Пояснительная записка к проекту федерального закона N 365183-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обращения с медицинскими отходами" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 365183-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обращения с медицинскими отходами"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обращения с медицинскими отходами" (далее - законопроект) направлен на совершенствование регулирования системы обращения с медицинскими отходами.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" медицинские отходы исключены из состава отходов производства и потребления. В соответствии с пунктом 3 статьи 49 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" обращение с медицинскими отходами осуществляется в соответствии с законодательством в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Вместе с тем, Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и утвержденные в его исполнение СанПиН 2.1.7.2790-10 "Санитарно-эпидемиологические требования в области обращения с медицинскими отходами" содержат, в основном, требования по обращению с отходами непосредственно в медицинских и фармацевтических организациях, не регулируя, что происходит с медицинскими отходами после их передачи транспортирующей организации для дальнейшего удаления путем обезвреживания, утилизации, захоронения.

Поскольку лишь незначительная доля медицинских отходов удаляется на специально предназначенных для этих целей объектах, основная масса медицинских отходов попадают на объекты обращения с отходами производства и потребления несмотря на то, что обращение с медицинскими отходами на указанных объектах не регламентировано законодательством. Более того, в ряде субъектов Российской Федерации обращение с медицинскими отходами класса "А" осуществляется региональными операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами, в том числе, на основе судебных решений. Так, например, в соответствии с решением Верховного суда по делу А76-32673/2020 медицинские отходы класса "А" отнесены к твердым коммунальным отходам, а образователи таких медицинских отходов обязаны заключить договоры на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Значительное количество медицинских отходов, в том числе медицинских отходов классов "Б", "В" и "Г" попадают на несанкционированные свалки. Этому способствует отсутствие надлежащего контроля за транспортированием и удалением таких видов отходов, поскольку Роспотребнадзор контролирует обращение с медицинскими отходами только до передачи их транспортирующей организации, а полномочия Росприроднадзора в области контроля за обращением с отходами производства и потребления не распространяются на медицинские отходы. Так, например, если деятельность по транспортированию отходов I - IV классов опасности подлежит лицензированию, то для транспортирования медицинских отходов лицензий не требуется, независимо от их класса опасности. В результате такой организации системы обращения с медицинскими отходами конкурсы на вывоз медицинских отходов из медицинских учреждений часто выигрывают организации, не имеющие необходимых технических средств и квалификации.

Законопроект разработан в целях устранения неопределенности, исключения неоднозначной трактовки законодательства, создания безопасной и эффективной системы обращения с медицинскими отходами. Его основные положения предусматривают:

1) формирование приоритетов государственной политики в области обеспечения безопасности обращения с медицинскими отходами, предусматривающей приоритет физического метода обеззараживания медицинских отходов над химическим методом и приоритет термического обезвреживания медицинских отходов над другими методами обезвреживания и захоронением медицинских отходов;

2) передачу медицинских отходов класса "А" региональным операторам по обращению с твердыми коммунальными отходами. Поскольку такие медицинские отходы подобны по составу твердым коммунальным отходам, для обращения с ними может использовать инфраструктура по обращению с твердыми коммунальными отходами (с учетом увеличения мощностей в связи с появлением дополнительного количества отходов). В частности, использование инфраструктуры по обращению с твердыми коммунальными отходами позволит к 2030 году обеспечить обработку 100% таких отходов и снизить количество захораниваемых отходов на 50%. Вместе с тем, указанные положения не распространяются на медицинские отходы классов "Б" и "В" после обеззараживания, относимые к медицинским отходам класса "А", поскольку такие отходы нецелесообразно сортировать из-за малого количества вторичных ресурсов, которые могут быть извлечены из этих отходов, и рисков заражения людей, работающих на сортировках, инфекционными и другими заболеваниями в случае ненадлежащего обеззараживания медицинских отходов;

3) передачу отдельных видов медицинских отходов класса "Г" федеральному оператору по обращению с отходами I и II классов опасности. К числу таких отходов должны относиться медицинские отходы класса "Г", которые целесообразно обезвреживать на установках, предназначенных для обезвреживания отходов производства и потребления I и II классов опасности. При этом федеральному экологическому оператору не должны передаваться медицинские отходы класса "Г", которые могут быть обезврежены, утилизированы и захоронены другими, более эффективными и дешевыми способами;

4) обращение с медицинскими отходами класса "Д" в соответствии с законодательством об обращении с радиоактивными отходами;

5) создание системы обращения с медицинскими отходами классов "Б", "В" и "Г", за исключением медицинских отходов класса "Г", передаваемых федеральному оператору по обращению с отходами I и II классов опасности (далее - медицинские отходы). Обращаем внимание, что законопроектом не предусматривается создание института регионального оператора по обращению с медицинскими отходами, а планируется наделить действующих участников рынка соответствующими полномочиями. В частности, предусматривается:

