Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю от 22 сентября 2021 г. N 026/06/54.3-2075/2021

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия) в составе:

Председателя Комиссии, заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю Золиной Г.В.,

Членов комиссии:

Врио заместителя начальника отдела контроля закупок Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю Лыкова И. Г.,

ведущего специалиста-эксперта отдела контроля закупок Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю Рошевского С. И.,

специалиста-эксперта отдела контроля закупок Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю Карпель Б.Ш.,

В присутствии представителей:

от заказчика - Сивкаева И.А.

от ООО Научно-исследовательский институт "Земля и город" - Бирюкова Е.Ю.

УСТАНОВИЛА:

В Ставропольское УФАС России поступила жалоба ООО Научно-исследовательский институт "Земля и город" на действия заказчика - Администрация Левокумского муниципального округа Ставропольского края путем проведения открытого конкурса в электронной форме N 0121600017621000033 Оказание услуг по подготовке проекта правил землепользования и застройки Левокумского муниципального округа Ставропольского края, выполнение комплекса работ по внесению в Единый государственный реестр недвижимости границ территориальных зон Левокумского муниципального округа Ставропольского края.

По мнению заявителя жалобы действия заказчика при осуществлении закупки не соответствуют и нарушают требования Закона N 44-ФЗ.

Комиссия, рассмотрев доводы жалобы ООО Научно-исследовательский институт "Земля и город", выслушав сторону, проанализировав имеющиеся в деле документы, проведя в соответствии со ст. 99 Закона внеплановую проверку закупки установила:

1. В соответствии с частью 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в том числе соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки (пункт 1).

В частях 2, 3 статьи 53 Закона о контрактной системе указано, что заявка на участие в конкурсе признается надлежащей, если она соответствует требованиям Закона о контрактной системе, извещению об осуществлении закупки, а участник закупки, подавший такую заявку, соответствует требованиям, которые предъявляются к участнику закупки и указаны в конкурсной документации. Конкурсная комиссия отклоняет заявку на участие в конкурсе в случае, если участник конкурса, подавший ее, не соответствует требованиям к участнику конкурса, указанным в конкурсной документации.

В разделе 3.2.1 информационной карты, в котором должны быть установлены обязательные требования к участникам закупки в соответствии со статьей 31 Закона о контрактной системе, указано, что такие требования к участникам "не установлены".

Вместе с тем, требования к участникам закупки заказчик установил в разделе 7 технического задания.

В соответствии с тем, что в разделе 3.2.1 информационной карты обязательные требования к участникам закупки не установлены, конкурсная комиссия не имеет право не допустить к участию в закупке участников, не соответствующих требованиям раздела 7 технического задания.

Устанавливая обязательные требования к участникам закупки в техническом задании, а не в информационной карте закупки, заказчик нарушает требования Закона о контрактной системе.

Из обозначенных в пункте 7 технического задания требований законным является только требование о наличии у участников закупки лицензии на осуществление работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну (лицензия ФСБ). Данное требование должно быть указано в пункте 3.2.1 информационной карты.

2. В соответствии с п. 42 ч. 1 ст. 12 Закона о лицензировании геодезическая и картографическая деятельность подлежит лицензированию. Перечень работ, составляющих геодезическую и картографическую деятельность, подлежащую лицензированию (далее - Перечень), утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2020 г. N 1126 (далее - Постановление N 1126).

В пункте 2 Перечня указан следующий лицензируемый вид работ - "создание и (или) обновление государственных топографических карт или государственных топографических планов" (указан заказчиком в документации).

Кроме того, в разъяснениях от 10 сентября 2021 г. заказчик указал на вид работ, указанный в пункте 8 Перечня - "установление и изменение границ между субъектами Российской Федерации и границ муниципальных образований". В документации указания на данный вид работ отсутствуют.

Вместе с тем, предметом закупки является разработка проекта правил землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) Левокумского муниципального округа Ставропольского края, выполнение комплекса работ по внесению в Единый государственный реестр недвижимости границ территориальных зон Левокумского муниципального округа Ставропольского края.

