Постановление Государственного Совета Удмуртской Республики от 25 марта 2020 г. N 618-VI "О вопросах, предлагаемых для вынесения на референдум Удмуртской Республики"

Рассмотрев ходатайство о регистрации инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики в составе 22 человек с лицом, уполномоченным действовать от имени инициативной группы про проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики, Борониной И.Ю. от 26 сентября 2019 года, поступившее из Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики 17 марта 2020 года (постановление Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики от 17 марта 2020 года N 85.1-6 "О ходатайстве инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики"), в соответствии с пунктами 6 и 11 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и частями 7 и 11 статьи 20 Закона Удмуртской Республики от 29 марта 2007 года N 10-РЗ "О референдуме Удмуртской Республики" Государственный Совет Удмуртской Республики постановляет:

1. Признать, что предлагаемые для вынесения на референдум Удмуртской Республики вопросы:

"Вы ЗА создание в городе Камбарка Удмуртской Республики производственно-технического комплекса по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I (чрезвычайно опасные отходы) и II (высокоопасные отходы) классов опасности?";

"Вы ЗА осуществление на территории Удмуртской Республики деятельности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I (чрезвычайно опасные отходы) и II (высокоопасные отходы) классов опасности?"

не отвечают требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" по следующим основаниям:

1) в соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

В соответствии с пунктом 6 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

В соответствии со статьей 74 Конституции Российской Федерации на территории Российской Федерации не допускается установление каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы;

2) вопросы обращения с отходами I и II классов опасности регламентированы Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления":

а) федеральный оператор по обращению с отходами I и II классов опасности - юридическое лицо, уполномоченное в соответствии с данным Федеральным законом обеспечивать и осуществлять деятельность по обращению с отходами I и II классов опасности на территории Российской Федерации (статья 1);

б) к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 5) относятся:

проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обращения с отходами;

установление единых требований к объектам обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов, в том числе в отношении выбора мест размещения таких объектов, используемых материалов и технологических решений;

определение федерального оператора по обращению с отходами I и II классов опасности;

утверждение федеральной схемы обращения с отходами I и II классов опасности;

установление порядка разработки, утверждения и корректировки федеральной схемы обращения с отходами I и II классов опасности, требований к ее составу;

в) федеральный оператор по обращению с отходами I и II классов опасности определяется Правительством Российской Федерации по предложению Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", согласованному с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Федеральный оператор по обращению с отходами I и II классов опасности осуществляет следующие функции:

деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I и II классов опасности самостоятельно или с привлечением операторов по обращению с отходами I и II классов опасности на основании договоров оказания услуг по обращению с отходами I и II классов опасности и в соответствии с федеральной схемой обращения с отходами I и II классов опасности;

иные функции в области обращения с отходами I и II классов опасности, определенные данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (статья 14.1);

г) в целях организации деятельности по обращению с отходами I и II классов опасности утверждается федеральная схема обращения с отходами I и II классов опасности. Указанная схема разрабатывается и корректируется с учетом сведений и информации, содержащихся в территориальных схемах обращения с отходами, государственной информационной системе учета и контроля за обращением с отходами I и II классов опасности, и включает в себя:

сведения о местах нахождения, мощности, технических характеристиках объектов обработки, утилизации, обезвреживания и размещения отходов I и II классов опасности;

сведения об операторах по обращению с отходами I и II классов опасности;

схему потоков отходов I и II классов опасности от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания и размещения отходов I и II классов опасности;

данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания и размещения отходов I и II классов опасности.

Федеральная схема обращения с отходами I и II классов опасности утверждается Правительством Российской Федерации.

Порядок разработки, утверждения и корректировки федеральной схемы обращения с отходами I и II классов опасности, требования к ее составу устанавливаются Правительством Российской Федерации (статья 14.2).

Таким образом, в связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 26 июля 2019 года N 225-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и Федеральный закон "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" вопросы обращения с отходами I и II классов опасности относит к полномочиям Российской Федерации, в том числе вопросы определения мест нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания и размещения отходов I и II классов опасности, схемы потоков отходов I и II классов опасности от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания и размещения отходов I и II классов опасности, определения планируемых объектов обработки, утилизации, обезвреживания и размещения отходов I и II классов опасности через полномочия по утверждению федеральной схемы обращения с отходами I и II классов опасности относит к компетенции Правительства Российской Федерации;

3) предлагаемые для вынесения на референдум Удмуртской Республики вопросы непосредственно имеют отношение к созданию в городе Камбарка Удмуртской Республики производственно-технического комплекса по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I (чрезвычайно опасные отходы) и II (высокоопасные отходы) классов опасности, а также к осуществлению на территории Удмуртской Республики деятельности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I (чрезвычайно опасные отходы) и II (высокоопасные отходы) классов опасности.

