Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 26 октября 2020 г. N 305-ЭС20-13862 по делу N А40-10514/2018 Суд отменил вынесенные ранее судебные решения и направил дело об аннулировании лицензии на осуществление образовательной деятельности на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку судами первой, апелляционной и кассационной инстанций не установлены факты того, что кому-либо из обучающихся безосновательно не были выданы документы, подтверждающие успешное освоением образовательной программы, либо выдавались документы, не отвечающие требованиям законодательства

Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 26 октября 2020 г. N 305-ЭС20-13862 по делу N А40-10514/2018

Резолютивная часть определения объявлена 21 октября 2020 года.

Полный текст определения изготовлен 26 октября 2020 года.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,

судей Прониной М.В., Тютина Д.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу образовательного частного учреждения высшего образования "Институт иностранных языков" на решение Арбитражного суда города Москвы от 29.08.2019 по делу N А40-10514/2018, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2019 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 10.06.2020 по тому же делу

по заявлению Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки к образовательному частному учреждению высшего образования "Институт иностранных языков" об аннулировании лицензии от 17.05.2017 N 2586 серия 90Л01 N 0009679 на осуществление образовательной деятельности,

В судебном заседании приняли участие представители:

от образовательного частного учреждения высшего образования "Институт иностранных языков" - Володарская Э.Ф., Дроздов А.А., Кравченко Д.В.;

от Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки - Балашов А.Е., Мурашова Е.Ю., Подзирей А.Ю.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

образовательное частное учреждение высшего образования "Институт иностранных языков" (далее - институт, образовательное учреждение) осуществляет образовательную деятельность на основании бессрочной лицензии от 17.05.2017 регистрационный номер 2586 серия 90Л01 N 0009679, выданной Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (далее - Рособрнадзор).

В связи с выявленными в деятельности образовательного учреждения нарушениями, Рособрнадзор обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением, в котором просил суд аннулировать вышеуказанную лицензию.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 06.11.2018, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2019 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 28.05.2019 решение суда первой инстанции от 06.11.2018 и постановление суда апелляционной инстанции от 26.02.2019 отменены, дело направлено на новое рассмотрение.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 29.08.2019, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2019, заявленное требование удовлетворено: выданная институту лицензия от 17.05.2017 регистрационный номер 2586 серия 90Л01 N 0009679 аннулирована.

Арбитражный суд Московского округа постановлением от 10.06.2020 оставил решение суда первой инстанции от 29.08.2019 и постановление суда апелляционной инстанции от 05.12.2019 без изменения.

В кассационной жалобе, направленной в Верховный Суд Российской Федерации, институт просит отменить решение суда первой инстанции, постановления арбитражных судов апелляционной и кассационной инстанций, принятые при новом рассмотрении дела, ссылаясь на допущенные судами существенные нарушения норм материального и процессуального права.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В. от 17.09.2020 кассационная жалоба института вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

В отзыве на кассационную жалобу Рособрнадзор просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия находит кассационную жалобу подлежащей удовлетворению, а обжалуемые судебные акты - отмене по следующим основаниям.

Как установлено судами и подтверждается материалами дела, на основании приказа от 23.05.2017 N 829 Рособрнадзором проведена внеплановая выездная проверка в отношении образовательного учреждения, в ходе которой выявлены нарушения требований законодательства Российской Федерации в сфере образования при осуществлении институтом образовательной деятельности. По результатам проведенной проверки Рособрнадзором выдано предписание об устранении институтом выявленных нарушений от 02.06.2017 N 07-55-63/18-3 в срок до 07.07.2017. Письмом от 05.06.2017 институт представил в Рособрнадзор отчет об исполнении предписания от 02.06.2017.

Рособрнадзор, посчитав, что представленные институтом документы не позволяют сделать вывод об исполнении предписания, на основании приказа от 07.08.2017 N 1344 провел в отношении института внеплановую выездную проверку исполнения предписания от 02.06.2017. По результатам внеплановой проверки Рособрнадзор пришел к выводу о невыполнении требований предписания от 02.06.2017, в связи с чем выдал институту повторное предписание об устранении нарушений от 11.08.2017 N 07-55-115/19-3/ПП в срок до 04.09.2017.

Кроме того, Рособрнадзором издан приказ от 03.08.2017 N 1322 о лишении института государственной аккредитации образовательной деятельности; в отношении ректора института возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), о чем составлен протокол об административном правонарушении от 11.08.2017 N АП-294/ВП/-1_19.5. Распоряжением Рособрнадзора от 16.08.2017 N 1594-07 прием в институт запрещен.

Институт письмом от 01.09.2017 представил отчет об исполнении повторного предписания от 11.08.2017, однако Рособрнадзор пришел к выводу о том, что представленные институтом документы и материалы не подтверждают исполнение повторно выданного предписания, о чем был составлен акт от 03.10 2017 N 07-55-1142.

