Устав государственного (муниципального) учреждения: острые вопросы и грядущие новеллы в законе (подготовлено экспертами компании "Гарант", февраль 2022 г.)

Устав государственного (муниципального) учреждения: острые вопросы и грядущие новеллы в законе

1 февраля 2022 г.

Осенью 2021 года Минюст России подготовил поправки в ст. 14 Закона N 7-ФЗ о некоммерческих организациях. Планируется, что введены в действие они будут в сентябре 2022 года. Законопроект разработан в целях совершенствования требований к содержанию уставов некоммерческих организаций.

В частности, предполагается, что учредительным документом некоммерческой организации, а к таковым закон в числе прочих относит также государственные и муниципальные учреждения, будет являться только устав, который утверждается ее учредителями (участниками, членами, собственниками имущества). Исключение - госкорпорации, действующие на основании соответствующего федерального закона.

В ряде случаев учреждение сможет работать на основании единого типового устава, утвержденного его учредителем или уполномоченным им органом для учреждений, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах.

Кроме того, согласно планируемым поправкам, в устав учреждения можно будет не включать:

- сведения о филиалах и представительствах, ведь они содержатся в ЕГРЮЛ;

- положения об источниках формирования имущества, поскольку они повторяют прямые нормы Закона N 7-ФЗ);

- положения о порядке внесения изменений в устав, т. к. они дублируют нормы ГК РФ.

Вместе с тем планируемые изменения не препятствуют указанию в уставе вышеперечисленных сведений, поскольку законопроект не предусматривает запрета на включение в устав иных положений, не противоречащих действующему законодательству.

Мы неспроста затронули тему содержания устава организации бюджетной сферы. Дело в том, что среди задач, поступающих экспертам Службы Правового консалтинга ГАРАНТ, нередки вопросы, связанные с возможностью осуществления учреждением тех или иных видов деятельности, необходимостью вносить соответствующие виды деятельности в устав и т. п. Мы сделали подборку типовых вопросов этой тематики и, конечно, готовы ответить на них:

Вопрос 1.

Вправе ли учреждение осуществлять тот или иной вид приносящей доход деятельности, если в уставе учреждения он прямо не поименован, но присутствует формулировка "учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано", а в ЕГРЮЛ указан соответствующий код ОКВЭД?

Некоммерческая организация вправе осуществлять один или несколько видов деятельности, не запрещенных законодательством РФ и соответствующих целям деятельности, которые предусмотрены ее учредительными документами. Учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

В силу норм Закона N 7-ФЗ и Закона N 174-ФЗ об автономных учреждениях перечень видов деятельности, которые учреждение вправе осуществлять, должен быть указан в уставе учреждения и быть исчерпывающим.

Примечание

Вышеуказанные положения Закона N 7-ФЗ не применяются к органам государственной власти (государственным органам), органам местного самоуправления (муниципальным органам) и органам управления государственными внебюджетными фондами, а также к их территориальным органам.

Таким образом, деятельность, соответствующая целям создания учреждения, может осуществляться им, если отражена в его уставе. Одно лишь наличие в ЕГРЮЛ кода ОКВЭД, соответствующего этой деятельности, не свидетельствует о правомерности ее осуществления учреждением.

Примечание

Внесение изменений в устав учреждения отнесено к компетенции его учредителя. В случае принятия учредителем решения о внесении соответствующих изменений в устав эти изменения подлежат госрегистрации и приобретают силу для третьих лиц с момента их госрегистрации.

Если виду деятельности, который планирует осуществлять учреждение, соответствует отдельный код ОКВЭД, сведения о котором не внесены в ЕГРЮЛ, следует обеспечить корректировку соответствующих сведений. Положения Закона N 129-ФЗ о госрегистрации юридических лиц обязывают юридическое лицо в течение семи рабочих дней с момента изменения таких сведений сообщить об этом в орган, осуществляющий госрегистрацию юрлиц, по месту своего нахождения.

Подробнее о госрегистрации изменения соответствующих сведений смотрите в Энциклопедии решений "Коды ОКВЭД"

Вопрос 2.

Вправе ли учреждение совершать разовые сделки, например, утилизировать, продать вторсырье (макулатуру, металлолом и т. п.), образующееся в процессе его деятельности, продать материалы, оставшиеся после сноса здания, находившегося в оперативном управлении, если такие виды деятельности уставом не предусмотрены?