В предмет закупки не входит разработка генерального плана (далее - ГП) и подготовка в его составе описания границ населенных пунктов на основании пункта 5.1 статьи 23 ГрК РФ.

Требования к составу ПЗЗ установлены частью 2 статьи 30 ГрК РФ, в соответствии с которой ПЗЗ включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

Положения о территориальном планировании, карты планируемого размещения объектов федерального значения, регионального значения, местного значения и иные виды карт, на которые ссылается заказчик на основании части 3 статьи 23 ГрК РФ входят в состав ГП, а не в состав ПЗЗ.

Следовательно, требования заказчика нарушают требования ГрК РФ.

3. С 01 января 2017 г. картографические и геодезические работы, выполняемые при осуществлении градостроительной деятельности, лицензированию не подлежат.

Так, пунктом 42 статьи 12 Закона о лицензировании, пунктом 1 Положения о лицензировании, утвержденным Постановлением N 1126, установлено, что "лицензированию подлежит геодезическая и картографическая деятельность (за исключением указанных видов деятельности, осуществляемых личным составом Вооруженных Сил Российской Федерации в целях обеспечения обороны Российской Федерации, а также при осуществлении градостроительной и кадастровой деятельности, недропользования), в результате которой осуществляются создание государственных топографических карт или государственных топографических планов, государственных геодезических сетей, государственных нивелирных сетей и государственных гравиметрических сетей, геодезических сетей специального назначения, в том числе сетей дифференциальных геодезических станций, определение параметров фигуры Земли и гравитационного поля в этих целях, установление, изменение и уточнение прохождения Государственной границы Российской Федерации, установление, изменение границ между субъектами Российской Федерации, границ муниципальных образований".

Кроме того, включенные в Перечень работы, в том числе указанные в пунктах 2 и 8, не являются объектом настоящей закупки. Данные виды работ не относятся ни к разработке ГП, ни к разработке ПЗЗ муниципального округа.

4. Пункт 2 Перечня. В рамках разработки проекта ГП и проекта ПЗЗ муниципального округа создание или обновление государственных топографических карт (пункт 2 Перечня) не осуществляется.

В соответствии с частями 2, 3 статьи 16 Закона о геодезии, картографии и пространственных данных создание государственных топографических карт и государственных топографических планов в отношении территории Российской Федерации за счет средств федерального бюджета организует федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на оказание государственных услуг в сфере геодезии и картографии, или на основании решения данного органа подведомственное ему федеральное государственное учреждение, а также федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны. На государственных топографических картах и государственных топографических планах отображаются Государственная граница Российской Федерации, границы между субъектами Российской Федерации, границы муниципальных образований, наименования географических объектов, земли, на которых располагаются леса, береговые линии (границы водных объектов), рельеф сухопутной части территории Российской Федерации, иная информация.

Следовательно, указанные карты не могут входить в состав ГП или ПЗЗ муниципального образования.

5. Пункт 8 Перечня. Ни при подготовке ГП и ПЗЗ, ни при утверждении таких документов не происходит установления и изменения границ между субъектами Российской Федерации и границ муниципальных образований (пункт 8 Перечня).

В соответствии с частью 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждением или изменением ГП городского округа, поселения, а также схемы территориального планирования муниципального района могут быть изменены границы населенных пунктов поселения.

Вместе с тем, в пункте 8 Перечня речь идет о границах между субъектами Федерации и границах муниципальных образований. Понятия "населенный пункт", "муниципальное образование" и "субъект Федерации" не являются тождественными.

На картах, входящих в состав документов территориального планирования, отображаются (наносятся) границы муниципальных образований, субъектов Российской Федерации. Вместе с тем отображение границ субъектов Российской Федерации, муниципальных образований не является их установлением. Отображение границ на картах осуществляется в соответствии с утвержденными на соответствующем уровне документами о границах.

