Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Москве от 2 июня 2021 г. N 077/06/106-9225/2021

Комиссия по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве (далее - Комиссия Управления) в составе:

Заместителя председателя Комиссии - главного государственного инспектора отдела обжалования государственных закупок Е.А. Мироновой,

Членов Комиссии:

Специалиста-эксперта отдела обжалования государственных закупок
Н.С. Лушниковой,

Ведущего специалиста-эксперта отдела обжалования государственных закупок Н.А. Узкого,

рассмотрение жалобы проводилось дистанционно (посредством видеоконференцсвязи) в целях исполнения Указа Мэра Москвы от 25.09.2020 N92-УМ "О внесении изменений в правовые акты города Москвы" и предупреждения распространения в городе Москве инфекции, вызванной коронавирусом 2019-nCoV.,

при участии представителей ФГБУ "ФЦМН" ФМБА России,ООО "Техномонтаж",

рассмотрев жалобу ООО "Техномонтаж" (далее - Заявитель) на действия ФГБУ "ФЦМН" ФМБА России (далее - Заказчик) при проведении открытого конкурса в электронной форме на право заключения государственного контракта на оказание услуг по техническому обслуживанию систем (средств, установок) обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений для обеспечения нужд ФГБУ "ФЦМН" ФМБА России (Закупка N0373400007721000251) (далее - конкурс) в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N44-ФЗ "О

контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденным приказом ФАС России от 19.11.2014 N727/14 (далее - Административный регламент),

УСТАНОВИЛА:

В Московское УФАС России поступила жалоба Заявителя на действия Заказчика при проведении вышеуказанного конкурса.

На заседании Комиссии Управления Заказчиком представлены запрашиваемые письмом Московского УФАС России от 28.05.2021 NЕИ/30918/21 документы и сведения.

В результате рассмотрения жалобы, рассмотрев представленные документы и сведения, Комиссия Управления установила следующее.

В составе жалобы Заявитель указывает на установление в конкурсной документации неправомерного порядка оценки заявок участников закупки по показателю "Опыт участника по успешному выполнению работ сопоставимого характера и объема" нестоимостного критерия "Квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации".

Ч.1 ст.32 Закона о контрактной системе установлено, что для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки Заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии:

1) цена контракта;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Согласно п.8 ч.1 ст.54.3 Закона о контрактной системе конкурсная документация должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме в соответствии с Законом о контрактной системе.

В силу ч.8 ст.32 Закона о контрактной системе порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации. Заказчик для целей оценки заявок, окончательных предложений участников закупки в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены регулируемые цены (тарифы) на товары, работы, услуги, вправе не использовать критерии, указанные в п.1 и 2 ч.1 ст.32 Закона о контрактной системе.

Согласно п.3 Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085 (далее - Правила), "оценка" - процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями Правил, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

Согласно п.10 Правил в документации о закупке в отношении нестоимостных критериев оценки могут быть предусмотрены показатели, раскрывающие содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающие особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг по нестоимостным критериям оценки.

Согласно п.11 Правил для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с п.10 Правил оценки в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения.

Для оценки заявок (предложений) по нестоимостным критериям оценки (показателям) заказчик вправе устанавливать предельно необходимое минимальное или максимальное количественное значение качественных, функциональных, экологических и квалификационных характеристик, которые подлежат оценке в рамках указанных критериев. В этом случае при оценке заявок (предложений) по таким критериям (показателям) участникам закупки, сделавшим предложение, соответствующее такому значению, или лучшее предложение, присваивается 100 баллов.

В соответствии с п.29 Правил оценки для использования в целях оценки заявок (предложений) шкалы оценки заказчик в документации о закупке должен установить количество баллов, присуждаемое за определенное значение критерия оценки (показателя), предложенное участником закупки. В случае если используется несколько показателей, значение, определенное в соответствии со шкалой оценки, должно быть скорректировано с учетом коэффициента значимости показателя.

В соответствии с п.27 Правил показателями нестоимостного критерия оценки "Квалификация участников закупки" могут быть следующие показатели (с учетом особенностей, предусмотренных пунктом 27(1) Правил):

а) квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг;

б) опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема;

в) обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг;

г) обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами;

д) деловая репутация участника закупки.

Комиссией Управления определено, что согласно конкурсной документации Заказчиком установлен следующий порядок оценки заявок по показателю "Опыт участника по успешному выполнению работ сопоставимого характера и объема":

"Оценивается предложение участника об объемах (оценивается суммарный объем выполненных работ (оказанных услуг) сопоставимого характера, исчисляемый в рублях) успешно исполненных участником государственных и/или муниципальных контрактов и/или гражданско-правовых договоров (далее - контракты), заключенных по результатам проведенных закупок в соответствии с Федеральными законами от 05.04.2013 N 44-ФЗ, заключенных с лицом, которое является исполнителем по контракту, заключенному в соответствии с Федеральными законами от 05.04.2013 N 44-ФЗ, на выполнение работ (оказание услуг) сопоставимого характера и объема в период с 01.01.2019 до даты окончания приема заявок, без нарушений сроков и иных нарушений условий контракта по вине участника (оценивается суммарный объем выполненных работ сопоставимого характера и объема, исчисляемый в рублях).

