Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области от 15 ноября 2022 г. N 064/06/93-970/2022

На основании п. 2 ч. 15 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе),

Инспекция Саратовского УФАС России по осуществлению внеплановых проверок (далее - Инспекция) в составе:

1. Кошманов П.Э. - заместитель руководителя, председатель Инспекции;

провела внеплановую проверку на предмет соблюдения Заказчиком МУ "Администрация Городского округа ЗАТО Светлый" законодательства Российской Федерации и иных нормативно правовых актов о контрактной системе в сфере закупок при проведении закупки у единственного поставщика по п. 11 ч.1 ст. 93 Закона о контрактной системе, реестровый номер контракта 3643400796221000038

2022-8185

"Выполнение работ по реконструкция водозабора в ЗАТО Светлый Саратовской области".

Срок проведения проверки: с 10.11.2022 по 15.11.2022 включительно.

Цель проверки: соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок при проведении закупки.

Внеплановая проверка проведена по сведениям и материалам, размещенным на официальном сайте www.zakupki.gov.ru, а также представленными МУ "Администрация Городского округа ЗАТО Светлый", АО "ПУИС "УС-3 ФСИН РОССИИ".

Рассмотрев имеющиеся материалы и сведения, Инспекция

УСТАНОВИЛА:

25.11.2021 в единой информационной системе в сфере закупок (далее - ЕИС) размещена информация о заключении МУ "Администрация Городского округа ЗАТО Светлый" (далее- Заказчик) контракта от 25.11.2021 N 37 с единственным подрядчиком ФГУП "Управление строительства N 3 ФСИН России" (переименован АО "ПУИС "УС-3 ФСИН России") по п. 11 ч.1 ст. 93 Закона о контрактной системе, реестровый номер контракта 3643400796221000038 "Выполнение работ по реконструкция водозабора в ЗАТО Светлый Саратовской области" (далее - Контракт). Цена Контракта составила 28 040 114,15 рублей.

Изучив имеющиеся сведения и документы, Инспекция провела внеплановую проверку и пришла к следующим выводам:

В силу ч. 1 ст. 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В соответствии с ч. 2 ст. 24 Закона о контрактной системе конкурентными способами являются:

1) конкурсы (открытый конкурс в электронной форме (далее - электронныйконкурс), закрытый конкурс, закрытый конкурс в электронной форме (далее закрытый электронный конкурс);

2) аукционы (открытый аукцион в электронной форме (далее - электронныйаукцион), закрытый аукцион, закрытый аукцион в электронной форме (далее закрытый электронный аукцион);

3) запрос котировок в электронной форме (далее - электронный запроскотировок).

Таким образом, закупка у единственного поставщика не относится к конкурентным способам закупки, следовательно, применение такого способа закупок должно осуществляться исключительно в случаях, установленных законом.

Частью 1 ст. 93 Закона о контрактной системе установлен исчерпывающий перечень случаев осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Согласно п. 11 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе предусмотрена возможность проведения закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случае, если производство товара, выполнение работы, оказание услуги осуществляются учреждением и (или) предприятием уголовноисполнительной системы, в том числе для нужд исключительно организаций, предприятий, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, в соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Указанный перечень утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2013 N 1292 "Об утверждении перечня товаров (работ, услуг), производимых (выполняемых, оказываемых) учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы, закупка которых может осуществляться заказчиком у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)" (далеепостановление Правительства N1292).

Таким образом, положения п.11 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе и Постановления Правительства N 1292 должны толковаться в совокупности и взаимосвязи, а именно для заключения контракта необходимо соблюдение в совокупности нескольких требований:

- требование к субъектному составу - контракт заключается с учреждением,предприятием уголовно-исполнительной системы;

- требование к объектному составу - контракт заключается на поставку товаров(работ, услуг), включенных в Перечень;

- требование к порядку выполнения работ, которое подразумевает выполнениеработ (поставку товаров, оказание услуг) исключительно соответствующими учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы.

Кроме того, в письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 29.03.2017 N Д28и-1353 разъяснено, что осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании статьи 93 Закона о контрактной системе носит исключительный характер. Данная норма применяется в случаях отсутствия конкурентного рынка, невозможности либо нецелесообразности применения конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) для удовлетворения нужд заказчика.

Правовая основа деятельности учреждений и предприятий уголовноисполнительной системы определена Законом РФ от 21.07.1993 N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" (далее- Закон N 5473-1).

Согласно ст. 5 Закона N 5473-1 в уголовно-исполнительную систему по решению Правительства Российской Федерации могут входить следственные изоляторы, предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, научно-исследовательские, проектные, медицинские, образовательные и иные организации.