Неисполнение повторного предписание послужило основанием для издания Рособрнадзором распоряжения от 22.11.2017 N 98-07, которым приостановлено действие лицензии института на осуществление образовательной деятельности.

Обращаясь в суд с требованием об аннулировании лицензии, Рособрнадзор ссылался на вышеназванные обстоятельства и не устранение институтом нарушений, выявленных в его деятельности.

Суды первой и апелляционной инстанции, отказывая в удовлетворении требования Рособрнадзора при первоначальном рассмотрении дела, руководствовались положениями статьи 93 Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) и исходили из отсутствия установленных пунктом 8 данной статьи оснований для аннулирования лицензии, поскольку ректор института не был привлечен к административной ответственности (правонарушение признано малозначительным), а распоряжения Рособрнадзора о запрете приема в институт, о приостановлении действия лицензии признаны в судебном порядке недействительными в связи с недоказанностью неисполнения институтом повторного предписания.

Суд округа, отменяя состоявшиеся по делу судебные акты и направляя дело на новое рассмотрение, отметил, что судами не оценены доводы Рособрнадзора о неисполнении предписания в полном объеме. Кроме того, судами не дано должной оценки тому обстоятельству, что в действиях ректора института установлено наличие состава административного правонарушения.

Удовлетворяя заявленные требования при новом рассмотрении дела, суды первой и апелляционной инстанции признали, что представленные институтом во исполнение повторного предписания документы не подтверждают устранение выявленных нарушений в полном объеме, а признание совершенного ректором института административного правонарушения малозначительным не означает отсутствие состава правонарушения. Эти обстоятельства, по выводу судов, подтверждают наличие неустраненных институтом нарушений и предусмотренных частью 8 статьи 93 Закона об образовании оснований для аннулирования лицензии на ведение образовательной деятельности.

Отклоняя ссылку образовательного учреждения на обстоятельства, установленные при рассмотрении дел NN А40-23383/2018 и А40-114632/2018, в рамках которых признаны недействительными распоряжения Рособрнадзора о приостановлении действия лицензии и о запрете приема в институт, суды отметили, что при рассмотрении названных дел установлена незаконность отдельных актов Рособрнадзора, но не сделан вывод о полном исполнении институтом выданных предписаний.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации находит, что при рассмотрении дела судами не учтено следующее.

В соответствии с пунктом 40 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании) и частью 1 статьи 91 Закона об образовании образовательная деятельность подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации о лицензировании.

Лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности (часть 1 статьи 2 Закона о лицензировании).

Из взаимосвязанных положений пунктов 2 и 11 части 1 статьи 3, пункта 6 части 2 статьи 89, пункта 1 части 2 статьи 90 Закона об образовании также вытекает, что лицензирование образовательной деятельности выступает одним из элементов управления системой образования и поэтому должно основываться на принципах обеспечения права каждого человека на образование; недопустимости ограничения или устранения конкуренции в сфере образования.

Положениями части 12 статьи 20 Закона о лицензировании и части 8 статьи 93 Закона об образовании предусмотрена возможность аннулирования лицензии образовательной организации; разрешение этого вопроса законодателем отнесено к компетенции суда, рассматривающего дело по заявлению лицензирующего органа.

Как разъяснено в пункте 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", аннулирование лицензии представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Принимая во внимание обязательность реализации конституционного права на судебную защиту и выполнения задач судопроизводства, связанных с защитой прав и законных интересов субъектов экономического оборота, суд при разрешении спора об аннулировании лицензии не вправе ограничиться только проверкой формальной законности требования лицензирующего органа - наличия нарушений в деятельности лица, которому выдана лицензия, соблюдения установленного порядка выявления этих нарушений уполномоченным органом и т.п.

Суд помимо вышеназванных обстоятельств в соответствии с частью 2 статьи 65, частью 1 статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации устанавливает, образуют ли выявленные нарушения необходимые в соответствии с законодательством поводы (основания) для аннулирования лицензии, а также то, являются ли эти основания достаточными для применения рассматриваемой строгой меры, влекущей невозможность дальнейшего осуществления лицензируемой деятельности.

В связи с этим суд дает оценку существенности выявленных нарушений и соразмерности прекращения действия лицензии характеру нарушений (тяжести возможных или наступивших последствий), в том числе, с учетом предпринятых субъектом мер по приведению своей деятельности в соответствие с лицензионными требованиями, таким образом, обеспечивая достижение баланса между частными интересами, связанными с продолжением ведения лицензируемой деятельности, и публичным интересом, связанным с реализацией целей лицензирования.