Под контрактами сопоставимого характера и объема понимаются услуги и работы связанные с обслуживанием систем (средств, установок) обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.

Сведения о наличии опыта участника подтверждаются наличием сведений в реестре контрактов об исполнении контрактов, без пеней и штрафов. К учету принимаются контракты, заключенные и исполненные в период с 01.01.2019 года до даты окончания приема заявок.

При этом, к учету принимаются контракты, исполненные полностью, сведения о которых Заказчик получит самостоятельно по ссылке: https://zakupki.gov.ru/epz/contract/search/results.html

Суммируется общая стоимость исполненных контрактов (договоров) -SumCenaKontr

Суммируется количество контрагентов - SumK

Суммируется количество контрактов-KolvoKontr

Величина значимости показателя: 50%

Коэффициент значимости показателя (КЗ): 1

Оценка производится по формуле:

БаллОпыт= 50*(SumCenaKontri/ SumCenaKontrmax)+25*(SumKi/Summax)+25*(KolvoKontri/-KolvoKontrmax)

где:

50,25,25 - коэффициент значимости показателя.

- i - предложение i участника закупки, заявка (предложение) которого оценивается;

Max максимальное предложение из предложений по показателю оценки, сделанных участниками закупки.

Оценка в 0 баллов по показателю будет присвоена:

- участнику закупки, который не имеет опыта сопоставимого характера и объема".

По мнению Заявителя, установление Заказчиком по вышеуказанному показателю требования к дате заключения контракта является неправомерным, поскольку такой порядок оценки исключает возможность представления контрактов/договоров, заключенных, например, в 2016 году и исполненных в 2019-2020, что также будет свидетельствовать о наличии актуального и надлежащего опыта у участника закупки, подтверждающего наличие должной квалификации. Таким образом, установление требований к дате заключения контракта, а не к периоду исполнения контрактов/договоров, существенно ограничивают круг потенциальных участников закупки и не позволяет осуществить квалификационную оценку конкурсных заявок.

Согласно ч.2 ст.106 Закона о контрактной системе лица, права и законные интересы которых непосредственно затрагиваются в результате рассмотрения жалобы, вправе направить в контрольный орган в сфере закупок возражения на жалобу и участвовать в ее рассмотрении лично или через своих представителей.

На заседании Комиссии Управления представитель Заказчика затруднился обосновать необходимость установления требований о предоставлении заключенных контрактов/договоров в качестве подтверждения опыта контрактов.

Кроме того Заявитель указывает, что Заказчиком неправомерно сокращен период принимаемых в качестве подтверждения опыта контрактов с 01.01.2019 года до даты окончания приема заявок, поскольку такой срок составляет менее 3х лет, что существенно ограничивает участников закупки.

Комиссия Управления отмечает, что из совокупного толкования положений Закона о контрактной системе, в частности ст.37, ч.8.1 ст.96 Закона о контрактной системе, а также положений иных нормативных актов в сфере контрактной системы, например, постановления Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 N99 "Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям", усматривается, что разумным сроком по смыслу законодателя для подтверждения опыта является не менее трех лет.

В составе жалобы Заявитель указывает, что в конкурсной документации неправомерно установлены положения в части подтверждения сведений о наличии опыта посредством представления сведений о контрактах, заключенных исключительно в рамках Закона о контрактной системе, поскольку данный опыт не свидетельствует о большем профессионализме лица по сравнению с тем, кто выполнил аналогичные работы в рамках гражданско-правовых отношений в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Федеральный закон N 223-ФЗ).

Комиссия Управления отмечает, что установление требования о предоставлении сведений о контрактах, заключенных исключительно в рамках Закона о контрактной системе без возможности предоставления сведений о договорах, заключенных в рамках Федерального закона N 223-ФЗ влечет за собой ограничение количества участников, поскольку оказание услуг по техническому обслуживанию систем (средств, установок) обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений могут быть проведены хозяйствующими субъектами как в рамках Федерального закона N 44-ФЗ, так и в рамках Федерального закона N 223-ФЗ.

