Решение Верховного Суда РФ от 19 марта 2020 г. N АКПИ19-1044 Суд отказал в признании недействующими пунктов 1, 18, 38 Наставления по отводу и таксации лесосек в лесах РФ, утв. приказом Федеральной службы лесного хозяйства РФ от 15 июня 1993 г. N 155

Решение Верховного Суда РФ от 19 марта 2020 г. N АКПИ19-1044

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 30 июля 2020 г. N АПЛ20-172 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Глазковой А.В.

с участием прокурора Гашуниной Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Сергеева Алексея Александровича об оспаривании пунктов 1, 18, 38 Наставления по отводу и таксации лесосек в лесах Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 15 июня 1993 г. N 155,

установил:

приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 15 июня 1993 г. N 155 (далее - Приказ) утверждено Наставление по отводу и таксации лесосек в лесах Российской Федерации, разработанное Всероссийским научно-исследовательским институтом лесоводства и механизации лесного хозяйства, Ленинградской лесотехнической академией им. С.М. Кирова (далее - Наставление), которое согласно пункту 1 применяется при подготовке лесосечного фонда по главному пользованию, отводе древостоев для рубок ухода за лесом, санитарных и прочих рубок, подсочки (осмолоподсочки), а также при отпуске второстепенных лесных материалов и является обязательным для выполнения всеми органами лесного хозяйства и другими предприятиями, ведущими лесное хозяйство.

Пунктом 18 Наставления, находящимся в разделе III о порядке отвода лесосек, предусмотрено, что съемка границ и привязка лесосек производится с помощью буссоли, гониометра или других геодезических инструментов, а промеры линий - мерной ленты или стальной рулетки длиной 20 м и более. Ошибки при отводе лесосек не должны превышать: при измерении линий - 1 м на 300 м; при измерении углов - не более 30'.

В пункте 38 раздела V Наставления о методах таксации лесосек при отпуске древесины с учетом площади указано, что таксация лесосек методом закладки круговых реласкопических площадок производится в древостоях, где нет густого подроста и подлеска, препятствующего применению полнотомеров (угловых шаблонов) или призмы. Полнотомер с шириной (раствором) насадки 14,1 мм применяется в древостоях со средним диаметром до 20 см, а с раствором 20 мм и призма - в древостоях со средним диаметром больше 20 см. Перед началом работы полнотомеры и призмы подвергаются обязательной поверке.

Сергеев А.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных пунктов Наставления, ссылаясь на то, что они содержат обязательные к применению предписания, рассчитанные на неоднократное их применение и неопределенный круг лиц, затрагивают права граждан и организаций, что свидетельствует о нормативном характере оспариваемого правового акта, который не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) и не был опубликован в порядке, предусмотренном Положением о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. N 305 (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009) и Указом Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации" (утратил силу в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763).

По мнению административного истца, оспариваемые пункты Наставления не соответствуют положениям пунктов 11, 17, 21 статьи 2, частям 1-3 статьи 9 Федерального закона от 26 июня 2008 г. N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений" (далее - Федеральный закон N 102-ФЗ), а также пункта 3 Методики инструментального замера площади лесного пожара, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 23 июня 2014 г. N 275 (далее - Методика N 275), так как не позволяют осуществить съемку границ, привязку и таксацию лесосек приборами, не прошедшими поверку.

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что решением Братского городского суда Иркутской области от 21 октября 2019 г., обжалованным в настоящее время в апелляционном порядке, удовлетворен иск Братского природоохранного прокурора о взыскании с него в солидарном порядке с другими ответчиками в пользу муниципального образования "Братский" причиненного лесному фонду ущерба в размере 6 237 784 руб. При разрешении данного спора судом применены оспариваемые пункты Наставления.

В судебном заседании представитель административного истца - адвокат Питкевич С.В. просил удовлетворить заявленное требование.

Привлеченные к участию в деле в качестве административных ответчиков Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) и Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) в своих возражениях на административный иск указали на то, что Приказ издан компетентным органом в соответствии с законодательством Российской Федерации, действовавшим на дату его издания; Наставление носит ведомственный характер, распространяется на органы лесного хозяйства и другие предприятия, ведущие лесное хозяйство в целях реализации государственных задач, прав и свобод человека и гражданина не затрагивает, в связи с чем не нуждалось в государственной регистрации.

В судебном заседании представители Рослесхоза Миятлиева Д.М. и Минприроды России Новицкая Н.А. просили отказать в удовлетворении заявленного требования.

Минюст России в письменном отзыве на административное исковое заявление сообщил, что Наставление содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, не было представлено на государственную регистрацию в Минюст России и опубликовано в порядке, предусмотренном Положением N 305 и Указом N 104.