Изложенное согласуется с правовой позицией относительно правовой природы исков об аннулировании лицензии, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.05.2009 N 15211/08, и формируемой Верховным Судом Российской Федерации практикой разрешения споров об аннулировании лицензий, нашедшей отражение, в частности, в определениях Судебной коллегии по экономическим спорам от 14.05.2020 N 305-ЭС19-26163, от 17.03.2020 N 307-ЭС19-22051, от 12.03.2020 N 304-ЭС19-21271, от 30.01.2020 N 306-ЭС19-17580.

В данном случае, исходя из положений части 8 статьи 93 Закона об образовании, выявленные в деятельности института нарушения лицензионных требований, могли образовывать необходимый повод (основание) для аннулирования судом лицензии образовательного учреждения при условии, что образовательная организация или ее должностные лица были привлечены к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении выявленных нарушений, выданного в соответствии с частью 6 упомянутой статьи.

По смыслу положений части 1 статьи 3.1, статьи 4.6 КоАП РФ лицо считается привлеченным к административной ответственности при наличии вступившего в законную силу постановления о назначении административного наказания. В силу прямого указания, содержащегося в статье 2.9 КоАП РФ, признание совершенного административного правонарушения малозначительным влечет освобождение лица, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности.

Из материалов дела следует и установлено судами, что постановлением мирового судьи судебного участка N 376 Пресненского района города Москвы от 06.10.2017 по делу N 5-1111/2017 ректор института признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ с наложением административного штрафа в сумме 1 000 рублей. Однако решением Пресненского районного суда города Москвы от 22.12.2017 постановление мирового судьи судебного участка N 376 Пресненского района города Москвы от 06.10.2017 отменено, производство по делу об административном правонарушении в отношении ректора института прекращено ввиду малозначительности правонарушения.

Следовательно, поскольку допущенное ректором института правонарушение признано малозначительным, и административное наказание ему не назначено, по данному основанию лицензия института аннулирована быть не могла.

Высказанное судом округа суждение о том, что для аннулирования лицензии достаточно самого факта совершения административного правонарушения, не основано на законе и, по сути, сводится к недопустимому в публичных правоотношениях расширению поводов (оснований) для прекращения действия лицензии, ясно и недвусмысленно определенных законодателем.

Во всяком случае, в силу изложенного выше, одно лишь привлечение образовательной организации (ее должностных лиц) к административной ответственности не могло предопределять выводы судов о допустимости применения такой меры, как аннулирование лицензии, без оценки существенности допущенных нарушений и соразмерности этой меры. Иное бы означало, что аннулирование лицензии выступает дополнительным неблагоприятным последствием, безусловно наступающим для образовательного учреждения за совершенное им (его должностными лицами) правонарушение помимо собственно административного наказания, что из закона не вытекает.

В соответствии с частью 8 статьи 93 Закона об образовании другим поводом (основанием), необходимым для аннулирования лицензии в судебном порядке, могло выступать неустранение нарушений требований законодательства об образовании в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания.

Исходя из содержания данной нормы, при рассмотрении судом спора об аннулировании лицензии в связи с неисполнением в срок повторного предписания имеет значение как наличие (неустранение) самих нарушений, так и законность повторного предписания, в том числе, с точки зрения того, являются ли указанные в нем нарушения повторными и исполнимыми.

В рамках рассмотрения дела N А40-23383/2018 Арбитражного суда города Москвы установлена необоснованность выводов Рособрнадзора о несоблюдении повторного предписания в части подпунктов 1, 2 пункта 49 Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры, утвержденного приказом Минобрнауки России от 14.10.2015 N 1147, а также требований части 1, 2, 3, 4 статьи 41 Закона об образовании, пункта 9, подпункта "н" пункта 12 Правил оказания платных образовательных услуг. В связи с этим суд признал незаконным распоряжение Рособнадзора о приостановлении действия лицензии.

Принимая во внимание, что институт и Рособрнадзор являлись сторонами спора, рассмотренного в рамках дела N А40-23383/2018, в силу части 1 статьи 16, части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установленные по данному делу обстоятельства, касающиеся наличия нарушений в действиях института и устранения нарушений, не подлежали доказыванию и (или) оспариванию при рассмотрении настоящего дела.

Принимая решение об аннулировании лицензии, суды, тем не менее, сослались на то, что повторное предписание не было исполнено институтом в полном объеме, и в рамках дела N А40-23383/2018 не исследовался вопрос о том, устранены ли институтом нарушения пунктов 11, 18, 21 Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры, утвержденного приказом Минобрнауки России от 19.12.2013 N 1367; пунктов 2 и 3 Положения о практике обучающихся, осваивающих основные профессиональные образовательные программы высшего образования утвержденного приказом Минобрнауки России от 27.11.2015 N 1383.