Границы муниципального образования, субъекта Российской Федерации устанавливаются в ином порядке - в соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Указанными законами утверждается и картографическое описание границ. Утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации в силу части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации относится к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Так в соответствии со статьей 3 Закона Ставропольского края от 29 февраля 1996 г. N 1-кз "Об административно-территориальном устройстве Ставропольского края" изменение границ Ставропольского края, являющихся границами с иными субъектами Российской Федерации, производится федеральными органами государственной власти Российской Федерации на основании договоров Ставропольского края с соответствующими субъектами Российской Федерации по результатам референдума населения. Согласно части 1 статьи 16 данного закона установление и изменение границ административно-территориальных образований осуществляется на основании законов Ставропольского края, принимаемых по инициативе главы администрации Ставропольского края либо органов местного самоуправления.

Документы территориального планирования (к которым относится ГП), согласно части 4 статьи 18 ГрК РФ, могут служить основанием для установления или изменения границ муниципальных образований в установленном порядке. При этом подготовка предложений по изменению границ (в случае необходимости) лицензированию не подлежит.

Согласно Постановлению N 1126 лицензирование геодезической и картографической деятельности осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальными органами (далее - Росреестр).

Согласно разъяснениям Росреестра, изложенным в письме от 29 марта 2017 г. исх. N 16-00865/17, лицензия ГиК для лиц, осуществляющих подготовку градостроительной документации, в том числе документов территориального планирования и градостроительного зонирования, не требуется.

Аналогичное письмо управления Росреестра по Пермскому краю от 24 ноября 2020 г. N19576-2.11 упоминается в решении Пермского УФАС от 27 ноября 2020 г. по закупке N 0156600020120000001 (прилагается к настоящей жалобе), согласно которому для выполнения разработки документов территориального планирования лицензия ГиК не требуется.

Установлением требования о наличии у участника закупки Лицензии ГиК заказчиком нарушаются часть 6 статьи 31 Закона о контрактной системе, пункт 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, согласно которым запрещается устанавливать требования к участникам закупки, в случае, если такие требования не предусмотрены законами Российской Федерации, и создавать преимущественные условия для участников закупки. В данной ситуации преимущественные условия участия в торгах создаются для участников, обладающих Лицензией ГиК.

6. В пункте 7 технического задания наличие оборудования и программного обеспечения закреплено заказчиком именно как обязательное требование к подрядчику (участникам закупки). Требования к объекту закупки - требования к составу, форматам отчетных материалов, количеству экземпляров и т.д. Также на основании статьи 33 заказчик имеет право оценивать в рамках критерия (показателя) оценки наличие в том числе оборудования для выполнения работ или программного обеспечения.

Вместе с тем, в соответствии с частью 3 статьи 33 Закона о контрактной системе не допускается включение в документацию о закупке в том числе требования к наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику закупки предусмотрена Законом о контрактной системе. Для работ, являющихся предметом закупки, Законом о контрактной системе такая возможность не предусмотрена.

Таким образом, заказчик не имеет право устанавливать обязательное требование к участникам закупки о наличии у них определенного оборудования и/или программного обеспечения, если такие требования прямо не предусмотрены законом для выполнения работ по предмету закупки.

7. В проекте контракта и техническом задании имеются разночтения относительно предмета заключаемого по результатам проведения закупки контракта.

Согласно части 1 статьи 766 Гражданского кодекса Российской Федерации государственный или муниципальный контракт должен содержать условия об объеме и о стоимости подлежащей выполнению работы, сроках ее начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты работ, способах обеспечения исполнения обязательств сторон.

Таким образом, недопустимо наличие разночтений в контракте и приложениях к нему относительно предмета контракта.

Предметом закупки являлась разработка генерального плана Левокумского муниципального округа, включая проведение аэрофотосъемки на проектируемую территорию (закупка N 0121600017621000024). Заявитель просил привести техническое задание в соответствие предмету закупки. В результате внесенных изменений в документацию разночтения относительно предмета закупки были устранены не полностью. Так работы по разработке генерального плана упоминаются в пунктах 4.1, 6.8 проекта контракта, разделах 10, 13 технического задания.