Согласно абз. 5 ст. 7 Закона N 5473-1 в интересах развития социальной сферы уголовно-исполнительной системы, а также привлечения осужденных к труду территориальные органы уголовно-исполнительной системы имеют право создавать предприятия любых организационно-правовых форм, участвовать в их создании и деятельности на правах учредителя, а также в управлении ими.

Из системного понимания указанных норм в их совокупности и системной взаимосвязи следует, что законодатель предусмотрел возможность осуществления закупки у исправительного учреждения и предприятия уголовно-исполнительной системы как у единственного поставщика с учетом выполнения учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы социально значимых государственных задач, с целью создания условий, обеспечивающих привлечение осужденных к труду. При этом законодатель предусмотрел право заказчика осуществить у единственного поставщика закупку товара, работ, услуги, произведенных и выполненных учреждением и предприятием уголовноисполнительной системы собственными силами.

В соответствии с письмом ФАС России от 14.11.2019 N ИА/100040/19 "По вопросу о заключении контракта с учреждением уголовно-исполнительной системы как с единственным поставщиком" ФАС России обращает внимание, что закупаемые на основании пункта 11 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе у учреждения или предприятия уголовно-исполнительной системы товары (работы, услуги), должны быть выполнены (оказаны) и произведены исключительно соответствующими учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы, а указанные обстоятельства должны подтверждаться документами, из которых следует, кто является производителем товара, например, сертификатами соответствия, декларациями о соответствии, документами, оформляемыми в соответствии с санитарными нормами и правилами и т.д.

Данная позиция основана в том числе на выводах, которые содержатся в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 N 8799/11 по делу N А66-7056/2010, а также в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 N 307КГ15-1408 о том, что в тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Таким образом, заказчики могут заключить контракт без проведения конкурентных процедур на поставку товара, выполнение работы, оказание услуг в случае если производство товара, выполнение работы, оказание услуги осуществляются непосредственно учреждением и предприятием уголовноисполнительной системы в соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, утвержденным Правительством Российской Федерации.

25.11.2021 МУ "Администрация городского округа ЗАТО Светлый" заключило с единственным подрядчиком ФГУП "Управление строительства N 3 ФСИН России" (переименован АО "ПУИС "УС-3 ФСИН России") по п. 11 ч.1 ст. 93 Закона о контрактной системе Контракт на сумму 28 040 114,15 руб.

Согласно п.1.1 Контракта Подрядчик по заданию Заказчика обязуется выполнить работ по реконструкции водозабора в ЗАТО Светлый Саратовской области.

Согласно размещенной в ЕИС информации о контракте в Разделе III "Объект закупки" установлен код 43.99.90.190 "Работы строительные специализированные прочие, не включенные в другие группировки".

В перечень услуг, оказываемых учреждениями и (или) предприятиями уголовно-исполнительной системы, закупка которых может осуществляться заказчиком у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), утвержденный постановлением Правительства N1292 включены работы с кодом ОКПД2 43.99 "Работы строительные специализированные, не включенные в другие группировки".

Согласно Приказу Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст "Общероссийский классификатору продукции по видам экономической деятельности" код ОКПД2 43.99 "Работы строительные специализированные, не включенные в другие группировки" включает:

- строительные работы по строительству промышленных дымовых труб;

- работы по устройству огнеупорной футеровки промышленных печей и т.п.;

- строительные работы по строительству открытых плавательных бассейнов;

- строительные работы по устройству декоративных каминов, печей, очагов,дымоходов, газоходов;

- очистку паром, пескоструйную обработку и аналогичные

специализированные строительные работы для наружных стен зданий;

- аренду кранов и прочего строительного оборудования, которое непредназначено для одной конкретной строительной услуги, с оператором;

- прочие специализированные строительные работы, не включенные в другиегруппировки

Эта группировка не включает:

- аренду строительного оборудования с оператором для конкретнойстроительной услуги, см. классификацию конкретных строительных услуг в разделе FПри этом оказываемые по Контракту услуги не подпадают под перечень работ по коду ОКПД2 71.12.20 "Услуги по руководству строительными проектами".

При этом оказываемые в рамках Контракта услуги относятся к коду ОКПД2 42.21.13.129 "Сооружения водоснабжения и очистки прочие".

Данный факт подтверждается размещенным в ЕИС Извещением о проведении электронного аукциона N0360300032021000003 "Реконструкция водозабора в ЗАТО Светлый Саратовской области" (далее- Аукцион). Согласно Извещению, Заказчиком применен код ОКПД2 42.21.13.129 "Сооружения водоснабжения и очистки прочие"

Код ОКПД2 42.21.13.129 "Сооружения водоснабжения и очистки прочие" не включен в перечень услуг, оказываемых учреждениями и (или) предприятиями уголовно-исполнительной системы, утвержденный постановлением Правительства N1292.

