Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 июня 2020 г. N 5-КА20-10 Дело о признании незаконным требования об обязательной подаче заявлений о приеме в школы через официальный портал, признании незаконным бездействия ответчика в части обеспечения доступа детей к общему образованию, непринятии мер реагирования, возложении обязанности обеспечить зачисление в государственные общеобразовательные учреждения детей истца рядом с местом фактического проживания передано на новое рассмотрение, поскольку на ответчике лежит обязанность принять конкретные меры, направленные на обеспечение права несовершеннолетних детей, являющихся иностранными гражданами, получить соответствующее образование

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 июня 2020 г. N 5-КА20-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Николаевой О.В. и Горчаковой Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Даводзаи Забиуллаха на решение Мещанского районного суда города Москвы от 8 октября 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 26 марта 2019 года по административному делу N 2а-448/2018 по административному исковому заявлению Даводзаи Забиуллаха к Департаменту образования и науки города Москвы о признании незаконным требования об обязательной подаче заявлений в приеме в школы города Москвы через официальный портал Мэра Москвы, признании незаконным бездействия в части обеспечения детей доступом к общему образованию, непринятии мер реагирования, возложении обязанности обеспечить зачисление детей истца в государственные общеобразовательные учреждения города Москвы рядом с местом фактического проживания.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения Даводзаи Забиуллаха при участии переводчика Фероза М.Ф. и представителя административного истца Красовой М.С., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения на кассационную жалобу представителей Департамента образования и науки города Москвы

Коновалова А.М. и Иванова А.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

гражданин Исламской Республики Афганистан Даводзаи Забиуллах фактически проживает на территории Российской Федерации и зарегистрирован по адресу: г. ... (л.д. 69).

Согласно письму Представительства Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций в Российской Федерации от 17 мая 2018 года несовершеннолетние дети административного истца - Д. ... года рождения, Д. ... года рождения, Д. ... года рождения и Д. ... года рождения, были 30 ноября 2017 года взяты на учет в качестве лиц, ищущих убежище на территории Российской Федерации.

В связи с тем, что детям необходимо продолжить образование Даводзаи Забиуллах 20 апреля 2018 года обратился с письменным заявлением на имя руководителя Департамента образования и науки города Москвы, в котором указывал на невозможность записать своих несовершеннолетних детей в школу города Москвы из-за имеющейся системы электронной записи в школу, просил организовать зачисление детей в общеобразовательную школу без указания адреса и представления документа, подтверждающего регистрацию ребенка по месту жительства или пребывания.

Согласно ответу заместителя начальника Управления по работе с обращениями граждан вышеназванного департамента от 22 мая 2018 года N 01-55/02-7149/18 зачисление детей в образовательные организации города Москвы осуществляется на основании личного заявления родителей, зарегистрировавших электронное заявление на официальном портале Мэра и Правительства Москвы.

По мнению Даводзаи Забиуллаха, Департаментом образования и науки города Москвы по его обращению не были приняты адекватные меры реагирования и допущено незаконное бездействие по вопросу обеспечения доступа его несовершеннолетних детей к образованию.

В связи с чем, Даводзаи Забиуллах обратился в суд с указанным выше исковым заявлением.

Решением Мещанского районного суда города Москвы от 8 октября 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 26 марта 2019 года, названное административное исковое заявление Даводзаи Забиуллаха оставлено без удовлетворения.

Определением судьи Московского городского суда от 19 сентября 2019 года административному истцу отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе, поданной Даводзаи Забиуллахом в Верховный Суд Российской Федерации вместе с ходатайством о восстановлении пропущенного процессуального срока на ее подачу, ставится вопрос об отмене указанных судебных постановлений.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2019 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 10 марта 2020 года было удовлетворено ходатайство Даводзаи Забиуллаха о восстановлении пропущенного процессуального срока обжалования судебных актов и кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами первой и апелляционной инстанций такие нарушения допущены.