Вместе с тем, данные ошибки не устранил.

В разделе 10 содержится указание на проведение исполнителем аэрофотосъемки территории "при необходимости".

Как указано выше, состав и объем работ (в том числе в части проведения аэрофотосъемки, если она входит в состав работ по контракту) является существенным условием контракта, и должно быть четко установлено контрактом.

8. Несоответствие системы оценки требованиям Закона о контрактной системе, Правилам оценки, а также предмету закупки.

В соответствии с разделом 7 информационной карты закупки нестоимостным критерием оценки заявок участников работ является критерий "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки". В рамках данного критерия установлены следующие показатели:

- показатель N 2 - опыт оказания услуг (выполнения работ) по подготовке документации, в отношении границ территориальных зон, работы по описанию местоположение границ территориальных зон,

- показатель N 3 - опыт оказания услуг (выполнения работ) по подготовке документации, полученной в результате выполнение работ по инвентаризации объектов культурного наследия, по подготовки описания местоположение границ объектов культурного наследия, а также документов, содержащих описание местоположения границ зон с особыми условиями использования территории;

- показатель N 4 - обеспеченность участника закупки материально - техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, услуг;

- показатель N 5 - деловая репутация участника закупки - наличие у участника закупки положительных (успешных) отзывов, благодарственных писем от заказчиков.

Наименование нестоимостного критерия.

Подпунктом "б" пункта 4 Правил предусмотрена возможность установления в качестве нестоимостных критериев оценки следующие:

- качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

- квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации (далее - "квалификация участников").

При этом в соответствии с пунктом 25 Правил оценки показателями показателями нестоимостного критерия оценки "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок" в том числе могут быть: а) качество товаров (качество работ, качество услуг); б) функциональные, потребительские свойства товара; в) соответствие экологическим нормам.

В соответствии с пунктом в соответствии с пунктом 27 Правил оценки показателями нестоимостного критерия "квалификация участников" могут быть показатели: а) квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг; б) опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема; в) обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг; г) обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами; д) деловая репутация участника закупки.

Таким образом, с учетом показателей, включенных в состав нестоимостного критерия оценки, неверно указано наименование нестоимостного критерия оценки - он должен называться "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации", а не "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки".

Предмет оценки по показателям N 2, N 3 не соответствует требованиям Закона о контрактной системе и Правил оценки на основании следующего.

Согласно пункту 3 Правил оценки "оценка" - это процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями Правил оценки, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены. Следовательно, система оценки должна быть установлена заказчиком таким образом, чтобы оценка по каждому отдельному показателю и по каждому отдельному критерию (показателю) в частности была объективной и отвечала целям проведения оценки

Согласно пункту 13 Правил оценки не допускается использование заказчиком не предусмотренных Правилами оценки критериев оценки (показателей) или их величин значимости.

В соответствии с пунктом 27 Правил оценки в рамках критерия "квалификация участников" оценивается "опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера (1) и объема (2)" (подпункт "б", далее - "опыт работ").

Содержание показателя "опыт работ" включает в себя оценку имеющегося у участников закупки опыта работ, при этом оценен должен быть именно опыт работ, сопоставимый с предметом закупки и по характеру (качественная характеристика), и по объему (количественная характеристика). Возможность установления показателя "опыт работ", предполагающего оценку опыта работ только по характеру или только по объему Правилами оценки не предусмотрена.

Сопоставимость по характеру подразумевает работы, схожие по порядку выполнения и требованиям к отчетным материалам (результату работ).

Предметом закупки является разработка в соответствии с главой 4 ГрК РФ документа документации градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки), а также работ по внесению в Единый государственный реестр недвижимости границ территориальных зон Левокумского муниципального округа Ставропольского края.

При этом в соответствии с частью 6.1 статьи 30 ГрК РФ сведения о границах территориальных зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, являются обязательным приложением к ПЗЗ, то есть готовятся в составе работ по разработке ГПП.