Таким образом, фактически предусмотренные контрактом работы, относящиеся к коду ОКПД2 42.21.13.129 "Сооружения водоснабжения и очистки прочие" не подпадают под требования п.11 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе и Постановления Правительства N 1292.

Кроме того, в п. 6.3.15 Контракта установлено, что подрядчик несет ответственность перед заказчиком за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств субподрядчиком.

В п. 6.4.2 Контракта предусмотрено, что подрядчик вправе в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения субподрядчиком обязательств, предусмотренных договором, заключенным с Подрядчиком осуществить замену субподрядчика.

Как указывалось ранее, согласно п. 11 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком случае, если производство товара, выполнение работы, оказание услуги осуществляются учреждением и предприятием уголовноисполнительной системы в соответствии с Перечнем товаров, работ, услуг, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Стоит отметить, что согласно ст. 103 УИК РФ осужденные к лишению свободы привлекаются к труду в центрах трудовой адаптации осужденных и производственных (трудовых) мастерских исправительных учреждений, на федеральных государственных унитарных предприятиях уголовно-исполнительной системы и в организациях иных организационно-правовых форм, расположенных на территориях исправительных учреждений и (или) вне их, при условии обеспечения надлежащей охраны и изоляции осужденных.

Частью второй статьи 10 Закона N 5473-1 регламентировано, что для создания условий, обеспечивающих привлечение осужденных к труду, Правительство Российской Федерации обязано размещать заказы на определенные виды продукции, работ и услуг для удовлетворения государственных потребностей на федеральных государственных унитарных предприятиях уголовно-исполнительной системы и собственном производстве учреждений, исполняющих наказания.

Между тем, для соблюдения требования Закона о контрактной системе при закупке у единственного поставщика условия контракта должны предусматривать исполнение контракта непосредственно учреждением (предприятием) уголовноисполнительной системы.

Таким образом, предприятие уголовно-исполнительной системы не вправе самостоятельно использовать труд осужденных при осуществлении своей деятельности, поскольку лица, отбывающие наказание, могут привлекаться к труду только по решению территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний или руководителей исправительных учреждении при соблюдении требований уголовно-исполнительного законодательства в отношении режима конвоирования, безопасности и режимных требований к указанным лицам.

Кроме того, как следует из правовой позиции, изложенной в Определении Верховного Суда РФ от 16.07.2020 N 309-ЭС20-10184 по делу N А07-11342/2019, закупка в порядке, установленном пунктом 11 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе осуществляется в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд, средством оплаты по которым являются средства бюджета, и предусматривает определенные преференции для государственной системы исполнения наказаний в случаях (по перечню), когда ее хозяйственные структуры и подразделения выступают производителями товаров, подрядчиками выполнения работ, исполнителями оказания услуг, предполагая непосредственное выполнение контракта силами учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы.

Инспекцией установлено, что Подрядчик АО "ПУИС "УС-3 ФСИН РОССИИ" расположен по адресу ул. Рихарда Зорге, д. 63, г. Уфа, а работы, предусмотренные Контрактом необходимо выполнить: Саратовская область, п. Светлый.

Согласно письменным пояснениям АО "ПУИС "УС-3 ФСИН РОССИИ" штатная численность обособленного подразделения в г. Саратов составляет 14 человек.

В силу режима содержания осужденных к лишению свободы, установленного действующим законодательством, АО "ПУИС "УС-3 ФСИН РОССИИ" находясь в г. Уфа и не имея рабочей силы, которая может свободно передвигаться по территории между разными субъектами Российской Федерации не могло и не имело намерения лично выполнять работы на территории Саратовской области.

Таким образом, Заказчик на стадии заключения контракта должен осознавать тот факт, что АО "ПУИС "УС-3 ФСИН РОССИИ" в силу специфики своей деятельности, не обладает возможностью осуществления лично всех работ, предусмотренных контрактом.

Данный факт подтверждается материалами судебного дела А57-29332/2021, согласно которому во исполнение контракта N 37 от 25.11.2021 АО "ПУИС "УС-3 ФСИН РОССИИ" в объеме 100% заключил договор субподряда от 29.11.2021 N 37-1 с ООО "ИСМ-Инвест" на сумму 25 095 901 руб.

Факт того, что участник АО "ПУИС "УС-3 ФСИН РОССИИ" не планировало своими силами исполнять Контракт подтверждается размещенной 15.12.2021 в ЕИС информации о договоре N 50276966000210000090000 "Выполнение работ по реконструкции водозабора в ЗАТО Светлый Саратовской области" плана закупки N 2200479151.