Отказывая в удовлетворении заявленных Даводзаи Забиуллаха требований, суды первой и апелляционной инстанции исходили из того, что обращение административного истца рассмотрено в соответствии с требованиями Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", заявителю дан ответ по существу поставленных вопросов, подробно разъяснены вопросы приема детей в образовательные учреждения города Москвы.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами судов первой и апелляционной инстанции об отказе в удовлетворении заявленных административным истцом требований.

Правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел являются задачами административного судопроизводства (статья 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Федеральный законодатель в части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определяя круг вопросов, разрешаемых при принятии решения суда, установил обязанность принятия решения исключительно по заявленным административным истцом требованиям, предоставляя право выйти за пределы заявленных требований только в случаях, предусмотренных названным кодексом.

Согласно части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.

Требование обоснованности судебного решения предполагает необходимость подтверждения имеющих значение для дела фактов исследованными судом доказательствами, отвечающими критериям относимости и допустимости, либо обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании. Решение должно содержать исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных по делу фактов.

Соответствующая правовая позиция приведена в пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении".

Приведенные выше положения части 1 статьи 176 и части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются процессуальными гарантиями реализации права на судебную защиту и не допускают произвольного изложения в судебном решении заявленных требований и изменения судом предмета судебного разбирательства.

Из содержания административного искового заявления следует, что Даводзаи Забиуллах заявлял три самостоятельных требования, которые согласно протоколу судебного заседания от 8 октября 2018 года были в полном объеме поддержаны в судебном заседании его представителем Красовой М.С.

Между тем из материалов административного дела следует, что суд, разрешая административный иск Даводзаи Забиуллаха, фактически ограничился исследованием вопроса о соблюдении должностным лицом административного ответчика требований законодательства, регламентирующего порядок рассмотрения обращения граждан, притом, что административный истец в обоснование своих требований не ссылался на нарушение этого порядка.

Требования административного истца о признании незаконным бездействия Департамента образования и науки города Москвы в части обеспечения его детей доступом к общему образованию, непринятии в связи с указанными в его обращении должных мер реагирования и возложении обязанности обеспечить зачисление детей в государственные общеобразовательные учреждения города Москвы рядом с местом фактического проживания, по сути, рассмотрены не были, так как постановленное по делу решение не содержит выводов суда по вопросу, имеется ли у административного ответчика обязанность обеспечить зачисление несовершеннолетних детей в государственные образовательные учреждения города Москвы по месту их фактического проживания, а также обоснованными ли являются доводы Даводзаи Забиуллаха о том, что он фактически лишен возможности обратиться за устройством детей в образовательные учреждения в установленном административным органом порядке.

Изложенное является существенным нарушением норм процессуального права, повлекшим принятие незаконного решения судом первой инстанции, которое не было устранено судом апелляционной инстанции.

Также суд первой инстанции в нарушение предписаний части 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обязывающей определить имеющие значение для правильного разрешения административного дела обстоятельства в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, не выяснил, по каким причинам не было удовлетворено заявление административного истца об устройстве его несовершеннолетних детей в соответствующие образовательные учреждения, не предложил административному ответчику представить доказательства принятия им мер по реализации прав несовершеннолетних детей Даводзаи Забиуллаха на образование, как это предусмотрено частью 12 статьи 226 названного кодекса.

Между тем такая процессуальная обязанность административного ответчика обусловлена нормами материального права, регулирующими возникшие отношения. Так, Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, устанавливает право каждого на образование и гарантирует общедоступность и бесплатность, в том числе дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях (статьи 7 и 43).

Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 года) предписывает уделять первоочередное внимание наилучшему обеспечению интересов ребенка во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, устанавливает обязанность государств - участников обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимать все соответствующие законодательные и административные меры (статья 3).

В силу статьи 2 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод никому не может быть отказано в праве на образование.

Государство при осуществлении функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать такое образование и такое обучение, которые соответствуют их религиозным и философским убеждениям.