Данную правовую позицию представитель Минюста России Дубовская М.В. изложила в судебном заседании.

Выслушав стороны, заинтересованное лицо, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гашуниной Н.А., полагавшей в удовлетворении административного иска отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Из преамбулы Наставления следует, что оно подготовлено Федеральной службой лесного хозяйства России при участии Всероссийского научно-исследовательского института лесоводства и механизации лесного хозяйства и Санкт-Петербургской лесотехнической академии.

Пункт 1 Наставления определяет круг лиц, которыми оно применяется и для которых является обязательным при подготовке лесосечного фонда по главному пользованию, отводе древостоев для рубок ухода за лесом, санитарных и прочих рубок, подсочки (осмолоподсочки), а также при отпуске второстепенных лесных материалов и является обязательным. К этим лицам относятся органы лесного хозяйства и предприятия, ведущие лесное хозяйство.

В соответствии с Положением о Федеральной службе лесного хозяйства России, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. N 1021 (утратило силу с 5 июля 1994 г. в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 5 июля 1994 г. N 808) на дату издания Приказа Федеральная служба лесного хозяйства России являлась центральным органом федеральной исполнительной власти по управлению лесным хозяйством на территории Российской Федерации, осуществляющим государственное регулирование и контроль в области использования, охраны и воспроизводства лесов. Другими органами управления лесным хозяйством Российской Федерации являлись органы управления лесами в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономных образованиях; районные управления лесами, лесхозы, лесничества (пункты 1 и 4).

Задачи, возложенные на Федеральную службу лесного хозяйства России, реализуются через органы управления лесами в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономных образованиях, а также через подведомственные предприятия и учреждения (пункт 2).

К таким предприятиям на дату утверждения Наставления относились лесхозы, лесокомбинаты и леспромхозы Министерства лесного хозяйства РСФСР, осуществляющие в лесах государственного значения комплекс производственных, лесохозяйственных и лесозаготовительных работ, а также переработку древесины. Кроме того, лесхозы, лесокомбинаты и леспромхозы являлись первичным органом управления гослесфондом в границах территории предприятия (пункт 1 Общего положения о лесхозах, лесокомбинатах и леспромхозах Министерства лесного хозяйства РСФСР, утвержденного приказом Министра лесного хозяйства РСФСР от 8 января 1971 г. N 6 (утратил силу в связи с изданием приказа Федеральной службы лесного хозяйства России от 10 сентября 1993 г. N 238).

Согласно Положению (общему) о лесхозе Федеральной службы лесного хозяйства России, утвержденному приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 13 ноября 1998 г. N 188 (утратило силу в связи с изданием приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 14 ноября 2011 г. N 473), определившему правовой статус лесхозов Федеральной службы лесного хозяйства России, осуществляющих право владения лесным фондом, содержание их деятельности и права в области регулирования лесных отношений, лесхозы являются местными подразделениями системы специально уполномоченных государственных органов управления лесным хозяйством Российской Федерации.

Анализ приведенных положений нормативных правовых актов указывает на то, что Приказ издан полномочным федеральным органом исполнительной власти, а утвержденное им Наставление, предназначенное для применения органами и предприятиями лесного хозяйства, является ведомственным документом, не обязательным для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему органов, учреждений и предприятий лесного хозяйства, о чем и указано в оспариваемом пункте 1 Наставления, не содержащем предписаний, противоречащих нормативным правовым актам большей юридической силы и нарушающих права и законные интересы административного истца.

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. N 305 "О государственной регистрации ведомственных нормативных актов" с 15 мая 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер, и утверждено Положение о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов (далее - Положение N 305), в силу которого государственная регистрация таких актов осуществляется Минюстом России.

Указом Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации" (далее - Указ N 104) устанавливалось, что нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г. и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести", если иное не предусмотрено законодательством. Официальное опубликование актов осуществляется не позднее 10 дней после их государственной регистрации. Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 1).

Указанный порядок введения в действие нормативных правовых актов закреплен в действующих Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ N 763) и Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (далее - Правила N 1009).

Права, свободы и обязанности человека и гражданина закреплены в главе 2 Конституции Российской Федерации.

Исходя из пункта 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, разработанных и утвержденных приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88 во исполнение пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты: а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей; б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции; в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт. При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Из содержания оспариваемого акта усматривается, что Наставление подготовлено Федеральной службой лесного хозяйства России совместно с научно-исследовательской и академической организациями в целях повышения качества отвода и точности таксации лесосек главного пользования, рубок ухода за лесом, санитарных и прочих рубок, подсочки (осмолоподсочки), а также отпуска второстепенных лесных материалов и улучшения на этой основе использования лесных ресурсов.