В жалобе также указано на следующий неправомерный порядок оценки: "При этом, к учету принимаются контракты, исполненные полностью, сведения о которых Заказчик получит самостоятельно по ссылке: https://zakupki.gov.ru/epz/contract/search/results.html", поскольку такое положение свидетельствует исключительно об оценке контрактов размещенных в ЕИС, и не учитываются контракты приложенные в составе второй части заявки. При этом размещенные в реестре контрактов сведения могут содержать не полную информацию, например, отсутствовать дополнительные сведения, материалы, приложения не размещены в установленный срок, поскольку ответственность за публикацию таких сведений несет заказчик по контракту, а не Исполнитель. Ввиду чего участники закупочной процедуры могут получить 0 баллов по оспариваемому показателю, несмотря на наличие всех необходимых сведений в составе заявки.

Кроме того Заявителем указано, что в соответствии с применяемой формулой расчета оценки, конкурсной комиссией Заказчика суммируется, в том числе, количество контрагентов, а также количество контрактов, при этом в установленном порядке отсутствуют требования о представлении в составе заявки сведений о контрагентах и количестве контрактов, а также каким образом конкурсной комиссией Заказчика будут учитываться такие показатели, что может повлечь за собой субъективную оценку заявок участников закупки.

Также в составе жалобы Заявитель указывает, что Заказчиком установлены неправомерные положения порядка оценки заявок по показателю "Обеспеченность кадровыми ресурсами, необходимыми для исполнения обязательств по контракту" нестоимостного критерия "Квалификация участника закупки".

Конкурсной документацией установлен следующей порядок оценки по показателю "Обеспеченность кадровыми ресурсами, необходимыми для исполнения обязательств по контракту":

"В рамках показателя оценивается обеспеченность участника кадровыми ресурсами и наличие удостоверений о повышении квалификации.

Для этого должны быть представлены:

2.1 Копии трудовых книжек, копии документов (удостоверение) о прохождении пожарно-технического минимума.

2.2 Копии документов, подтверждающие наличие квалификационной категории по категории электробезопасность 5 группы, 4 группы, с правом испытания оборудования с повышенным напряжением, повышение квалификации по пунктам лицензии, копии удостоверений охрана труда пожарно-технический минимум

2.3 Справка о кадровых ресурсах, с приложением подтверждающих документов (в отношении каждого из заявляемых специалистов)

2.4 Копии расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам за 4 последних квартала с отметкой о приеме в ФНС в бумажном виде или электронной форме.

Копии документов, подтверждающих квалификацию кадровых ресурсах, должны быть последовательно приложены к каждой соответствующей копии предоставленных трудовых договоров (трудовых книжек).

При этом представленные документы должны быть в виде неповторяющихся, полночитаемых копий, на которых видны необходимые сведения, подписи и печати.

Непредставление в составе заявки на участие в закупке вышеуказанных документов не является основанием для отказа в допуске к участию в закупке, однако при оценке по настоящему показателю учитываются только те сведения, заявленные участниками закупки, которые подтверждены документально в составе заявки

Оценка производится следующим образом:

1. Количество сотрудников в штате участника закупки. Оценке подлежат сотрудники, на которых предоставлен полный пакет документов: копия трудовой книжки, копия удостоверения о прохождении пожарно-технического минимума, копия согласия на обработку персональных данных (в произвольной форме) и сведения о которых указаны в справке о кадровых ресурсах и справке по начисленным и уплаченным страховых взносов".

Так в составе жалобы Заявитель указывает на отсутствие у участников закупки возможности предоставить сведения о специалистах, привлеченных на основании заключенных с ними договоров гражданско-правового характера, поскольку, по мнению Заявителя, сотрудники, у которых имеются трудовые книжки с подтверждением места работы не свидетельствуют о большем профессионализме по сравнению с сотрудниками, привлеченными на основании заключенных с ними договоров гражданско-правового характера.

На основании ч.2 ст.106 Закона о контрактной системе на заседании Комиссии Управления представитель Заказчика пояснил, что согласно положениям пп."в" п.4 постановления Правительства Российской Федерации от 28.07.2020 N1128 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений" (далее - Постановление N1128) лицензионными требованиями при осуществлении лицензируемой деятельности являются, наличие в штате у соискателя лицензии или лицензиата работников (при выполнении 1 или 2 видов работ (услуг) - не менее 2 человек, при выполнении 3 или 4 видов работ (услуг) - не менее 3 человек, при выполнении 5 и более видов работ (услуг) - не менее 5 человек), заключивших с соискателем лицензии или лицензиатом трудовые договоры, на основании чего конкурсной комиссией Заказчика учитываются сотрудники имеющие трудовые отношения с участником закупки в соответствии с положениями Трудового Кодекса.

Вместе с тем Комиссия Управления отмечает, что пп."в" п.4 Постановления N1128 установлены требования к минимальному количеству персонала для осуществления лицензируемой деятельности.

Кроме того, наличие у участника закупки лицензии на осуществление деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений свидетельствует о соответствии такого участника установленным в пп."в" п.4 Постановления N1128 требованиям, при этом запретов на привлечение специалистов посредством гражданско-правовых договоров на выполнение работ постановление не содержит.