Как указывалось выше, учреждение вправе осуществлять виды деятельности, не отнесенные к его основной деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что перечень видов деятельности, которые учреждение может осуществлять, должен быть указан в уставе учреждения и быть исчерпывающим.

Понятия "деятельность", "вид деятельности" ни в ГК РФ, ни в Законах N 7-ФЗ и N 174-ФЗ не раскрываются. На наш взгляд, совершение учреждением разовых сделок по продаже вторсырья, образующегося в процессе его функционирования, не должно рассматриваться как самостоятельный вид деятельности, который должен быть обозначен в уставе учреждения. Право учреждения распоряжаться принадлежащим ему имуществом закреплено законом. Причем вне зависимости от того, предусмотрена ли такая возможность уставом учреждения. Правомочия учреждения по распоряжению имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, ограничены лишь необходимостью получения согласия собственника на отчуждение такого имущества, что подчеркивают и судебные инстанции, например, Арбитражный суд Дальневосточного округа в постановлении от 13.05.2015 N Ф03-1603/15.

С нашей точки зрения, в ситуации, когда продажа имущества имеет разовый характер (то есть подобные сделки не совершаются учреждением систематически), такая продажа не образует самостоятельного вида деятельности*(1).

Вместе с тем не исключена вероятность правовых рисков, связанных с квалификацией систематической продажи учреждением макулатуры, в качестве нарушения, если такая деятельность не поименована в уставе*(2). Хотя в правоприменительной практике подобных примеров не обнаружено. Тем не менее в уставы муниципальных и государственных учреждений нередко включаются в том числе и положения о праве осуществлять "побочные" виды деятельности. Учитывая это обстоятельство, в целях исключения рисков при намерении систематически совершать такие сделки, целесообразно закрепить такую возможность в уставе учреждения.

_______________________________________________

*(1) Схожую позицию можно обнаружить в разъяснениях официальных органов, посвященных критериям разграничения предпринимательской деятельности и сделок, которые не образуют такую деятельность. Так, в письме ФНС России от 07.05.2019 N СА-4-7/8614@ указано, что владение, пользование, а также распоряжение имуществом не рассматривается само по себе в качестве признака предпринимательской деятельности, а рассматривается как осуществление правомочий собственника.

*(2) Смотрите, например, Вопрос: Школа-интернат (казенное учреждение) три дня в году организует сбор макулатуры с привлечением учеников и сотрудников. Собранную макулатуру учреждение сдает в пункт приема, получая доход. Признается ли эта деятельность предпринимательской? Вправе ли учреждение осуществлять данный вид деятельности? (журнал "Казенные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 8, август 2017 г.).

Вопрос 3.

Имеет ли право бюджетное / автономное учреждение сдавать в аренду оборудование, приобретенное за счет средств субсидии на выполнение задания или за счет собственных средств, при отсутствии в уставе такого вида деятельности?

Согласно положениям ГК РФ учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Передача имущества в аренду представляет собой один из способов распоряжения имуществом. Такую позицию озвучил и Высший Арбитражный суд в постановлении от 22.06.2006 N 21.

Таким образом, учреждение вправе сдавать имущество в аренду вне зависимости от источников его приобретения, при условии, что сведения об этом виде деятельности отражены в уставе.

Следует иметь в виду, что в ряде случаев имущество может быть передано в аренду только по согласованию с органом-учредителем. Кроме того, передача учреждением в аренду имущества, которое принадлежит ему на праве оперативного управления, за некоторыми исключениями, возможна только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды.

Вопрос 4.

Может ли бюджетное учреждение изменить тип на автономное, если согласно Закону N 174-ФЗ об автономных учреждениях в разрешенных видах деятельности нет тех сфер, которые осуществляет учреждение и которые определены его уставом?

При смене типа учреждения на автономное следует учитывать, что перечень сфер деятельности автономных учреждений, приведенный в Законе N 174-ФЗ, ограничен.

В отношении автономных учреждений, созданных для выполнения работ, оказания услуг в сферах, не предусмотренных указанным перечнем и другими федеральными законами для автономных учреждений, в отношении которых до 01.01.2012 не принято решение о реорганизации, ликвидации или об изменении их типа, Законом N 83-ФЗ о совершенствовании правового положения государственных / муниципальных учреждений было предусмотрено признание их бюджетными учреждениями с 01.01.2012 без принятия дополнительных решений об изменении их типа, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Таким образом, изменение типа учреждения на автономное не будет соответствовать требованиям закона, если учреждение осуществляет деятельность, не поименованную в Законе N 174-ФЗ.