Стоит отметить, что присутствующий при проведении внеплановой проверки представитель Заказчика подтвердил, что ему при исполнении Контракта было известно о выполнении работ субподрядчиком ООО "ИСМ-Инвест".

Кроме того, ООО "ИСМ-Инвест" выполняло работы, предусмотренные контрактом до заключения Контракта между АО "ПУИС "УС-3 ФСИН РОССИИ" и Заказчиком, что подтверждается следующим.

04.02.2021 Заказчик в ЕИС разместил Извещение о проведении электронного аукциона N0360300032021000003 "Реконструкция водозабора в ЗАТО Светлый Саратовской области" (далее- Аукцион). НМЦК 39 286 207,00 руб.

Согласно протоколу подведения итогов электронного аукциона от 18.02.2021 N0360300032021000003-2 победителем закупки признан ООО "ИСМ-Инвест".

02.03.2021 между Заказчиком и ООО "ИСМ-Инвест" заключен контракт на сумму 34 964 724,12 руб.

Согласно п. 5.2 Контракта срок окончания выполнения Работ (результат Работ должен быть передан заказчику) по 19.11.2021.

22.11.2021 контракт расторгнут по соглашению сторон. Контракт исполнен на сумму 6 924 609,97 руб.

Решением Арбитражного суда Саратовской области и постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда по делу А57-29332/2021 признаны недействительными: соглашение от 22.11.2021 о расторжении муниципального контракта N 2 между Администрацией городского округа ЗАТО Светлый Татищевского района Саратовской области и ООО "ИСМ-Инвест", муниципального контракта N 37 от 25.11.2021, заключенного между Администрацией городского округа ЗАТО Светлый Татищевского района Саратовской области и ФГУП "Управление строительства N 3 ФСИН России", договора субподряда N 37-1 от 29.11.2021, заключенного между ФГУП "Управление строительства N 3 ФСИН России" и ООО "ИСМ-Инвест".

Согласно ст.3 Закона о контрактной системе под закупкой товара, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд понимается совокупность действий, осуществляемых в установленном названным Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

К целям контрактной системы в силу статей 1, 6 и 8 Закона о контрактной системе отнесены повышение эффективности, результативность осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений, создание равных условий для участников.

В соответствии со ст. 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

В ч. 2 ста. 8 Закона о контрактной системе содержится явно выраженный законодательный запрет: запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Таким образом, необоснованное заключение государственных контрактов с единственным поставщиком приводит к необоснованному ограничению доступа иных хозяйствующих субъектов на соответствующий товарный рынок, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены хозяйствующие субъекты, желающие получить доступ к такому товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Учитывая изложенное, Инспекция Саратовского УФАС России приходит к выводу о том, что у Заказчика отсутствовали правовые основания осуществления закупки у единственного подрядчика, что противоречит положениям п.11 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе.

Данное обстоятельство содержит признаки состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 2 ст. 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ).

Согласно Постановлению Министерства экономического развития Саратовской области от 13.05.2022 N72/7-22-м о назначении административного наказания ранее занимавший должность заместителя главы администрации по строительству и ЖКХ городского округа ЗАТО Светлый Саратовской области Куланина А.В. привлечен к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ за нарушение положений п.11 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе.

При этом согласно ч.5 ст. 4.1 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Поскольку виновное должностное лицо привлечено к административной ответственности основания для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении отсутствуют согласно ч.5 ст. 4.1 КоАП РФ.

В соответствии с п. 2 ч. 22 ст. 99 Закона о контрактной системе при выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок внеплановых проверок нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Согласно сведениям, размещенным в ЕИС, исполнение контракта прекращено связи с расторжением контракта по соглашению сторон.

Таким образом, Инспекция не имеет правовых оснований для выдачи предписания об устранении нарушений действующего законодательства.

Учитывая вышеизложенное и на основании ч. 22 ст. 99, ч. 8 ст. 106 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", Инспекция Саратовского УФАС России по осуществлению внеплановых проверок,

Р Е Ш И Л А:

1.Признать в действиях Заказчика МУ "Администрация Городского округа

ЗАТО Светлый" нарушение п.11 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" при проведении закупки с единственным поставщиком N 3643400796221000038 "Выполнение работ по реконструкция водозабора в ЗАТО Светлый Саратовской области".

2. Предписание об устранении допущенных нарушений не выдавать поскольку отсутствуют основания для его выдачи

3.Материалы внеплановой проверки уполномоченному должностному лицу Саратовского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении не передавать согласно ч.5 ст. 4.1 КоАП РФ.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев с даты его принятия.