Комиссия Управления также отмечает, что в соответствии с п.2.2 порядка оценки по показателю "Обеспеченность кадровыми ресурсами, необходимыми для исполнения обязательств по контракту" участникам закупки необходимо также представить копии документов, подтверждающих наличие квалификационной категории у привлекаемых специалистов.

Одновременно с этим Комиссия Управления отмечает, что трудовые ресурсы - это главная производительная сила общества, включающая трудоспособную часть населения страны.

Исходя из смысла ст. 15 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), договор гражданско-правового характера - договоренность между исполнителем и заказчиком, при котором они не вступают в трудовые отношения. В этом соглашении определены работы и их результат, за который исполнитель получает вознаграждение.

Трудовой договор - соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами и данным соглашением, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию в интересах, под управлением и контролем работодателя, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, действующие у данного работодателя (ст. 56 ТК РФ).

Между тем, согласно п. 2 ст. 1 ГК РФ, граждане и юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданские права могут быть ограничены только на основании федерального закона и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В силу своего добровольного волеизъявления (ст. 421 ГК РФ) лицо вправе вступить с организацией в гражданско-правовые отношения, например, заключив договор возмездного оказания услуг, на которые трудовое законодательство не распространяется (часть восьмая ст. 11 ТК РФ).

Комиссия Управления отмечает, что установление требования о предоставлении исключительно трудовых книжек влечет за собой ограничение количества участников, поскольку оказание услуг по техническому обслуживанию систем (средств, установок) обеспечения пожарной безопасности могут быть проведены организациями с сотрудниками, как находящимися в штате на основании трудовой книжки, или с сотрудниками, работающими на основании трудового договора, так и с сотрудниками, привлеченными на основании заключенных с ними договоров гражданско-правового характера.

При таких данных Комиссия Управления приходит к выводу о нарушении п.8 ч.1 ст.54.3, ч.8 ст.32 Закона о контрактной системе при установлении подобным образом положения по показателям "Опыт участника по успешному оказанию услуг сопоставимого характера и объема" и "Обеспеченность кадровыми ресурсами, необходимыми для исполнения обязательств по контракту", поскольку такой порядок оценки нарушает принципы законодательства о контрактной системе и препятствует выявлению лучших условий исполнения контракта.

Кроме того в составе жалобы Заявитель указывает на установление неправомерного показателя "Наличие финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" нестоимостного критерия "Квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации", поскольку п.27 Правил для указанного критерия предусмотрены следующие показатели:

а) квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг;

б) опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема;

в) обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг;

г) обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами;

д) деловая репутация участника закупки.

Таким образом, по мнению Заявителя, наименование используемого показателя критерия оценки не соответствует установленному в п. 27 Правил.

Согласно ч. 9 ст. 105 Закона о контрактной системе к жалобе прикладываются документы, подтверждающие ее обоснованность. При этом жалоба должна содержать перечень прилагаемых к ней документов.

В силу вышеуказанной нормы обязанность доказывания нарушения Заказчиком своих прав и законных интересов лежит на подателе жалобы, однако, в составе жалобы, а также на заседание Комиссии Управления Заявителем не представлено документов и сведений, свидетельствующих о невозможности формирования заявки на участие в конкурсе, а также каким образом установленный показатель может повлечь ограничивающую конкуренцию оценку, а также какие нормы Закона о контрактной системе нарушены Заказчиком, ввиду чего у Комиссии Управления отсутствуют правовые основания для признания Заказчика нарушившим требования Закона о контрактной системе.

На основании вышеизложенного, Комиссия Управления приходит к выводу, что указанный довод жалобы Заявителя не нашел своего подтверждения и является необоснованным.

Исследовав представленные материалы, руководствуясь Административным регламентом, Законом о контрактной системе, Комиссия Управления

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ООО "Техномонтаж" на действия ФГБУ "ФЦМН" ФМБА России обоснованной в части установления неправомерного порядка оценки по показателям "Опыт участника по успешному оказанию услуг сопоставимого характера и объема" и "Обеспеченность кадровыми ресурсами, необходимыми для исполнения обязательств по контракту".

2. Признать в действиях Заказчика нарушение положений п.8 ч.1 ст.54.3, ч.8 ст.32 Закона о контрактной системе.

3. Выдать Заказчику обязательное для исполнения предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе.

Решение может быть обжаловано в судебном порядке в Арбитражном суде г.Москвы в течение 3 (трех) месяцев с даты его принятия в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ.

Заместитель председателя Комиссии Е.А. Миронова

Члены Комиссии Н.С. Лушникова

Н.А. Узкий

Исп. Узкий Н.А. (495) 784-75-05 (121)