Соответственно, сопоставимыми по характеру с предметом закупки являются работы по разработке правил землепользования и застройки, а также внесению изменений в правила землепользования и застройки.

Указанный в показателях N 2 и N 3 предмет оценки не является сопоставимым с объектом закупки, что не соответствует пунктам 13, 27 Правил оценки.

Таким образом, оценка имеющегося у участников закупки опыта работ в соответствии с установленным предметом оценки не является объективной и не соответствует цели ее проведения - выявление участника, имеющего больший опыт выполнения работ, сопоставимых с предметом закупки по характеру и объему.

Несоответствие предмета оценки по показателю N 4 предмету закупки.

Предметом оценки по показателю N 4 является "обеспеченность участника закупки материально - техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, услуг".

В соответствии с указанием в техническом задании на выполнение в составе работ по предмету проводимой закупки аэрофотосъемки, в отношении показателя N 4 указано, что оценка по нему "производится в случае наличия:

Инвентарных карточек учета объектов основных средств унифицированной формы ОС-6, либо инвентарной книги формы ОС-6б, либо документов, подтверждающих право собственности на нижеуказанные ресурсы, либо действующих договоров аренды, проката, лизинга с указанием пообъектного перечня оборудования требуемого для предмета конкурса:

- аппаратура спутниковая геодезическая;

- комплекс аэрофотосъемки (АФС) в количестве не менее 1 комплекта, который должен включать в себя беспилотное воздушное судно (БВС) в количестве не менее 1 шт., зарегистрированное в реестре Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиация), оборудованное бортовой фотокамерой (24 Мпикс или более, объектив с постоянным фокусным расстоянием) и ГНСС (ГЛОНАСС-GPS) приемником геодезического класса

- не менее 2 комплектов мультичастотных и мультисистемных ГНСС-приемников геодезического класса;

- сертифицированное программное обеспечение для выполнения инженерных расчетов;

- персональных компьютеров/рабочих станций;

- принтеров;

- сканеров;

- МФУ.

К оценке принимаются копии подтверждающих право собственности на указанные выше ресурсы, либо действующих договоров аренды, проката, лизинга с указанием пообъектного перечня оборудования требуемого для предмета конкурса. Копии всех представленных документов должны быть заверены надлежащим образом."

Так как в повторном проведении аэрофотосъемки на территорию Левокумского муниципального округа Ставропольского края нет необходимости (пункт 4.1 настоящей жалобы), показатель N 4 должен был быть исключен из состава нестоимостного критерия "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки", о чем заявитель сообщил в запросе разъяснений.

При таких обстоятельствах, Комиссией Ставропольского УФАС России по контролю в сфере закупок, в действиях заказчика установлены нарушения требований ч. 8 ст. 32, статьи 31, статьи 33, статьи 53 Закона N 44-ФЗ.

Комиссия, руководствуясь ст. 99, ст. 106 Федерального закона от 05.04.2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд",

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ООО Научно-исследовательский институт "Земля и город" на действия заказчика - Администрация Левокумского муниципального округа Ставропольского края путем проведения открытого конкурса в электронной форме N 0121600017621000033 Оказание услуг по подготовке проекта правил землепользования и застройки Левокумского муниципального округа Ставропольского края, выполнение комплекса работ по внесению в Единый государственный реестр недвижимости границ территориальных зон Левокумского муниципального округа Ставропольского края - обоснованной.

2. По результатам проведения в порядке статьи 99 Закона N 44-ФЗ внеплановой проверки признать действия заказчика - Администрация Левокумского муниципального округа Ставропольского края нарушившим требования ч. 8 ст. 32, статьи 31, статьи 33, статьи 53 Закона N 44-ФЗ, в связи с чем, выдать заказчику обязательное для исполнения предписание.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель комиссии Г. В. Золина

И. Г. Лыков

Члены комиссии

С. И. Рошевский

Б.Ш. Карпель