Вопрос 5.

Как правильно в уставе учреждения указать перечень основных и дополнительных (в том числе платных) видов деятельности - обобщённо или по каждой услуге отдельно? Должно ли наименование видов деятельности, указанных в уставе, совпадать с наименованиями видов деятельности, указанных в ОКВЭД?

В силу положений Закона N 129-ФЗ сведения о кодах ОКВЭД, соответствующих осуществляемым организацией видам деятельности, содержатся в ЕГРЮЛ. Представляя в регистрирующий орган сведения о кодах ОКВЭД для включения их в ЕГРЮЛ, учреждение должно будет самостоятельно определить, какой код ОКВЭД соответствует тому или иному фактически осуществляемому им виду деятельности.

Выше отмечалось, что исчерпывающий перечень видов деятельности, которые учреждение может осуществлять в соответствии с целями его создания, определяется учредительными документами. Однако ни одним нормативным актом не предусмотрено, что в учредительных документах юридического лица (в том числе учреждения) виды деятельности, которые могут осуществляться этим лицом, должны указываться в соответствии с формулировками, использованными в ОКВЭД или каком-либо ином классификаторе. Арбитражные суды неоднократно указывали, что ОКВЭД предназначен исключительно для классификации и кодирования видов экономической деятельности и информации о них.

Не предусматривают нормативные акты и каких-либо требований к степени детализации видов деятельности, отражаемых в уставе. При отражении в уставе учреждения осуществляемых им видов деятельности их не требуется максимально детализировать. Однако необходимо, чтобы указанные в уставе виды деятельности соответствовали целям, ради которых создано учреждение.

Вопрос 6.

В целях экономии в рамках финобеспечения выполнения подведомственными бюджетными и автономными учреждениями государственного / муниципального задания учредитель намерен не выделять средства на содержание административно-технического персонала. Полномочия по ведению кадрового учета, содержанию имущества, ценообразованию, юридическому и техническому сопровождению и т.п. будут переданы казенному учреждению, подведомственному тому же ГРБС, путем заключения договора об оказании безвозмездных услуг. Не будет ли противоречить закону включение в учредительные документы казенного учреждения положений, дающих ему право на осуществление указанных услуг?

В данном случае выполнение казенным учреждением административно-хозяйственных функций, связанных с деятельностью конкретного бюджетного или автономного учреждения, не в полной мере соответствует требованиям действующего законодательства. Поясним, почему:

1. Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Как и любая некоммерческая организация, оно обладает специальной правоспособностью, но при этом законодательство не содержит прямого запрета на принятие руководителем бюджетного или автономного учреждения решения о передаче на аутсорсинг каких-либо отдельных функций, осуществляемых в рамках хозяйственной деятельности и обусловленных наличием у учреждения статуса юридического лица. Вместе с тем те или иные обязанности у юридического лица возникают в соответствии с требованиями законодательства в определенной сфере, которые необходимо учитывать, принимая решения о передаче конкретных функций.

Так, например, возможность передачи полномочий по ведению бухгалтерского учета и формированию отчетности прямо предусмотрена положениями Закона N 402-ФЗ о бухгалтерском учете. Порядок передачи полномочий по ведению бухгалтерского учета и представлению бухгалтерской отчетности организациями бюджетной сферы устанавливается бюджетным законодательством РФ. Соответственно, решение о передаче полномочий по ведению учета может быть принято при условии соблюдения установленного порядка.

В то же время специалисты Роструда в своих разъяснениях указывают на невозможность передачи на аутсорсинг полномочий по ведению кадрового делопроизводства*(1).

А финансовое ведомство в совместном с Минэкономразвития письме от 04.12.2014 NN 30338-ЕЕ/Д28и, 02-01-09/64023 подчеркивало, что осуществление закупок в пользу автономных учреждений с передачей им товаров и результатов работ и услуг с уменьшением объема субсидии на выполнение государственного / муниципального задания противоречит БК РФ и законодательству о государственных / муниципальных учреждениях.

