Апелляционное определение Самарского областного суда от 11 февраля 2020 г. N 33А-1412/2020 (ключевые темы: объекты капитального строительства - неопределенный круг лиц - получение разрешения на строительство - градостроительная деятельность - выдача разрешений на строительство)

Апелляционное определение Самарского областного суда от 11 февраля 2020 г. N 33А-1412/2020

Судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Департамента градостроительства г.о. Самара на решение Ленинского районного суда г. Самары от 13 ноября 2019 года.

Заслушав доклад судьи Самарского областного суда Л.М.А., судебная коллегия установила:

Прокурор г. Самары обратился в суд к Департаменту градостроительства г.о. Самара о признании недействующим распоряжения.

В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемым распоряжением утверждено Положение о порядке проведения оценки выполненных строительных мероприятий изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом, на территории городского округа Самара. Положением предусматривается административная процедура для неопределённого круга лиц, с целью получения акта оценки выполненных строительных мероприятий изменения объектов капитального строительства, в случае отсутствия оснований для получения разрешения на строительство в соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса РФ. Органы местного самоуправления муниципальных образований Самарской области не наделены полномочиями по нормативному регулированию правоотношений в сфере градостроительства, за исключением предусмотренных случаев. Кроме того, уполномоченным органом на принятие нормативного правового акта в соответствии с Законом Самарской области от 12.07.2006 года N 90-ГД является представительный орган местного самоуправления. Установленная оспариваемым Положением административная процедура по даче оценки выполненных строительных мероприятий изменения объектов капитального строительства и оформления по её результатам акта, в случаях отсутствия оснований для получения разрешения на строительство, региональным законом не предусмотрена, данная оценка не отнесена к особенностями осуществления градостроительной деятельности на территории Самарской области и не включена в перечень градостроительных процедур, установленных Постановлением Правительства РФ N 346, либо Постановлением Правительства РФ N 403. Оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт принят неуполномоченным органом. На основании изложенного прокуратурой города принесен протест на противоречащий федеральному и региональному законодательству нормативный правовой акт, который по результатам рассмотрения отклонен. Согласно ответу на акт прокурорского реагирования, установленная административная процедура не относится к градостроительным процедурам и не регулирует правоотношения в сфере градостроительства, поименованные в ст. 6 Градостроительного кодекса РФ, в связи с чем, не требует включения в исчерпывающие перечни, утверждена уполномоченным органом местного самоуправления в рамках предоставленной компетенции. Утверждение исчерпывающих перечней процедур в сферах строительства направлено на установление открытых, доступных процедур в строительной сфере. Отсутствие установленного порядка оценки изменений объекта капитального строительства, не требующих получения разрешения на строительство, не наделяет правом неуполномоченный орган, устанавливать иную процедуру по своему усмотрению. При таких обстоятельствах установленная вопреки требованиям закона процедура нарушает права неопределённого круг лиц, единство требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительной деятельности, принципы законодательства о градостроительной деятельности.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, прокурор г. Самары, просил суд признать недействующим распоряжение от 07.06.2017 года N Д05-01-06/10-0-0 "Об утверждении положения о порядке проведения оценки выполненных строительных мероприятий изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом, на территории г.о. Самара".

Решением Ленинского районного суда г. Самары от 13 ноября 2019 года административные исковые требования прокурора г. Самары в интересах неопределенного круга лиц удовлетворены.

В апелляционной жалобе Департамент градостроительства г.о. Самара просит отменить решение суда как незаконное, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика по доверенности К.Л.В. доводы апелляционной жалобы поддержала, просила решение суда отменить.

Прокурор Г.Е.С. возражала против доводов апелляционной жалобы, просила решение суда оставить без изменения.

Другие лица, участвующие в деле, в суд апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в связи с чем, судебная коллегия считает возможным рассмотреть жалобу в их отсутствие.

Выслушав объяснения явившихся лиц, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

На основании ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Из материалов дела следует, что распоряжением Департамента градостроительства г.о. Самара от 07.06.2017 года N Д05-01-06/10-0-0 утверждено Положение о порядке проведения оценки выполненных строительных мероприятий изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом, на территории городского округа Самара.

Установлено, что указанное распоряжение официально опубликовано в печатном издании "Самарская Газета", выпуск от ДД.ММ.ГГГГ N 

Как усматривается из содержания Положения, им предусматривается административная процедура получения акта оценки выполненных строительных мероприятий изменения объектов капитального строительства, в случае отсутствия оснований для получения разрешения на строительство в соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

В силу ст. 6 Градостроительного Кодекса РФ Правительство РФ утверждает исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства с учётом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ и территориях муниципальных образований, порядок внесения изменений в данные перечни, порядок ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях.