создание реестра операторов по обращению с медицинскими отходами, ведение которого будут осуществлять субъекты Российской Федерации на основе санитарно-эпидемиологических заключений, выдаваемых Роспотребнадзором. Договоры на оказание услуг по обращению с медицинскими отходами будет возможно заключить только с операторами по обращению с медицинскими отходами, включенными в указанный реестр;

создание реестра объектов обезвреживания, утилизации, захоронения медицинских отходов. Операторы по обращению с медицинскими отходами смогут передавать отходы только на объекты объектов обезвреживания, утилизации, захоронения медицинских отходов, включенные в указанный реестр;

установление требований в отношении порядка заключения договоров в области обращения с медицинскими отходами, существенных условий таких договоров, порядка формирования цен по договору и пр.;

6) создание системы учета оборота медицинских отходов. В рамках этой деятельности лица, ведущие деятельность, связанную с образованием медицинских отходов, и лица, осуществляющие обращение с медицинскими отходами, будут обязаны представлять информацию о количестве образованных, полученных, переданных медицинских отходов, действиях, совершенных с медицинскими отходами Роспотребнадзору;

7) корректировку положений законодательства о государственных закупках в части уточнения сферы применения норм о закупке товаров, работ и услуг у единого поставщика и законодательства в области охраны здоровья граждан в части уточнения применяемой терминологии и ссылок на законодательство, регулирующее вопросы обращения с медицинскими отходами;

8) переходные положения, определяющие, в том числе, порядок и сроки передачи региональным операторам по обращению с твердыми коммунальными отходами функций по обращению с медицинскими отходами класса "А", сроки перехода к новой системе обращения с медицинскими отходами классов "Б", "В" и "Г" (отдельными видами).

Создание описанной системы позволит наладить учет в области обращения с медицинскими отходами, определить потребности в инфраструктуре для удаления медицинских отходов и сформировать механизмы по созданию такой инфраструктуры, наладить контроль при транспортировании и удалении медицинских отходов, оптимизировать расходы на обращение с медицинскими отходами.

Перечень
федеральных законов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обращения с медицинскими отходами If

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обращения с медицинскими отходами" не потребует принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу иных федеральных законов.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обращения с медицинскими отходами"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обращения с медицинскими отходами" потребует принятия и внесения изменений в следующие нормативные правовые акты:

1. Правила обращения с медицинскими отходами;

2. Правила учета медицинских отходов;

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N 1156 "Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. No 641" (вместе с "Правилами обращения с твердыми коммунальными отходами");

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.2020 года N 2290 "О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности" (вместе с "Положением о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности");

5. Приказ Минприроды России от 30.09.2011 N 792 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов";

6. Приказ Минприроды России от 07.12.2020 N 1021 "Об утверждении методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение";

7. Приказ Минприроды России от 08.12.2020 N 1027 "Об утверждении порядка подтверждения отнесения отходов I-V классов опасности к конкретному классу опасности";

8. Приказ Минприроды России от 08.12.2020 N 1028 "Об утверждении Порядка учета в области обращения с отходами";

9. Приказ Росприроднадзора от 22 мая 2017 года N 242 "Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов";

10. Приказ Росприроднадзора от 30.12.2020 N 1839 "Об утверждении перечня нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования";

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 04.07.2012 N 681 "Об утверждении критериев разделения медицинских отходов на классы по степени их эпидемиологической, токсикологической, радиационной опасности, а также негативного воздействия на среду обитания";

12. СанПиН 2.1.3684-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий" (утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 года N 3).

Субъекты Российской Федерации должны утвердить нормативы накопления твердых коммунальных отходов для лиц, ведущих деятельность, связанную с образованием медицинских отходов класса "А", либо выпустить нормативный акт, определяющий категорию потребителей твердых коммунальных отходов, к которой относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели, в деятельности которых образуются медицинские отходы класса "А", и для которых установлены нормативы накопления твердых коммунальных отходов.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обращения с медицинскими отходами"

Законопроект предусматривает передачу медицинских отходов класса "А" региональным операторам по обращению с твердыми коммунальными отходами. Это потребует создание дополнительной инфраструктуры по обработке, утилизации, захоронению твердых коммунальных отходов в целях обеспечения целей национального развития - обработки 100% твердых коммунальных отходов и снижения захоронения твердых коммунальных отходов на 50%.

Дополнительные мощности будут создаваться не как отдельные объекты, но в результате увеличения мощностей объектов, которые планируется создавать для обращения с твердыми коммунальными отходами. В настоящем финансово-экономическом обосновании (далее - ФЭО) предполагаем, что увеличение мощностей происходит пропорционально для всех инвестиционных проектов, для которых теперь помимо твердых коммунальных отходов предполагается принимать и медицинские отходы класса "А", т.е. создание дополнительных мощностей распределено на периоде с 2024 г. по 2030 г. так же, как распределено создание мощностей по обработке и утилизации твердых коммунальных отходов.

График создания мощностей по обращению с твердыми коммунальными отходами определен федеральной схемой обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденной распоряжением Минприроды России от 28 декабря 2022 г. N 39-р. На основе этого графика определены в разбивке по годам с 2024 по 2030 годы необходимые дополнительные мощности для обработки 2 288 тыс. тонн медицинских отходов класса "А" (согласно данным Роспотребнадзора, предполагается, что образование медицинских отходов будет постоянным до 2030 г.). Из указанной величины исключены медицинские отходы, образующиеся в Москве и Московской области, поскольку в указанных регионах создана инфраструктура по обращению с твердыми коммунальными отходами, позволяющая принимать медицинские отходы класса "А" без дополнительных капитальных вложений. При этом предполагается, что создаваемые объекты - комплексные, и содержат инфраструктуру по производству технического грунта и топлива из отходов, что обеспечит утилизацию не менее 50% таких отходов.

В части захоронения предполагается, что все медицинские отходы класса "А", которые не были утилизированы с использованием вновь создаваемых мощностей, направляются на захоронение по полигоны твердых коммунальных отходов, для чего необходимо создание дополнительной емкости таких полигонов.

Стоимость строительства мощностей по обработке, утилизации и захоронению отходов определена на основе типовых проектов, разработанных публично-правовой компанией "Российский экологический оператор" (далее - ППК РЭО), в текущих ценах (2 квартал 2023 г.). Индексация этой стоимости производится с учетом прогноза темпа роста потребительских цен в 2023 - 2026 годах в соответствии со сценарными условиями функционирования экономики Российской Федерации и основными параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов, а также со среднесрочным прогнозом Банка России, который составляет 5,3% в 2023 г. 4% на период 2024 - 2026 годов (в условиях отсутствия иных данных этот же уровень использован в расчетах и до 2030 года). На основе этих же документов ключевая ставка Банка России определена на уровне 7,5% в 2023 г., 7% в 2024 г. и 5,5% в 2025 г. и в последующие годы.

Таким образом определена общая потребность в капитальных расходах на создание дополнительных мощностей по обработке, утилизации и захоронению медицинских отходов в период с 2024 по 2030 годы.

Для расчета бюджетных расходов предполагается, что создание мощностей будет субсидироваться двумя основными способами:

1) в рамках постановления Правительства Российской Федерации от 8 июля 2022 г. N 1222 (далее - постановление 1222);

2) в рамках программы "зеленых облигаций", реализуемой ППК РЭО на основе постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2019 г. N 906 (далее - постановление 906).

В рамках постановления 1222 финансирование предоставляется субъектам Российской Федерации с низкой бюджетной обеспеченностью в размере до 90% капитальных расходов. На таких или схожих условиях финансируются инвестиционные проекты в Республике Дагестан, Архангельской области, а также в Республике Крым и Чеченской республики.

Учитывая, что в этих регионах проживает около 5% населения, в ФЭО предполагается, что 5% создаваемых мощностей будут профинансированы на 90% за счет субсидии из федерального бюджета.

С учетом таких предположений общий объем расходов в 2024 - 2030 годах с использованием этой меры поддержки составит 1 435 млн руб.

Остальные мощности будут финансироваться в рамках программы "зеленых облигаций" и получать субсидию в размере 90% ключевой ставки Банка России на объем заемных средств, составляющей 90% от стоимости проекта. При этом срок возврата инвестиций равен 10 годам (величина займа ежегодно уменьшается на 10%). Ключевая ставка Банка России определена на уровне, превышающем на 3 процентных пункта темп роста потребительских цен, и уменьшается с 7% в 2024 году до 5% в 2028 - 2030 годах.

С учетом таких предположений общий объем расходов в 2024 - 2030 годах с использованием этой меры поддержки составит 6 297 млн руб.

Общий объем дополнительных расходов федерального бюджета в 2024 - 2030 годах составит 7 732 млн руб. На эту величину необходимо увеличить финансирование федерального проекта "Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами". В случае снижения финансирования по сравнению с указанным уровнем потребуется дополнительный рост тарифов на услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, возникающий непосредственно в связи с передачей региональным операторам по обращению с твердыми коммунальными отходами медицинских отходов класса "А".

Расчеты указанных расходов приведены в приложении к настоящему ФЭО.

В рамках настоящего ФЭО в части медицинских отходов класса "Г", передаваемых федеральному экологическому оператору, предполагается, что будут использованы мощности, созданные для обращения с отходами I и II классов опасности, и обращение с этими отходами будет осуществляться в рамках тарифов на услуги по обращению с отходами I и II классов опасности.