Как указали суды, рабочая программа учебной практики (Блок 2) по направлению подготовки 45.03.01 "Филология" (уровень бакалавриата), профиль подготовки: "Преподавание иностранных языков", формы обучения - очная, заочная, одобренная Ученым советом института 29.08.2016, утвержденная ректором института 29.08.2016 (практика по получению первичных профессиональных умений и навыков), представленная институтом в Рособрнадзор с целью подтверждения исполнения повторного предписания, не соответствует требованиям законодательства, поскольку:

- не устанавливает перечень планируемых результатов обучения при прохождении практики, соотнесенных с планируемыми результатами освоения образовательной программы; фонд оценочных средств для проведения промежуточной аттестации обучающихся по практике; перечень учебной литературы и ресурсов сети "Интернет", необходимых для проведения практики; перечень информационных технологий, используемых при проведении практики, включая перечень программного обеспечения и информационных справочных систем;

- содержит недостоверные сведения в части содержания разделов рабочей программы учебной практики.

Сходные нарушения, по выводу судов, имели место и в отношении рабочих программ учебной практики по направлению подготовки 45.03.02 Лингвистика (уровень бакалавриата).

Помимо этого, в качестве нарушения, образующего достаточные основания для аннулирования лицензии, судами сочтено то, что в договорах об образовании на обучение по образовательным программам высшего образования, заключенных институтом в 2016 году (договоры от 01.08.2016 N 01Ю-16/17, от 08.08.2016 N 01Ю-16/17, от 08.08.2016 N 02Ю-16/17, от 26.07.2016 N 04Ю-16/17, от 27.07.2016 N С5Ю-16/17, от 26.08.2016 N 06Ю-16/17), отсутствовало указание документа, выдаваемого обучающемуся после успешного освоения им соответствующей образовательной программы.

Между тем, соглашаясь с доводами Рособрнадзора о необходимости аннулирования лицензии в связи с названными нарушениями, суды вопреки части 1 статьи 2 Закона о лицензировании, пунктам 2 и 11 части 1 статьи 3 Закона об образовании не установили, отвечает ли применение испрашиваемой меры целям лицензирования образовательной деятельности, состоящим в обеспечении права каждого на образование и поддержании конкуренции на рынке образовательных услуг, не дали оценки существенности допущенных нарушений и соразмерности прекращения действия лицензии в данной конкретной ситуации. Произвольное аннулирование лицензии без полной и всесторонней проверки вышеназванных обстоятельств способно затронуть конституционное право на образование значительного числа обучающихся лиц и в связи с этим не может быть признано допустимым.

Так, из содержания судебных актов не следует, что нарушения, допущенные при оформлении рабочих программ учебной практики, являлись существенными с точки зрения влияния на образовательный процесс и могли в значительной мере сказаться на полноте реализации права граждан на образование при их обучении в институте.

Оценка существенности нарушения также не дана судами применительно к нарушению, состоящему в отсутствии указания на конкретный вид документа, выдаваемого обучающемуся после успешного освоения им соответствующей образовательной программы. В частности, судами не установлены факты того, что кому-либо из обучающихся безосновательно не были выданы документы, подтверждающие успешное освоением образовательной программы, либо выдавались документы, не отвечающие требованиям законодательства.

В части указанного нарушения суды уклонились от оценки исполнимости повторного предписания. Однако при рассмотрении дела институтом последовательно приводились доводы о невозможности заключения дополнительных соглашений к договорам об образовании, заключенным в 2016 году, со студентами, в отношении которых у института отсутствовала возможность выдавать дипломы с отличием в связи с оценками, полученными ими по результатам двух сессий.

С учетом изложенного, выводы судов о наличии оснований для аннулирования лицензии противоречат законодательству, сделаны с нарушением требований части 3 статьи 9, части 2 статьи 65, части 1 статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предъявляемых к установлению юридически значимых обстоятельств и оценке доводов сторон при вынесении решения по делу. Суд округа допущенные судами первой и апелляционной инстанции нарушения не устранил.

Принимая во внимание изложенное, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает, что судебные акты арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а дело - подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела судам следует учесть изложенную в настоящем определении правовую позицию, дав оценку существенности нарушений, выявленных в деятельности института, но не являвшихся предметом оценки судов по делу N А40-23383/2018, соразмерности применения такой меры, как аннулирование лицензии, характеру допущенных нарушений и их последствиям для обучающихся в институте граждан, принять законные и обоснованные судебные акты.

Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Арбитражного суда города Москвы от 29.08.2019 по делу N А40-10514/2018, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2019 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 10.06.2020 по тому же делу отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий судья

Т.В. Завьялова

Судья

М.В. Пронина

Судья

Д.В. Тютин