Установление органами, индивидуальными предпринимателями, организациями, указанными в пункте 7.4 части 1 настоящей статьи, обязанности осуществления процедур, не предусмотренных исчерпывающими перечнями процедур в сферах строительства, в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства не допускается.

К полномочиям органов государственной власти РФ относится утверждение исчерпывающих перечней процедур, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ и осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями, организациями в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее - исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства), а также порядка ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях. В данные перечни с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ и территориях муниципальных образований по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) могут быть включены процедуры, предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами.

Исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения утверждён Постановлением Правительства РФ от 28.03.2017 года N 346 "Об исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения и о Правилах ведения реестра описаний процедур, указанных в исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения".

Во исполнение ст. 6 Градостроительного кодекса РФ Постановлением Правительства РФ от 30.04.2014 года N 403 утверждён исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства.

Статьей 3.2 Закона Самарской области от 12.07.2006 года N 90-ГД "О градостроительной деятельности на территории Самарской области" предусмотрены процедуры, связанные с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территории Самарской области и территориях муниципальных образований в Самарской области.

К процедурам, которые могут осуществляться на территории муниципальных образований в Самарской области, в случае их установления муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования относятся: согласование схемы движения транспорта и пешеходов на период проведения работ на проезжей части; проведение контрольно-геодезической съемки и передачи исполнительной документации в уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления; предоставление заключения о соответствии проектной документации сводному плану подземных коммуникаций и сооружений; согласование проведения работ в технических и охранных зонах; выдача разрешения на перемещение отходов строительства, сноса зданий и сооружений, в том числе грунтов.

Перечень полномочий органов местного самоуправления городских округов в сфере градостроительства определен п. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой к полномочиям органов местного самоуправления относятся: подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом; выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов; направление уведомлений, предусмотренных пунктом 2 части 7, пунктом 3 части 8 статьи 51.1 и пунктом 5 части 19 статьи 55 настоящего Кодекса, при осуществлении строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов на земельных участках, расположенных на территориях городских округов; ведение государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности в части, касающейся осуществления градостроительной деятельности на территориях городских округов, и предоставление сведений, документов и материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности; принятие решений о развитии застроенных территорий; проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом; разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры городских округов; заключение договоров о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества; принятие решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления; принятие решения о сносе самовольной постройки либо решения о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, осуществление сноса самовольной постройки или ее приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

В силу п. 26 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа в числе прочего относится утверждение генеральных планов муниципального, городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов муниципального, городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципального, городского округа.

Таким образом, согласно положениям действующего законодательства, органы местного самоуправления муниципальных образований Самарской области не наделены полномочиями по нормативному регулированию правоотношений в сфере градостроительства, за исключением предусмотренных случаев.

Разрешая заявленные требования, суд обоснованно исходил из того, что установленная оспариваемым Положением административная процедура по даче оценки выполненных строительных мероприятий изменения объектов капитального строительства и оформления по её результатам акта, в случаях отсутствия оснований для получения разрешения на строительство, региональным законом не предусмотрена.

Кроме того, данная оценка не отнесена к особенностям осуществления градостроительной деятельности на территории Самарской области и не включена в перечень градостроительных процедур, установленных Постановлением Правительства РФ N 346, либо Постановлением Правительства РФ N 403, на что также верно указано судом.

В соответствии с ответом Департамента градостроительства г.о. Самара на акт прокурорского реагирования в виде протеста, установленная административная процедура не относится к градостроительным процедурам и не регулирует правоотношения в сфере градостроительства, поименованные в ст. 6 Градостроительного кодекса РФ, в связи с чем, не требует включения в исчерпывающие перечни, утверждена уполномоченным органом местного самоуправления в рамках предоставленной компетенции.

Положениями п. 14 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что под реконструкцией понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

Согласно ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.

Под характеристиками безопасности здания или сооружения понимаются количественные и качественные показатели свойств строительных конструкций, основания, материалов, элементов сетей инженерно-технического обеспечения и систем инженерно-технического обеспечения, посредством соблюдения которых обеспечивается соответствие здания или сооружения требованиям безопасности.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ.

Выдача разрешения на строительство не требуется в случае изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.

На основании п. 2 ст. 3 Федерального закона от 17.11.1995 года N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" разрешение на строительство не требуется в случае, если строительные работы не влекут за собой изменений внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города или иного населенного пункта и их отдельных объектов и не затрагивают характеристик надежности и безопасности зданий, сооружений и инженерных коммуникаций.

Процедура выдачи разрешения на строительство включена в исчерпывающие перечни градостроительных процедур установленных Постановлением Правительства N 346 (п. 55) и Постановлением Правительства N 403 (п. 59).