В соответствии с указанными вопросами предлагается на референдуме Удмуртской Республики принять решения, регламентирующие как в целом на территории Удмуртской Республики, так и в отдельном населенном пункте Удмуртской Республики - городе Камбарка деятельность по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I и II классов опасности, регламентация которой, в свою очередь, в соответствии с вышеуказанными положениями Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" отнесена к полномочиям Российской Федерации, в том числе Правительства Российской Федерации;

4) федеральным законодателем в рамках регулирования отношений по реализации права граждан на участие в референдуме, в частности положениями статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", были установлены условия организации и проведения референдума субъекта Российской Федерации, которые подлежат применению не сами по себе, а исключительно во взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 8, пункт "д" части 1 статьи 72 и статья 74 Конституции Российской Федерации) и конкретизирующего ее законодательства, в частности положениями статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статей 1, 5, 14.1 и 14.2 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", как оказывающими непосредственное влияние на определение допустимости вынесения того или иного вопроса на референдум субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и принятыми во исполнение требований этого закона правовыми актами, в частности постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 2019 года N 1305 "Об утверждении Правил разработки, утверждения и корректировки федеральной схемы обращения с отходами I и II классов опасности" и распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2019 года N 2684-р "Об определении федерального оператора по обращению с отходами I и II классов опасности", установлен специальный правовой режим обращения с отходами I и II классов опасности, согласно которому такое обращение осуществляется в соответствии с федеральной схемой обращения с отходами I и II классов опасности, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

Предлагаемые для вынесения на референдум Удмуртской Республики вопросы в нарушение требований пунктов 2 и 6 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не учитывают приведенное выше правовое регулирование, закрепленное в Федеральном законе от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", и противоречат ему, фактически противопоставляя волю населения Удмуртской Республики воле федерального законодателя.

Так, регламентация процедуры по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I и II классов опасности на территории Удмуртской Республики посредством проведения референдума Удмуртской Республики по существу означала бы возможность преодоления установленного Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" порядка обращения с отходами I и II классов опасности и вторжение в компетенцию Правительства Российской Федерации.

Таким образом, поскольку вопрос обращения с отходами I и II классов опасности, относящийся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, уже урегулирован на федеральном уровне, то данный вопрос не может быть вынесен на референдум Удмуртской Республики.

Изложенное согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которыми институт референдума субъекта Российской Федерации в силу целостности России и единства системы государственной власти, обусловленных суверенитетом ее многонационального народа (часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 3, часть 1 статьи 4, части 1 и 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации), не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта Российской Федерации воле федерального законодателя (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года N 17-П по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации");

5) в соответствии с частью 1 статьи 8 и со статьей 74 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, не допускается установление каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы.

В соответствии со статьей 128 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьями 1 и 4 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" отходы производства и потребления являются объектами гражданских прав, а право собственности на эти отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством.

Таким образом, в соответствии с частью 2 статьи 3 и частями 1 и 2 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации ограничение оборотоспособности объекта гражданских прав, в том числе ограничение деятельности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I и II классов опасности, возможно только федеральным законом. Установление подобных ограничений на уровне Удмуртской Республики не отвечает требованиям части 1 статьи 8 и статьи 74 Конституции Российской Федерации;

6) в соответствии с пунктом 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Указанные положения имеют целью гарантировать адекватность принимаемых на референдуме решений действительной воле народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации с точки зрения содержания, формы и правовых последствий этих решений. Вопрос референдума должен соответствовать требованию определенности и должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной.

Вопросы, предлагаемые для вынесения на референдум Удмуртской Республики, сформулированы таким образом, что допускают неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, поскольку не ясно, какие правовые последствия, в том числе в части принятия органами государственной власти Удмуртской Республики соответствующих решений, повлечет утвердительный или отрицательный ответ о возможности создания в городе Камбарка Удмуртской Республики производственно-технического комплекса по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I и II классов опасности и возможности осуществления на территории Удмуртской Республики деятельности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I и II классов опасности.

На необходимость соблюдения положений о том, что вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, неоднократно в своих решениях указывал Конституционный Суд Российской Федерации (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 года N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июля 2016 года N 1490-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Воронежской областной просветительской общественной организации "Русские люди" на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 3, 6 и 7 статьи 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2019 года N 276-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Виноградова Олега Игоревича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Следовательно, предлагаемые для вынесения на референдум Удмуртской Республики вопросы сформулированы таким образом, что повлекут неопределенность правовых последствий принятого на референдуме Удмуртской Республики решения, что не соответствует пункту 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

2. Направить настоящее постановление в Центральную избирательную комиссию Удмуртской Республики и лицу, уполномоченному действовать от имени инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики, Борониной И.Ю.

3. Настоящее постановление вступает в силу после его официального опубликования.

Исполняющий обязанности Председателя Государственного Совета Удмуртской Республики

В.П. Невоструев