В ситуации, когда возможность передачи на аутсорсинг отдельных хозяйственных функций бюджетного или автономного учреждения казенному учреждению рассматривается в целях экономии бюджетных средств, следует понимать, что объем финансового обеспечения выполнения задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных / муниципальных услуг, утверждаемых в порядке, предусмотренном нормами БК РФ, с соблюдением общих требований. Соответственно, размер предоставляемой субсидии зависит именно от "объемных" показателей доведенного учреждению задания, а не от сумм фактических расходов учреждения, связанных с выполнением административных функций. Нарушение порядка финансового обеспечения выполнения задания, выразившееся в произвольном определении размера субсидии, может послужить поводом для привлечения должностных лиц органа-учредителя к административной ответственности по ст. 15.15.15 КоАП РФ*(2).

2. Цель создания казенного учреждения - оказание государственных / муниципальных услуг, выполнение работ и/или исполнение государственных / муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Выполнение административно-хозяйственных функций, связанных с деятельностью бюджетного или автономного учреждения, по нашему мнению, не может рассматриваться в качестве государственной или муниципальной услуги в соответствии с положениями Закона N 210-ФЗ об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, а также не относится к функциям органов власти и местного самоуправления, так как бюджетное / автономное учреждение является самостоятельным хозяйствующим субъектом, а перечень способов финансового обеспечения его деятельности за счет бюджетных средств является исчерпывающим.

3. Законодательством прямо не запрещено безвозмездное оказание услуг одним учреждением другому. Однако потребность любых государственных и муниципальных учреждений в товарах, работах, услугах, по сути, является государственными или муниципальными нуждами*(3), удовлетворять которые учреждения обязаны путем осуществления закупок в соответствии с требованиями Закона N 44-ФЗ и, при наличии такого права, - в соответствии положениями Закона N 223-ФЗ, соблюдая принцип обеспечения конкуренции при осуществлении таких закупок. В связи с чем нередко включение в задание учреждения требования о безвозмездном оказании услуг в отношении подведомственных учреждений признается неправомерным и ограничивающим конкуренцию.

Так, согласно позиции, изложенной в определении Верховного Суда РФ от 05.10.2020 N 307-ЭС20-14336, установив безальтернативный порядок выполнения работ в сфере благоустройства посредством выдачи муниципальных заданий без проведения конкурентных процедур, орган власти создал необоснованные преимущества осуществления деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичных процедур. Аналогичные выводы - в постановлении АС Северо-Кавказского округа от 13.03.2020 N Ф08-1748/20.

Соответственно, решение уполномоченного органа, устанавливающее обязанность безвозмездного оказания для иных государственных или муниципальных учреждений услуг или работ, рынок которых является конкурентным, может быть признано ограничивающим конкуренцию - смотрите, например, решение УФАС по Челябинской области от 12.07.2017 N 103-07/15, решение УФАС по Ставропольскому краю от 26.08.2020 N 026/01/15-1075/2020, постановление УФАС по Челябинской области от 13.11.2018 N 12-14.9ч.1/18.

______________________________________

*(1) Смотрите, в частности:

- Вопрос: Возможна ли передача одним учреждением другому ведения кадрового делопроизводства в полном объеме (аутсорсинг)? В частности, можно ли передать следующие функции: прием, кадровые перемещения, переводы, увольнение работников; оформление всех видов отпусков; оформление иных кадровых документов (приказы, протоколы, справки, отчеты и др.); контроль учета рабочего времени (составление табелей учета рабочего времени); подача отчетности в ПФР; оформление и передача сведений в ФСС на выплату различного рода пособий (по нетрудоспособности, по беременности и родам и т.д.); отчетность в органы государственной и муниципальной власти по... (информационный портал Роструда "Онлайнинспекция.РФ", сентябрь 2020 г.);

- Вопрос: Где должны храниться трудовые книжки в случае передачи кадрового делопроизводства на аутсорсинг? Кто должен быть указан ответственным за ведение и хранение трудовых книжек в приказе работодателя (работник, который состоит в трудовых отношениях с работодателем, или можно назначить ответственного работника организации-аутсорсера)? (информационный портал Роструда "Онлайнинспекция.РФ", июль 2017 г.)

*(2) Подробнее смотрите в материале: Энциклопедия решений. Нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания (ст. 15.15.15 КоАП РФ).

*(3) Подробнее смотрите в материале: Энциклопедия решений. Государственные и муниципальные нужды.

Кузьмина Анна

кандидат юридических наук