Соблюдение Наставления предписано органам управления лесами республик в составе Российской Федерации, краев, областей и автономных образований, учреждениям и организациям непосредственного подчинения, ГО "Леспроект" при подготовке лесосечного фонда по главному пользованию, отводе древостоев для рубок ухода за лесом, санитарных и прочих рубок, подсочке (осмолоподсочке), а также при отпуске второстепенных лесных материалов.

Осуществление отвода и таксации лесосек пунктом 4 Наставления возложено на работников лесного хозяйства под непосредственным руководством лесничих, их помощников, на лесоустроительные предприятия ГО "Леспроект", а также специализированные группы, создаваемые территориальными органами управления лесным хозяйством или лесхозами. Ответственность за соблюдение Наставления возложена на директора и главного лесничего лесхоза.

Правовых норм, затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации, гарантии их осуществления и механизм реализации их прав, свобод и обязанностей, оспариваемый акт не содержит.

Наставление не является межведомственным актом, поскольку не содержит положений, обязательных для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему органов лесного хозяйства, не устанавливает правовой статус организации.

Следовательно, Приказ, утвердивший Наставление, не подлежал государственной регистрации и опубликованию в соответствии с требованиями Положения N 305 и Указа N 104, в связи с чем оснований для признания Наставления не действующим с момента принятия не имеется.

Нельзя признать состоятельными доводы административного истца о несоответствии Наставления в оспариваемой части положениям пунктов 11, 17, 21 статьи 2, частям 1-3 статьи 9 Федерального закона N 102-ФЗ, а также пункта 3 Методики N 275.

Федеральный закон N 102-ФЗ регулирует отношения, возникающие при выполнении измерений, установлении и соблюдении требований к измерениям, единицам величин, эталонам единиц величин, стандартным образцам, средствам измерений, применении стандартных образцов, средств измерений, методик (методов) измерений, а также при осуществлении деятельности по обеспечению единства измерений, предусмотренной законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений, в том числе при выполнении работ и оказании услуг по обеспечению единства измерений. Сфера государственного регулирования обеспечения единства измерений распространяется на измерения, к которым установлены обязательные метрологические требования и которые выполняются при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды (часть 2, пункт 3 части 3 статьи 1).

Статьей 9 этого закона закреплено, что в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений к применению допускаются средства измерений утвержденного типа, прошедшие поверку в соответствии с положениями данного федерального закона, а также обеспечивающие соблюдение установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений обязательных требований, включая обязательные метрологические требования к измерениям, обязательные метрологические и технические требования к средствам измерений, и установленных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании обязательных требований. В состав обязательных требований к средствам измерений в необходимых случаях включаются также требования к их составным частям, программному обеспечению и условиям эксплуатации средств измерений. При применении средств измерений должны соблюдаться обязательные требования к условиям их эксплуатации. Конструкция средств измерений должна обеспечивать ограничение доступа к определенным частям средств измерений (включая программное обеспечение) в целях предотвращения несанкционированных настройки и вмешательства, которые могут привести к искажениям результатов измерений. Порядок отнесения технических средств к средствам измерений устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обеспечения единства измерений.

В пунктах 11, 17 и 21 статьи 2 Федерального закона N 102-ФЗ приводятся определения понятий "методика (метод) измерений", "поверка средств измерений (далее также - поверка)", "средство измерений".

Оспариваемые пункты 18 и 38 Наставления определяют инструменты, с помощью которых производится съемка границ, привязка и таксация лесосек, способы проведения таких работ, и не содержат положений о том, какие из указанных в них средства измерения не подлежат поверке.

Методика N 275, пунктом 3 которой установлено, что результат инструментального замера площади лесного пожара, выполненного с соблюдением требований, указанных в Методике, является окончательным и служит основанием для корректировки информации в соответствующей оперативной и статистической отчетности, государственном лесном реестре, акте о лесном пожаре, имеет иной предмет регулирования и применяется для измерения площади земель, пройденной огнем в результате лесных пожаров.

Вместе с тем содержание оспариваемых пунктов Наставления согласуется с положениями Правил заготовки древесины и особенностей заготовки древесины в лесничествах, лесопарках, указанных в статье 23 Лесного кодекса Российской Федерации, утвержденных приказом Минприроды России от 13 сентября 2016 г. N 474 (в частности, пункты 22, 27).

Руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215, статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Сергеева Алексея Александровича об оспаривании пунктов 1, 18, 38 Наставления по отводу и таксации лесосек в лесах Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 15 июня 1993 г. N 155, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

А.М. Назарова