержание ребёнка, находящегося под опекой или попечительством, после достижения 18 лет обучение в общеобразовательной организации - реализовал своё право на установление дополнительной меры государственной поддержки опеки и попечительства, не предусмотренной законодательством Российской Федерации.

Так, Федеральный закон N 159-ФЗ, закрепляя общие принципы, содержание и меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, независимо от формы их устройства, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на образование, медицинское обеспечение, на имущество и жилое помещение, на труд и социальную защиту от безработицы, такой меры, как ежемесячные денежные средства на содержание ребёнка, являющегося сиротой или оставшимся без попечения родителей, не устанавливает.

В исключение из общего правила о необходимости государственной поддержки детей, т.е. лиц, не достигших 18-летнего возраста (пункт 1 статьи 54 СК РФ), лишившихся или ограниченных в возможности иметь содержание от своих родителей и нуждающихся по этой причине в социальной защите, законодатель распространил действие названного федерального закона на лиц, достигших 18-летнего возраста, и предоставил им право пользоваться соответствующими мерами социальной поддержки до достижения возраста 23 лет, обеспечив тем самым единообразный подход к определению оснований социальной защиты таких граждан (аналогичный возрастной критерий установлен пенсионным законодательством, законодательством об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, о социальной защите отдельных категорий граждан).

Между тем оспариваемая региональная норма касается исключительно тех детей, которые на момент назначения денежных средств на содержание в соответствии с Законом от 19 ноября 2008 года находились под опекой или попечительством, являющейся формой устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов, которые прекращаются по достижении малолетним подопечным четырнадцати лет и восемнадцати лет соответственно без особого решения, а также при вступлении его в брак и в других случаях приобретения им полной дееспособности до достижения совершеннолетия (опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста 14 лет; попечительство - над детьми в возрасте от 14 до 18 лет, абзац шестой статьи 1 Федерального закона N 159-ФЗ, пункт 2 статьи 145 СК РФ, пункты 2 и 3 статьи 40 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Проанализировав оспариваемую норму и сопоставив её содержание с положениями статьи 6 Федерального закона N 159-ФЗ, закрепляющей гарантии на профессиональное образование, суд первой инстанции верно указал, что региональный законодатель установил критерий предоставления дополнительной меры социальной поддержки лицам, относящимся к одной социальной группе - обучающиеся в общеобразовательной организации после прекращения попечительства и не получающие иные меры государственной поддержки в отличие от лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя, обучающихся по очной форме обучения по основным профессиональным образовательным программам за счёт средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов.

Относя социальную защиту, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов, Конституция Российской Федерации не устанавливает конкретные способы и объёмы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. Разрешение этих вопросов является прерогативой законодателя, который, как неоднократно отмечалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, при определении гарантий реализации прав, закреплённых статьями 38 и 39 Конституции Российской Федерации, располагает достаточно широкой свободой усмотрения в выборе мер социальной защиты семьи и детей, критериев их дифференциации, регламентации условий и порядка предоставления, исходя из имеющихся на конкретном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

При таком положении суд первой инстанции правильно не усмотрел несоответствие части 3 пункта 5 статьи 3 Закона от 19 ноября 2008 года положениям статей 3 и 5 Федерального закона N 159-ФЗ, определяющих какие нормативные правовые акты относятся к законодательству Российской Федерации о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и финансовое обеспечение этих гарантий.

Правомерно суд первой инстанции признал несостоятельным довод административных истцов о противоречии оспариваемой нормы положениям пунктов 2, 4 и 7 статьи 3 Федерального закона об образовании, предусматривающим такие основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования как недопустимость дискриминации в сфере образования, единство образовательного пространства на территории Российской Федерации, свобода выбора организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Предоставление права получать до окончания общеобразовательной школы денежные средства, назначенные на содержание ребёнка, после достижения им восемнадцати лет, как верно указал суд первой инстанции, не может нарушать право административных истцов на равный доступ к образованию, гарантированное статьёй 43 Конституции Российской Федерации и статьёй 5 Федерального закона об образовании, право на выбор организации, осуществляющей образовательную деятельность, формы получения образования и формы обучения после получения основного общего образования, предусмотренного статьёй 34 поименованного закона, поскольку названная дополнительная мера государственной поддержки не является препятствием для выбора образовательной организации.

Довод апелляционной жалобы о нарушении оспариваемой нормой общеправового конституционного принципа равенства всех перед законом, закреплённого частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации, не может быть оценён в порядке административного судопроизводства судом общей юрисдикции, поскольку проверка нормативных правовых актов законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации в силу статьи 125 Конституции Российской Федерации относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Ссылка на дискриминационность части 3 пункта 5 статьи 3 Закона от 19 ноября 2008 года несостоятельна, основана на ошибочном толковании норм материального права.

Дискриминация в области образования, как это определено в статье 1 Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования (заключена в Париже 14 декабря 1960 года, ратифицирована Российской Федерацией 1 августа 1962 года) охватывает всякое различие, исключение, ограничение или предпочтение по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, экономического положения или рождения, которое имеет целью или следствием уничтожение или нарушение равенства отношения в области образования.

Аналогичное понятие дискриминации содержится в статье 5.62 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в статье 136 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Между тем оспариваемая норма регионального закона перечисленные признаки не содержит.

Таким образом, обжалуемый судебный акт является законным и обоснованным, при разрешении заявленных требований судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, позиция суда, изложенная в решении суда, соответствует обстоятельствам административного дела, нарушений или неправильного применения норм материального права или норм процессуального права не допущено, содержащиеся в апелляционной жалобе доводы основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают и не могут служить поводом для отмены его решения.

Руководствуясь статьями 307-310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Свердловского областного суда от 4 июля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Бурдина Ивана Андреевича, Ибрагимова Александра Ильдаровича, Краева Егора Вадимовича - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.