При рассмотрении дела "Тимишев против Российской Федерации" Европейский Суд по правам человека подчеркнул, что, обязывая себя не отказывать в праве на образование, государства-участники гарантируют любому лицу, находящемуся под их юрисдикцией, право на доступ к образовательным институтам, существующим в рассматриваемый период, а также возможность получения выгоды от приобретенного образования путем официального признания законченного образования. Статья 2 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод запрещает отказ в праве на образование. Это положение не содержит исключений, и его структура такая же, что и статей 2, 3, пункта 1 статьи 4 и статьи 7 Конвенции ("никто не может..."), которые содержат фундаментальные ценности демократических обществ, объединяемых Советом Европы. В демократическом обществе право на образование, которое является необходимым в поддержании иных прав человека, играет огромное значение, поэтому ограничительная интерпретация первого предложения статьи 2 Протокола N 1 не будет соответствовать смыслу этого предложения. Указанное право также должно быть интерпретировано с учетом других международных актов, в том числе Всеобщей декларации прав человека (статья 26), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (статья 13), Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (статья 5), Конвенции о правах ребенка (статья 28). Нет сомнений в том, что право на образование гарантирует доступ к основному общему образованию, важному для начального этапа развития ребенка (пункты 60 - 67 постановления от 13 декабря 2005 года).

Лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи имеют право на получение содействия в устройстве детей лица, признанного беженцем, в государственные или муниципальные дошкольные образовательные организации и общеобразовательные организации, профессиональные образовательные организации и образовательные организации высшего образования наравне с гражданами Российской Федерации (подпункт 11 пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 7 ноября 2000 года N 135-ФЗ "О беженцах").

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату и номер названного Федерального закона следует читать как "от 19 февраля 1993 г. N 4528-I"

Общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование, регулируются Федеральным законом от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании), также гарантирующим право на образование в Российской Федерации независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (статья 5).

В силу части 2 статьи 78 Закона об образовании иностранные граждане обладают равными с гражданами Российской Федерации правами на получение дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, а также профессионального обучения по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих в пределах освоения образовательной программы среднего общего образования на общедоступной и бесплатной основе.

Федеральный законодатель, регламентируя вопросы организации приема на обучение по основным общеобразовательным программам, предусмотрев, что правила приема в государственные и муниципальные образовательные организации на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация, в приеме в которую может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест, одновременно закрепил право родителей (законных представителей) ребенка в таком случае для решения вопроса о его устройстве в другую общеобразовательную организацию обращаться в орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования (части 3 и 4 статьи 67 Закона об образовании).

Согласно пункту 4 части 1 статьи 8 Закона об образовании организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования.

Организация предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, среднего профессионального, высшего образования, дополнительного образования детей и дополнительного профессионального образования в образовательных организациях города Москвы согласно пункту 3 части 1 статьи 10 Закона г. Москвы от 20 июня 2001 года N 25 "О развитии образования в городе Москве" относится к полномочиям органов исполнительной власти города Москвы в области образования.

Департамент образования и науки города Москвы является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим государственное управление и проводящим государственную политику в сфере образования, обеспечивающим функционирование в интересах жителей города Москвы системы образования и реализацию конституционного права на образование, а также организацию и предоставление государственных услуг в области дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного, среднего профессионального, высшего образования (пункт 1 Положения о Департаменте образования и науки города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 27 сентября 2011 года N 447-ПП).

Исходя из приведенных норм на административном ответчике лежит обязанность принять конкретные меры, направленные на обеспечение права несовершеннолетних детей, являющихся иностранными гражданами, получать на общедоступной и бесплатной основе соответствующее образование, в том числе начальное общее, основное общее и среднее общее, по месту их фактического пребывания, в связи чем, нельзя признать обоснованным вывод судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии нарушения прав административного истца и его несовершеннолетних детей, поскольку из обстоятельств дела усматривается обратное.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установив, что допущенные судами первой и апелляционной инстанций нарушения норм процессуального права и материального права являются существенными, повлиявшими на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав Даводзаи Забиуллаха и его несовершеннолетних детей, приходит к выводу об отмене решения Мещанского районного суда города Москвы от 8 октября 2018 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 26 марта 2019 года с направлением дела на новое рассмотрение в порядке административного судопроизводства.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Мещанского районного суда города Москвы от 8 октября 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 26 марта 2019 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Мещанский районный суд города Москвы в ином составе судей.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Николаева О.В.

Горчакова Е.В.