Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 июня 2020 г. N 5-КА20-33 Суд отменил вынесенные ранее судебные решения в части отказа в признании незаконным ответа компетентного должностного лица на уведомление о проведении публичного мероприятия и признал незаконным указанный ответ, поскольку орган публичной власти обязан предложить конкретные место и (или) время для проведения заявленного публичного мероприятия, обеспечивающие возможность достижения правомерных целей этого мероприятия и соответствующие его социальному и политическому значению; в остальной части оставил судебные акты без изменения

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 июня 2020 г. N 5-КА20-33

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Вихаревой Эльвиры Владимировны на решение Тверского районного суда города Москвы от 28 августа 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 2 сентября 2019 года по делу N 2а-963/2019 по административному исковому заявлению Вихаревой Э.В. к Правительству Москвы, Департаменту региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы (далее также - департамент) о признании незаконными ответа первого заместителя руководителя департамента от 25 августа 2019 года N 21-11-467/9, бездействия Правительства Москвы, департамента в связи с отсутствием установленного законом ответа на уведомление от 23 августа 2019 года, а также возложении обязанности предоставить предусмотренное законодательством Российской Федерации место проведения публичного мероприятия, запланированного к проведению 3 сентября 2019 года, и согласовать его в форме шествия.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения административного истца Вихаревой Э.В. и ее представителя Борисовой А.С., поддержавших доводы кассационной жалобы, а также возражения представителей Правительства Москвы - Струкова С.Н. и Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы - Акелина А.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

23 августа 2019 года Вихарева Э.В, Филина Е.Е., Ивлева-Йорк В.М. как организаторы публичного мероприятия направили в Правительство Москвы уведомление о проведении 3 сентября 2019 года с 19 часов 00 минут до 21 часа 00 минут публичного мероприятия в форме шествия с предполагаемым количеством участников - 30 000 человек по маршруту: от центральной части Новопушкинского сквера (Москва, ул. Большая Бронная, д. 29) по центральной пешеходной части Тверского бульвара, по пешеходному переходу через площадь Никитские Ворота и Большую Никитскую улицу (без их перекрытия), по центральной пешеходной части Никитского бульвара, по пешеходным переходам (в том числе подземным) через площадь Арбатские Ворота и ул. Новый Арбат (без их перекрытия), по центральной пешеходной части Гоголевского бульвара до дома 6 по Гоголевскому бульвару, с целью поддержки требований о соблюдении конституционных прав граждан, освобождении политических заключенных и недопущении политических репрессий.

Первым заместителем руководителя департамента по поручению заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы 25 августа 2019 года организаторам публичного мероприятия направлен ответ, содержащий информацию о том, что в месте начала шествия отсутствует площадка, на которой может собраться заявленное количество участников, узкая пешеходная часть центральной части бульваров не обеспечивает безопасный проход указанного количества участников к месту окончания шествия, что названное мероприятие, проводимое по заявленному маршруту, создаст помехи движению пешеходов, ограничит доступ москвичей и гостей столицы к объектам социальной и транспортной инфраструктуры, нарушит права граждан, не участвующих в шествии. Кроме того, указано, что на 3 сентября 2019 года в городе Москве запланировано проведение большого количества мероприятий, посвященных Дню солидарности в борьбе с терроризмом.

Вихарева Э.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными ответа первого заместителя руководителя департамента от 25 августа 2019 года N 21-11-467/9, бездействия Правительства Москвы, департамента в связи с отсутствием установленного законом ответа на уведомление от 23 августа 2019 года, а также возложении обязанности предоставить предусмотренное законодательством Российской Федерации место проведения публичного мероприятия, запланированного к проведению 3 сентября 2019 года, и согласовать его в форме шествия.

Решением Тверского районного суда города Москвы от 28 августа 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 2 сентября 2019 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Определением судьи Московского городского суда от 23 октября 2019 года отказано в передаче кассационной жалобы вместе с делом в суд кассационной инстанции.

В связи с поступлением в Верховный Суд Российской Федерации кассационной жалобы Вихаревой Э.В., в которой ставится вопрос об отмене принятых по делу судебных актов ввиду неправильного применения норм материального права и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований, по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 25 марта 2020 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 28 мая 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

Согласно части 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такие существенные нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с позицией которого согласилась судебная коллегия по административным делам Московского городского суда, пришел к выводу о законности и обоснованности действий административных ответчиков, отсутствии обязанности предложить организаторам публичного мероприятия иное место и время проведения шествия с учетом конкретных фактических обстоятельств.