Согласно системному толкованию приведённых норм, порядок учёта и согласования изменений объекта капитального строительства регулируется градостроительным законодательством, посредством определения видов и способов согласования. Случай, когда получение разрешения на проведение изменений не требуется, урегулирован градостроительным законодательством, следовательно такая ситуация относится к градостроительной деятельности.

Утверждение исчерпывающих перечней процедур в сферах строительства направлено на установление открытых, доступных процедур в строительной сфере.

Поскольку отсутствие установленного порядка оценки изменений объекта капитального строительства, не требующих получения разрешения на строительства, не наделяет правом неуполномоченный орган, устанавливать иную процедуру по своему усмотрению, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный акт противоречит положениям ст.ст. 6, 8 Градостроительного кодекса РФ, ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ, Постановлению Правительства РФ от 28.03.2017 года N 346, Постановлению Правительства РФ от 30.04.2014 года N 403.

Принимая во внимание положения указанных выше норм права с совокупности с установленными обстоятельствами по делу, суд пришел к правильному выводу о том, что установленная Департаментом градостроительства г.о. Самара процедура нарушает права неопределённого круг лиц, единство требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительной деятельности, принципы законодательства о градостроительной деятельности, и обоснованно признал оспариваемое распоряжение от 07.06.2017 года N Д05-01-06/10-0-0 не соответствующим закону и не действующим, удовлетворив заявленные требования прокурора.

Судом обоснованно не приняты во внимание доводы Департамента градостроительства г.о. Самара о том, что оспариваемое распоряжение не регламентирует непосредственно архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а лишь определяет порядок проведения оценки уже выполненных строительных мероприятий, в связи с чем, требования административного истца не подлежат удовлетворению, на что также имеется ссылка в апелляционной жалобе.

Из системного толкования норм градостроительного законодательства следует, что порядок учёта и согласования изменений объекта капитального строительства регулируется градостроительным законодательством, посредством определения видов и способов согласования. Случай, когда получение разрешения на проведение изменений не требуется, урегулирован градостроительным законодательством, следовательно такая ситуация относится к градостроительной деятельности.

Судом правильно указано, что утверждение исчерпывающих перечней процедур в сферах строительства направлено на установление открытых, доступных процедур в строительной сфере. Отсутствие установленного порядка оценки изменений объекта капитального строительства, не требующих получения разрешения на строительства, не наделяет правом неуполномоченный орган, устанавливать иную процедуру по своему усмотрению и издав соответствующее распоряжение, Департамент градостроительства г.о. Самара фактически наделил себя полномочиями, не предусмотренными законом для данного органа местного самоуправления, т.е. полномочиями по нормативному регулированию правоотношений в сфере строительных мероприятий изменения объектов капитального строительства, которые не включены в перечень градостроительных процедур, установленных Постановлением Правительства N 346 и Постановлением Правительства N 403.

Судом также правомерно признана несостоятельной ссылка Департамента градостроительства г.о. Самара, изложенная в суде первой инстанции и апелляционной жалобе на то, что оспариваемое распоряжение об утверждении положения, не является нормативным правовым актом, поскольку, не содержит правил поведения обязательных для неопределённого круга лиц.

Так, согласно разъяснениям, содержащимся в п.п.2-3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учётом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам Главы 21 КАС РФ. Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

В связи с этим, учитывая, что оспариваемое распоряжение издано органом местного самоуправления и рассчитано на неоднократное применение в отношении неопределённого круга лиц, суд пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований полагать, что оспариваемое распоряжение не является нормативным правом актом.

Доводы апелляционной жалобы о том, что истцом пропущен срок обращения в суд, так как, оспариваемое распоряжение вынесено ДД.ММ.ГГГГ, соответственно административный истец имел право обратиться в суд не позднее ДД.ММ.ГГГГ, основаны на неправильном толковании норм права. В соответствии с ч. 6 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта. Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт на момент обращения в суд с иском являлся действующим, то со стороны административного истца срок обращения в суд с соответствующим иском нарушенным быть не может.

Фактически доводы апелляционной жалобы по существу являются позицией административного ответчика в суде первой инстанции при разрешении спора, являлись предметом исследования и оценки, с которой судебная коллегия согласна.

Каких-либо новых обстоятельств, ставящих под сомнение правильность выводов суда и влекущих отмену судебного решения, апелляционная жалоба не содержит.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным.

Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену принятого решения, и предусмотренных статьей 310 КАС РФ, судом при рассмотрении дела не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия определила:

Решение Ленинского районного суда г. Самары от 13 ноября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента градостроительства г.о. Самара без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано в суд кассационной инстанции в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу.