Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды (восьмого созыва) на проект федерального закона N 343102-8 "О старательской деятельности"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев в части вопросов своего ведения проект федерального закона N 343102-8 "О старательской деятельности" (далее - Законопроект), внесённый Правительством Российской Федерации, Комитет сообщает следующее.

В соответствии со статьей 1 Законопроекта он направлен на регулирование отношений в сфере старательской деятельности, установление особенностей использования и обращения золота, добытого старателями.

Законопроект разработан во исполнение пункта "е" Перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам встречи с представителями общественности Дальнего Востока от 25 сентября 2019 года N Пр-2196, направленного на законодательное регулирование деятельности по добыче индивидуальными предпринимателями россыпного золота, в том числе, условий осуществления такой деятельности и порядка сбыта добытого золота государству, а также на усиление ответственности за добычу россыпного золота без лицензии.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду подпункт "е" пункта 2 указанного Перечня поручений

Согласно положениям Законопроекта, а также положениям проекта федерального закона N 343111-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в целях обеспечения реализации положений проекта федерального закона "О старательской деятельности") (далее - Законопроект N 343111-8), входящих в один "пакет" законопроектов, регулирование отношений, связанных с осуществлением деятельности по поиску и добыче золота старателями, предлагается вывести из-под действия законодательства о недрах.

По мнению Комитета, подобное изъятие противоречит системному подходу к управлению государственным фондом недр, установленному в Российской Федерации и создает неравные условные для хозяйствующих субъектов. Выполнение поручения Президента Российской Федерации в части законодательного регулирования деятельности по добыче старателями россыпного золота не требует изъятия из области действия законодательства о недрах.

В частности, как следует из пояснительной записки, необходимость принятия Законопроекта обусловлена отсутствием легальной возможности для граждан быть субъектом добычи драгоценных металлов.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 9 Закона Российской Федерации "О недрах" установлено, что индивидуальные предприниматели, являющиеся гражданами Российской Федерации, могут быть пользователями недр.

При этом ограничения содержатся в пункте 1 статьи 4 Федерального закона от 26 марта1998 N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", которой установлено, что добыча драгоценных металлов, добыча драгоценных камней могут осуществляться исключительно организациями.

Таким образом, полноценное право добычи золота индивидуальными предпринимателями может быть реализовано посредством внесения изменений в Федеральный закон от 26 марта1998 N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" без изъятия из-под действия законодательства о недрах.

В результате принятия Законопроекта для индивидуальных предпринимателей фактически будут действовать два разных правовых режима в части осуществления добычи золота: правовой режим для старателей и правовой режим для пользователей недр, установленный Законом Российской Федерации "О недрах".

Подобный подход создает неоднозначность, нечеткость и противоречивость правового регулирования, препятствует адекватному уяснению его содержания, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, ведет к произволу и, тем самым, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, что подтверждается Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июня 2015 г. N 17-П.

Изъятие старательской деятельности из-под действия законодательства о недрах фактически означает, что при поиске и добыче золота старателями, участки, содержащие ресурсы и запасы золота, не будут являться участками недр, к старательской деятельности не будут применяться требования, установленные законодательством о недрах, ограничения и запреты при пользовании недрами. В том числе требования:

- по соблюдению законодательства в области использования и охраны недр;

- по соблюдение требований технических проектов;

- по ведению и предоставлению необходимой информации в фонды геологической информации;

- по безопасному ведению работ;

- по соблюдению требований по рациональному использованию и охране недр;

- по соблюдению требований по охране окружающей среды;

- по приведению участков земли и других природных объектов, нарушенных в результате проведения работ, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования;

- по охране объектов растительного и животного мира и среды их обитания.

Неприменение данных требований законодательства Российской Федерации о недрах влечет к выпадению значительного объема геологической информации о запасах и ресурсах золота из ведения федеральных органов управления фондом недр и недостоверному учету ресурсов и запасов полезных ископаемых. Что, в свою очередь, приведет к частичной потере контроля государства над состоянием минерально-сырьевой базы.

Кроме того, Законопроектом предлагается выдачу разрешений на осуществление старательской деятельности, контроль за старательской деятельностью, в том числе за использованием в рамках данной деятельности земельных и лесных участков, а также водных объектов, возложить на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Что, по существу, является перераспределением полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, так как золото является стратегическим полезным ископаемым и находится в компетенции федеральных органов власти.

Изъятие регулирования старательской деятельности из-под действия отраслевого законодательства Российской Федерации также несет риски бесконтрольного пользования недрами, лесными и водными объектами, которые Законопроектом предлагается разрешить безвозмездно использовать на территории старательского участка.

В этой связи возникают опасения, что в результате осуществления старательской деятельности, используемых для ее осуществления орудий и механизмов, береговые линии рек будут подвержены размыванию, водные ресурсы - загрязнению, земельные, лесные участки, охотничьи ресурсы - невосполнимому ущербу.

В силу изъятия регулирования старательской деятельности из-под действия законодательства о недрах требования к наличию материальных и технических ресурсов будут полностью отсутствовать. Соответственно, старательские участки смогут использовать лица, не обладающие материальными, техническими ресурсами, квалифицированными кадрами, опытом, не способные обеспечить рациональное использование недр, охрану компонентов окружающей среды и приведение старательских участков в надлежащее состояние.

Таким образом остается неурегулированным вопрос ликвидации ущерба, нанесенного в результате осуществления старательской деятельности компонентам окружающей среды в случае банкротства хозяйствующих субъектов.

Также следует отметить, что положения Законопроекта не содержат ограничений для старательской деятельности в границах участков недр, где осуществляется или планируется осуществлять геологическое изучение полезных ископаемых, а также ограничений для лицензирования пользования недрами по участкам недр, которые уже включены в программы лицензирования, но административные процедуры по предоставлению лицензий на право пользования недрами которыми еще не проведены.

Подобный подход создает препятствия для формирования поискового задела, являющегося приоритетным направлением, закрепленным в документах стратегического планирования Российской Федерации.

Кроме того, предлагаемый подход предоставляет возможность лицам, получившими старательский участок, препятствовать пользователям недр при оформлении последними земельных участков для осуществления пользования недрами по лицензиям, выданным в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах".

Так, ранее до внесения изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" наблюдалось большое количество случаев скупки частными лицами земельных участков в границах участков недр, право пользования которыми находилось в стадии оформления. Скупка таких земельных участков позволяла их собственникам определять завышенные цены на их перепродажу или предъявлять иные несоразмерные требования и условия к пользователю недр.

Еще одним проблемным фактором является отсутствие возможности идентифицировать старательские участки. В пояснительной записке к Законопроекту указывается на использование в старательской деятельности "непромышленных" месторождений золота.

Законодательством о недрах, как и Законопроектом, не установлены критерии отнесения месторождений золота к "непромышленным".

В этой связи, не представляется возможным разграничить, когда должна выдаваться лицензия на пользования недрами с целью добычи золота, а когда - выдаваться разрешение на осуществление старательской деятельности.

В соответствии с положениями Законопроекта и Законопроекта N 343111-8 регулирование старательской деятельности изымается не только из-по действия законодательства о недрах, но и из-под действия Федерального закона от 26 марта 1998 года N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях".

Таким образом, соблюдение требований законодательства о драгоценных металлах и драгоценных камнях не будет являться предметом государственного контроля (надзора) за производством, использованием и обращением драгоценных металлов, добытых в результате осуществления старательской деятельности.

При этом, Законопроектом не устанавливается порядок сбыта добытого золота старателями.

Дополнительно отмечаем, что реализация Законопроекта, согласно финансово-экономическому обоснованию, увеличит налоговые поступления в бюджеты всех уровней и составит до 29,99 млрд. рублей.

Обосновывающие материалы не содержат данные, на основании которых были рассчитаны указанные суммы.

При этом для осуществления старательской деятельности предлагается на безвозмездной основе предоставлять земельные и лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, площадью до 10 гектаров, с возможностью бесплатной вырубки 30 кубов древесины.

Тем самым предлагаемый Законопроектом механизм влечет возникновение выпадающих доходов бюджетов различных уровней от договоров аренды земельных, лесных участков.

Кроме того, реализация Законопроекта повлечет возникновение выпадающих доходов от налоговых платежей в части НДПИ и неналоговых платежей, предусмотренных законодательством о недрах.

Вместе с тем, информации в обосновывающих материалах о выпадающих доходах не представлено.

В этой связи, финансово-экономическое обоснование требует дополнительной проработки.

Комитет предлагает рассмотреть возможность установления "пилотного проекта": распространить положения Законопроекта на территорию одного субъекта Российской Федерации без автоматического продления данного режима на всю территорию Российской Федерации по истечению трех лет (как предусмотрено сейчас статьей 20 Законопроекта).

Также, принимая во внимание количество вопросов, возникающих при рассмотрении Законопроекта и Законопроекта N 343111-8, Комитет предлагает провести парламентские слушания по ним. По результатам обсуждений на парламентских слушаниях предлагается вернуться к рассмотрению и переработке законопроектов.

С учетом изложенного, Законопроект нуждается в серьезной переработке с учетом представленных замечаний.

Председатель Комитета

Д.Н. Кобылкин