При этом судебные инстанции исходили из того, что в период с 23 августа по 8 сентября 2019 года на площадках города Москвы открылось 42 выставочных сада в рамках фестиваля "Цветочный Джем", на манежной площади проводится фестиваль "Спасская Башня", привлекающие значительное количество жителей и гостей города Москвы, 3 сентября 2019 года запланировано проведение 320 мероприятий, посвященных Дню солидарности в борьбе с терроризмом, требующие принятия усиленных мер безопасности по обеспечению правопорядка, отвлечению основных сил и средств полиции и Росгвардии на поддержание антитеррористической безопасности в местах массового скопления граждан в связи с чем, в полной мере невозможно организовать безопасное шествие по заявленному маршруту.

В связи с изложенным, по мнению судебных инстанций, предложение альтернативного места проведения мероприятия являлось нереализуемым ввиду невозможности обеспечения безопасности граждан, в том числе не являющихся участниками мероприятий.

Вместе с тем судами первой и апелляционной инстанции не учтено следующее.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года закрепляет право на свободу мирных собраний, как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц (статья 11).

Право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является конституционным правом (статья 31 Конституции Российской Федерации), на обеспечение реализации которого направлены нормы Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Названным федеральным законом установлено право организатора публичного мероприятия проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, собрания - в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания (пункт 1 части 3 статьи 5).

При этом организатор публичного мероприятия обязан подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия в порядке, установленном статьей 7 данного федерального закона (пункт 1 части 4 статьи 5).

После получения уведомления о проведении публичного мероприятия уполномоченный орган в силу пункта 2 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение 3 дней со дня получения указанного уведомления (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за 5 дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям данного федерального закона.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с настоящим Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с настоящим Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается (часть 3 статьи 12).

Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 2 апреля 2009 года N 484-О-П "По жалобе граждан Лашманкина А.В., Шадрина Д.П. и Шимоволоса С.М. на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко", сформулированы правовые позиции, имеющие значение при разрешении споров, касающихся возможности проведения публичных мероприятий. Так, определено, что понятие "согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти" по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает, что орган публичной власти может по своему усмотрению запретить проведение публичного мероприятия или изменить его цели, место, время или форму; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в заявленное организатором время), либо иными подобными причинами, исчерпывающее законодательное определение которых ограничивало бы дискрецию публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей. При согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов.

Изложенное полностью согласуется с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в пункте 13 постановления от 26 июня 2018 года N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях", о том, что судам следует учитывать, что при направлении организатору публичного мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия орган публичной власти обязан предложить конкретные место и (или) время для проведения заявленного публичного мероприятия, обеспечивающие возможность достижения правомерных целей этого мероприятия и соответствующие его социальному и политическому значению.

Таким образом, установив обстоятельства, свидетельствующие о невозможности проведения публичного мероприятия, с учетом заявленной численности его участников, в местах, заявленных организаторами публичного мероприятия в уведомлении, соответствующий орган публичной власти обязан предложить иное место, позволяющее провести данное публичное мероприятие.

Между тем, как следует из материалов дела и не отрицается административными ответчиками, такого предложения сделано не было.

С учетом изложенного вывод судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии у уполномоченного органа обязанности предложить организаторам публичного мероприятия иное место проведения шествия с учетом конкретных фактических обстоятельств является несостоятельным.

При таком положении и принимая во внимание, что судами допущены ошибки в применении норм материального права, которые повлияли на исход рассмотрения административного дела, судебные акты подлежат отмене в части отказа в признании незаконным ответа первого заместителя руководителя Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы от 25 августа 2019 года N 21-11-467/9 в той мере, в какой данный ответ не содержит предложения об ином конкретном месте проведения заявленного публичного мероприятия, с принятием в указанной части по делу нового решения.

Руководствуясь частью 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Тверского районного суда города Москвы от 28 августа 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 2 сентября 2019 года в части отказа в признании незаконным ответа первого заместителя руководителя Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы от 25 августа 2019 года N 21-11-467/9 отменить.

Принять по делу новое решение, которым признать незаконным ответ первого заместителя руководителя Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы от 25 августа 2019 года N 21-11-467/9 в той мере, в какой данный ответ не содержит предложения об ином конкретном месте проведения заявленного публичного мероприятия.

В остальной части решение Тверского районного суда города Москвы от 28 августа 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 2 сентября 2019 года оставить без изменения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Корчашкина Т.Е.